Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 10 kohdan mukaisesti [1]

Kantelun tausta

1. Kun turvapaikkaa hakevat henkilöt saapuvat EU:hun, jäsenvaltioiden on tarjottava heille vastaanotto-olosuhteet. Näitä ovat muun muassa ruoka, vaatetus, majoitus sekä terveydenhuollon ja koulutuksen saatavuus alaikäisille. Vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen [2] mukaisesti vastaanotto-olosuhteilla on ratkaiseva merkitys varmistettaessa, että pakolaisilla on mahdollisuus ihmisarvoisiin elinoloihin.

2. Viime vuosina sekä kansalaisyhteiskunta [3] että kansainväliset järjestöt [4] ovat ilmaisseet huolensa vastaanotto-olosuhteista muuttoliikkeen hallintalaitoksissa Kyproksessa. Euroopan unionin turvapaikkavirasto (EUAA) toimii Kyproksessa, jossa se tukee kansallisia viranomaisia vastaanottovaatimusten parantamisessa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän mukaisesti.[5] Tähän sisältyy operatiivinen tuki tilojen hallinnoinnissa sekä kansallisten viranomaisten valmiuksien kehittämistuki.

3. Valituksen tekijä esitti syyskuussa 2023 pyynnön [6] saada tutustua EUAA:n hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka liittyvät muuttoliikkeen hallintaan ja vastaanottokeskuksiin Kyproksessa. Pyyntö, jota selvennettiin loka- ja marraskuussa 2023, kattoi”kaikki EUAA:n hallussa olevat kokouspöytäkirjat ja/tai muut asiakirjat sekä kaiken kirjeenvaihdon (mukaan lukien muun muassa raportit, kirjeet, sähköpostit, kokouspöytäkirjat ja mahdolliset liitteet), jota EUAA:n edustajat ja [Euroopan komission] muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston (HOME) edustajat (kabinettivirkamiehet mukaan lukien) vaihtoivat Kyproksen nykyisissä ja tulevissa muuttoliikkeen vastaanottokeskuksissa – mukaan lukien Limnes, Pournaran ensimmäinen vastaanottokeskus ja Kofinoun vastaanottokeskus – ensimmäisen vastaanoton ja vastaanotto-olosuhteiden osalta, niihin liittyen tai niistä mainiten”. Pyyntö kattoi 1. helmikuuta 2023 ja 12. syyskuuta 2023 välisen ajanjakson.

4. Koska turvapaikkavirasto ei ollut vastannut tammikuussa 2024 asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetetussa määräajassa, kantelija pyysi turvapaikkavirastoa tekemään lopullisen päätöksen hänen pyynnöstään (esittämällä ”uudistetun pyynnön”).

5. EUAA yksilöi seuraavat 76 asiakirjaa, jotka kuuluivat tutustumispyynnön soveltamisalaan:

i. yhdeksän EUAA:n/Euroopan komission sähköpostikeskustelua vastaanotosta (luokka I)

ii. kaksi EUAA:n ja Euroopan komission välistä keskustelua komission vierailusta (luokka II)

iii. kolme muuta sähköpostiviestintää (luokka III)

iv. 29 Euroopan komissiolta saatua sähköpostiviestiä (luokka IV)

v. 33 Euroopan komissiolle lähetettyä sähköpostiviestiä (luokka V)

6. EUAA antoi laajan osittaisen oikeuden tutustua kahteen asiakirjaan (asiakirjat 20 ja 34), joista vain henkilötiedot oli poistettu. Virasto epäsi oikeuden tutustua jäljellä oleviin 74 asiakirjaan. Kieltäytyessään antamasta tietoja turvapaikkavirasto vetosi tarpeeseen suojella yleistä etua yleisen turvallisuuden,[7] henkilötietojen [8] ja sen päätöksentekoprosessin (sekä meneillään olevan että päätökseen saatetun) osalta [9]. 

7. Kantelija oli tyytymätön siihen, miten turvapaikkavirasto käsitteli hänen tutustumispyyntönsä, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2024.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten EUAA oli käsitellyt kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, mukaan lukien se, että EUAA oli kieltäytynyt luovuttamasta riidanalaisia asiakirjoja yleiseen turvallisuuteen liittyvän yleisen edun suojelemisen ja sen päätöksentekoprosessin suojelemisen tarpeen perusteella. Kantelija ei kiistänyt henkilötietojen poistamista, joten se ei ole osa tutkimusta.

9. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kantelussa kyseessä olevat 74 asiakirjaa sekä asiakirjoihin tutustumista koskevasta pyynnöstä järjestettyyn kolmannen osapuolen kuulemiseen liittyvät asiakirjat. EUAA toimitti oikeusasiamiehelle lisänäkemyksiä kantelusta.

10. Tarkastuksen perusteella oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi EUAA:ta selventämään, olisiko muiden asiakirjojen (lähinnä sähköpostien liitteiden) pitänyt katsoa kuuluvan tutustumispyynnön soveltamisalaan. Tässä yhteydessä EUAA yksilöi 14 lisäasiakirjaa. EUAA ehdotti, että se ottaisi yhteyttä kantelijaan näiden asiakirjojen osalta ja arvioisi niitä sitten uuden tutustumispyynnön puitteissa. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä oli samaa mieltä tästä lähestymistavasta.

11. Nämä 14 lisäasiakirjaa eivät näin ollen kuulu tämän tutkimuksen piiriin eivätkä ole osa oikeusasiamiehen tässä ratkaisuehdotuksessa tekemää arviointia. Oikeusasiamies kuitenkin kannustaa turvapaikkavirastoa ottamaan tämän uuden asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyssä huomioon tässä ratkaisuehdotuksessa esitetyt huomautukset.

Esitetyt perustelut

12. EUAA väitti vahvistavassa päätöksessään, ettei asiakirjoja ollut mahdollista antaa yleisön tutustuttavaksi seuraavista syistä:

i. Yleiseen turvallisuuteen liittyvän yleisen edun suojaaminen: Asiakirjat 9, 23, 45, 46, 56 ja 67–73 sisältävät ei-julkista tietoa suunnitellun vastaanottokeskuksen ulkoasusta ja ominaisuuksista, ja niiden julkistaminen aiheuttaisi fyysisen turvallisuuden riskin. Lisäksi nämä asiakirjat sisältävät kolmansien osapuolten (Kyproksen viranomaiset, Euroopan komissio) arkaluonteisia tietoja, jotka jaettiin luottamuksellisesti EUAA:n kanssa. Tietojen julkistamisella olisi näin ollen vakava kielteinen vaikutus EUAA:n, Kyproksen ja komission keskinäiseen luottamukseen, mikä vaikuttaisi suoraan viraston käynnissä oleviin operatiivisiin toimiin.

ii. Päätöksentekomenettelyn suojaaminen: Asiakirjat sisältävät alustavia tietoja ja tietojenvaihtoja, joiden paljastaminen loukkaisi kolmansien osapuolten luottamusta ja johtaisi henkilöstön itsesensuuriin tulevaisuudessa. Tämä vähentäisi tiedonkulkua turvapaikkavirastolle ja heikentäisi vakavasti viraston kykyä tehdä tietoon perustuvia päätöksiä. Asiakirjat 9, 23, 56 ja 67–73 sisältävät EUAA:n ja muiden toimijoiden alustavia lausuntoja Kyproksen ensimmäisestä vastaanottokeskuksesta. Asiakirjat 19, 25 ja 26 sisältävät EUAA:n epävirallisen kannan EU:n rahoittaman hankkeen täytäntöönpanoon. Hanketta arvioitiin edelleen tutustumispyynnön kattamalla ajanjaksolla. Asiakirjat 1–8, 10–18, 21, 22, 24, 27–33, 35–66 ja 74–76 sisältävät epävirallisia henkilöstötason keskusteluja ja luonnoksia, jotka on mahdollisesti korvattu lopullisella versiolla ja joita on käytetty yksinomaan sisäiseen viestintään.

13. Arvioidessaan tarvetta suojella päätöksentekoprosessiaan EUAA totesi, että perusoikeuksiin, muuttoliikkeen hallintaan ja vastaanottoon liittyvissä kysymyksissä on olemassa yleinen etu, mutta korosti, että tämä ei tarkoita sitä, että kaikki näihin asioihin liittyvät asiakirjat kuuluisivat automaattisesti ylivoimaisen yleisen edun piiriin. Tässä tapauksessa turvapaikkavirasto korosti, että kaikissa yksilöidyissä asiakirjoissa ei käsitelty suoraan näitä kysymyksiä. Virasto väitti lisäksi, että kantelija ei ollut perustellut riittävästi väitteitään kyseessä olevan yleisen edun pakottavuudesta. Se päätteli tästä, että koska riidanalaiset asiakirjat eivät olleet lopullisia asiakirjoja, niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen ei olisi yleisen edun mukaista.

14. Mahdollisuudesta antaa osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin EUAA väitti, että poikkeuksia sovellettiin olennaisilta osin kaikkiin asiakirjoihin. Jopa teoreettisessa skenaariossa, jossa tutustumisoikeus olisi hyvin rajallinen, asiakirjat menettäisivät kuitenkin merkityksensä tarvittavien poistojen määrän vuoksi. Tämä johtuisi ”asianomaisten (monimutkaisten) asiakirjojen erityisen suuresta määrästä ja muun muassa niiden sisältämistä henkilötiedoista”. Osittainen ilmoittaminen aiheuttaisi näin ollen suhteettoman hallinnollisen rasitteen turvapaikkavirastolle verrattuna hyötyihin, joita valituksen tekijä saisi siitä. Oikeusasiamiehelle toukokuussa 2024 lähetetyissä lisänäkemyksissä turvapaikkavirasto lisäsi, että (kohtuutonta) rasitetta on arvioitava ottaen huomioon EU:n virastojen suhteellisen rajalliset resurssit.

15. Kantelija väitti, että turvapaikkavirasto oli käyttänyt liikaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan mukaisia poikkeuksia eikä ollut osoittanut, että suojattuihin etuihin kohdistuisi vakavia ja ennakoitavissa olevia riskejä, jos muut asiakirjat paljastettaisiin (osittain).

16. Päätöksenteon osalta kantelija väitti, että avoimuus EU:n rahoittamista muuttoliikkeen hallintatoimista Kyproksessa oli erittäin tärkeä yleinen etu, erityisesti kun otetaan huomioon näissä laitoksissa mahdollisesti tapahtuvia oikeuksien loukkauksia koskevat huolenaiheet. Hän totesi, että on viitteitä siitä, että kyproslaiset keskukset perustuvat kreikkalaisiin keskuksiin ja että molemmat maat tekevät asiassa tiivistä yhteistyötä. Ottaen huomioon väitteet perusoikeuksien loukkauksista Kreikassa kantelija totesi, että tämä lisäsi viraston velvollisuutta varmistaa näiden hankkeiden mahdollisimman laaja avoimuus EU:n kansalaisia kohtaan. 

17. Lopuksi kantelija väitti, että turvapaikkavirasto ei ollut antanut osittaista oikeutta tutustua asiakirjoihin suurelta osin hallinnollisista syistä.

Oikeusasiamiehen arviointi

18. Kun EU:n toimielintä pyydetään luovuttamaan asiakirja, sen on arvioitava tapauskohtaisesti, koskeeko asiakirjaa poikkeus yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin.[10] Poikkeuksia yleisön oikeudesta tutustua asiakirjaan on sovellettava mahdollisimman tiukasti [11] ja ainoastaan niihin asiakirjoihin (tai niiden osiin), joita se koskee. [12] Kieltäytyessään antamasta tutustuttavaksi EU:n toimielinten on selitettävä, miten kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa etua, jota suojataan poikkeuksella, johon se perustuu [13].

19. EUAA epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin vedoten tarpeeseen suojella yleistä turvallisuutta koskevaa yleistä etua ja tarpeeseen suojella sen päätöksentekoa ja väitti, että mainittuja poikkeuksia sovelletaan kyseisten 74 asiakirjan koko sisältöön.

20. Jäljempänä arvioidaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisten poikkeusten soveltamista, johon EUAA vetoaa kyseisten asiakirjojen osalta. Esimerkkien käyttö ei ole tyhjentävää, ja EUAA:n tehtävänä on ottaa huomioon oikeusasiamiehen arvio kaikista riidanalaisista asiakirjoista.

Yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaaminen

21. EU:n oikeuskäytännön mukaan EU:n toimielimillä on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, vahingoittaisiko asiakirjan luovuttaminen yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaa. Oikeusasiamiehen tehtävä rajoittuu tältä osin sen määrittämiseen, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe.[14]

22. EUAA on väittänyt, että asiakirjojen 9, 23, 45, 46, 56 ja 67–73 luovuttaminen aiheuttaisi turvallisuusriskin, koska se antaisi kolmansille osapuolille mahdollisuuden saada yleiskuva Pournaran ensimmäisen vastaanottokeskuksen ulkoasusta ja ominaisuuksista. Lisäksi tietojen julkistamisella olisi vakava kielteinen vaikutus luottamussuhteeseen, jonka EUAA on rakentanut Kyproksen viranomaisten kanssa, mikä haittaisi viraston käynnissä olevia operatiivisia toimia.

23. Oikeusasiamies ei kiistä sitä, että EUAA on soveltanut tätä poikkeusta asiakirjaan 56, joka on yksityiskohtainen kartta leirin asettelusta.

24. Jäljelle jäävistä asiakirjoista osa koskee EUAA:n kantaa muuttolaitosten aitoihin (asiakirjat 9, 23, 45 ja 46), kun taas toiset sisältävät tietoja muuttokeskuksissa käytettävistä EUAA:n konteista (asiakirjat 67–73). Nämä asiakirjat näyttävät sisältävän tietoja, jotka ovat sekä yleisluonteisia että suurelta osin jo yleisön saatavilla.  

25. Aitaukseen liittyvien asiakirjojen osalta asiakirjoissa 9, 23 ja 45 todetaan ainoastaan, että EUAA ja komissio ovat vaihtaneet tietoja Pournaran laitoksen aitauksesta. Tämä aitaus on julkisesti tiedossa [15], ja kun otetaan huomioon, että Pournaran parannukset saavat EU:n rahoitusta, se, että komissio ja turvapaikkavirasto ovat vaihtaneet tietoja aiheesta, ei sinänsä vaikuta arkaluonteiselta. Ei ole selvää, miten näiden vaihtojen käyminen voisi vaikuttaa haitallisesti EUAA:n suhteisiin Kyproksen kanssa. Asiakirjassa 46, joka sisältää EUAA:n kannan muuttoliikkeen hallintalaitosten miekkailuun, lähinnä laajennetaan kahdessa EUAA:n virallisessa ohjeasiakirjassa [16] esitettyjä periaatteita. Tämän lisäksi oikeusasiamies toteaa, että tämän asiakirjan sisältö toistetaan – hyvin yksityiskohtaisesti ja joskus täsmälleen samalla sanamuodolla – EUAA:n vuoden 2022 vastaanottoa koskevassa modulaarisessa lähestymistavassa [17] ja EUAA:n vuoden 2024 vastaanotto-ohjeissa [18], jotka molemmat ovat julkisesti saatavilla verkossa. Näin ollen ei ole selvää, miten tällaisten jo julkisesti saatavilla olevien tietojen julkistaminen voisi vahingoittaa yleistä turvallisuutta koskevaa yleistä etua.

26. Sama huomautus voidaan tehdä EUAA:n kontteja koskevista asiakirjoista.  Asiakirja 67 näyttää sisältävän enimmäkseen teknisiä tietoja EUAA:n konttien ominaisuuksista (mitat jne.), kun taas asiakirjat 68–73 ovat kuvia näistä konteista. Oikeusasiamies toteaa, että vastaanottoa koskevassa EUAA:n modulaarisessa lähestymistavassa [19] kuvataan hyvin yksityiskohtaisesti EUAA:n vakiokontit, myös niiden mitat, ja että siinä on useita kuvia eri EUAA:n konteista, joita käytetään Kyproksen laitoksissa. Kuvia asiakirjoissa 67–73 esitettyjen kaltaisista konteista on nähtävissä myös EUAA:n YouTube-videoleikkeissä [20] ja millä tahansa yksinkertaisella Internet-haulla. Näin ollen EUAA:n esittämien syiden perusteella on epäselvää, miten näiden asiakirjojen antaminen yleisön tutustuttavaksi voisi aiheuttaa riskin yleiselle turvallisuudelle.

27. Tämän perusteella oikeusasiamies katsoo, että EUAA on tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se on vedonnut yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaa koskevaan poikkeukseen evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjoihin 9, 23, 45, 46 ja 67–73. EUAA on itse julkaissut suurimman osan näiden asiakirjojen sisältämistä tiedoista verkkosivustollaan. Kun otetaan huomioon, että nämä tiedot ovat julkisia, kieltäytyminen luovuttamasta niitä kantelijalle tämän julkista saatavuutta koskevan pyynnön yhteydessä vaikuttaa ilmeisen väärältä.  

Päätöksentekomenettelyn suojaaminen

28. Toinen poikkeus, johon EUAA vetoaa kieltäytyessään ilmaisemasta tietoja, on sen meneillään olevan ja päätökseen saatetun päätöksentekoprosessin suojaaminen. Voidakseen vedota tähän poikkeukseen EU:n toimielinten on osoitettava, että tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti niiden päätöksentekoprosessia - tai toisin sanoen että sillä olisi merkittävä vaikutus kyseiseen prosessiin.[21] Kun päätöksentekoprosessi on päättynyt, EU:n toimielimet voivat vedota tähän poikkeukseen evätäkseen oikeuden tutustua ainoastaan asiakirjoihin, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana neuvotteluja ja alustavia kuulemisia. Poikkeus ei kata esimerkiksi tosiasioihin perustuvia taustatietoja. Tällaisessa tilanteessa EU:n toimielinten on kyettävä selittämään, miksi asiakirjojen luovuttaminen kuitenkin vahingoittaisi vakavasti niiden päätöksentekomenettelyä menettelyn päättymisestä huolimatta [22].

29. EUAA on väittänyt, että kaikki 74 asiakirjaa kuuluivat päätöksentekoa koskevan poikkeuksen piiriin, koska ne sisältävät alustavia tietoja ja tietojenvaihtoa. Niiden julkistaminen saattaisi johtaa henkilöstön jäsenten ja kolmansien osapuolten itsesensuuriin, mikä heikentäisi viraston kykyä tehdä tietoon perustuvia päätöksiä tulevaisuudessa tiedonkulun heikkenemisen vuoksi. Perustellessaan päätöstään EUAA on erottanut toisistaan kolme asiakirjatyyppiä, joita käsitellään erikseen seuraavassa.

30.  Ensinnäkin turvapaikkavirasto on väittänyt, että asiakirjat 9, 23, 56 ja 67–73 sisältävät toimijoiden alustavia lausuntoja ja muita Pournaran ensimmäiseen vastaanottokeskukseen liittyviä luonnoksia. Oikeusasiamies ei arvioi uudelleen tässä jaksossa olevaa asiakirjaa 56 (ks. kohta 23). Muiden asiakirjojen yksityiskohtainen kuvaus on 25 ja 26 kohdassa. Nämä asiakirjat näyttävät olevan yleisiä tietojenvaihtoja, joissa viitataan EUAA:n viralliseen kantaan aitojen osalta ja EUAA:n kontteja koskeviin vakiotietoihin. Suuri osa näistä tiedoista on saatavilla useissa viraston verkkosivustolla julkaistuissa EUAA:n asiakirjoissa. Näin ollen oikeusasiamies ei ole vakuuttunut siitä, että tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti turvapaikkaviraston päätöksentekoprosessia.

31. Toiseksi EUAA totesi, että asiakirjat 19, 25 ja 26 sisältävät EUAA:n alustavan kannan EU:n rahoittaman hankkeen täytäntöönpanoon ja että hankkeen arviointi oli edelleen käynnissä tutustumispyynnön kattamalla ajanjaksolla. Oikeusasiamiehen käsityksen mukaan tämä hanke päättyi vuonna 2022.[23] Kun otetaan huomioon, että sähköpostiviestien vaihto alkoi helmikuussa 2023, voidaan olettaa, että arviointi oli päättynyt vuotta myöhemmin vahvistavan päätöksen tekohetkellä. Oikeusasiamies katsoo joka tapauksessa, että nämä asiakirjat eivät ole arkaluonteisia kaikkialla eikä ole selvää, miten tiettyjen yleisluonteisten seikkojen – kuten sosiaalipalvelujen tai laillisten holhoojien läsnäolon – paljastaminen vahingoittaisi vakavasti turvapaikkaviraston päätöksentekoprosessia.

32. Kolmanneksi EUAA väitti, että asiakirjat 1–8, 10–18, 21, 22, 24, 27–33, 35–66 ja 74–76 sisältävät epävirallisia henkilöstötason keskusteluja ja luonnoksia, jotka on mahdollisesti korvattu lopullisella versiolla ja joita käytettiin yksinomaan sisäiseen viestintään.

33. Oikeusasiamies toteaa, että asiakirjojen alustava luonne sinänsä ei riitä perustelemaan niiden ilmaisematta jättämistä. Sen sijaan tutustumisoikeuden epäämisen on perustuttava asiakirjan erityiseen sisältöön.

34. Tutkintaryhmän arvioinnin mukaan jotkin näistä asiakirjoista sisältävät osia, jotka virasto on jo antanut yleisön tutustuttavaksi eri tavoin. Kuten edellisessä jaksossa korostettiin, Pournaran aitausta koskevat asiakirjat 45 ja 46 sisältävät enimmäkseen tietoja, jotka ovat jo saatavilla EUAA:n verkkosivustolla. Lisäksi EUAA on evännyt oikeuden tutustua kahteen asiakirjaan (4 ja 8) ja antanut samalla täyden tai laajan oikeuden tutustua kahteen muuhun asiakirjaan, jotka vaikuttavat lähes identtisiltä (20 ja 34). Asiakirjan 8 osalta on todettava, että kun otetaan huomioon, että olennaisimmat tiedot on paljastettu (asiakirjaan 34 tutustumisen kautta), ei ole selvää, miten asiakirjan muihin osiin tutustuminen voisi vakavasti haitata EUAA:n päätöksentekoprosessia [24].

35. Loput asiakirjat ovat enimmäkseen sähköpostiviestejä, jotka liittyvät erilaisiin kysymyksiin, kuten lasten tilanteeseen,[25] sidosryhmävierailuihin,[26] lääketieteellisiin kysymyksiin,[27] Pournaran päivittämiseen,[28] yleisiin tietoihin tiloista,[29] ja muihin tietoihin.[30] Oikeusasiamiehen huomautukset ovat tältä osin seuraavat:

• Lasten tilanteeseen liittyvät asiakirjat: Nämä tietojenvaihdot näyttävät sisältävän yleisluonteisia tietoja, ja niissä viitataan enimmäkseen asiaan liittyvien sidosryhmien jo tuntemiin seikkoihin, kuten koulutusjärjestelyihin [31] tai kansalaisjärjestöjen uuden maapallon toimiston hankkeeseen [32].
• Sidosryhmien vierailuun liittyvät asiakirjat: Vierailu tehtiin useita kuukausia sitten, ja se on yleisön tiedossa, kuten komission lehdistötiedotteessa mainittiin.[33] Asiaa koskevista asiakirjoista käy ilmi tapahtuman virallinen ohjelma, ja ne sisältävät vain tosiasioihin perustuvaa ja vanhentunutta tietoa (käytännön järjestelyt jne.), jonka yksityiskohtaisuus on vähäistä.
• Lääketieteellisiin kysymyksiin liittyvät asiakirjat: Monet näistä vaihdoista liittyvät EUAA:n tavanomaisiin tehtäviin (koulutuksen tarjoaminen jne.) tai teknisiin yksityiskohtiin (röntgenlaitteen kunto jne.). Tuberkuloositestauksen osalta oikeusasiamies toteaa, että asiaa on käsitelty Euroopan neuvoston kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen komitean vuoden 2024 raportissa [34] ja Kyproksen hallituksen vastauksessa [35].
• Pournaran päivittämiseen liittyvät asiakirjat: Kyse on Pournaran kunnostustöiden koordinoinnista. Kun otetaan huomioon, että päivitys on ollut käynnissä kuluneen vuoden ajan, nämä tiedot ovat todennäköisesti vanhentuneita. Tämän lisäksi nämä vaihdot näyttävät olevan luonteeltaan yleisiä.

Muuttoliikkeen hallinnan välineisiin yleisesti liittyvät asiakirjat: Nämä asiakirjat sisältävät keskusteluja, joiden tarkoituksena on järjestää kokouksia Kyproksen viranomaisten kanssa, asiakirjan, josta keskustellaan tässä yhteydessä, sekä yleisiä tilastoja. Tässä yhteydessä jaetut tosiseikkoihin liittyvät tiedot ovat melko yleisiä (tilastot kansallisuuksista, keskuksen kapasiteetista jne.). Sama koskee sähköpostin vaihtoa. Mitä tulee keskusteltuun jakomekanismiin, vaikuttaa siltä, että kaikki jaostot eivät ole arkaluonteisia. On kuitenkin epäselvää, ovatko nämä keskustelut edelleen käynnissä.

• Muut asiakirjat: Asiakirjoihin 12 ja 13 sisältyvät tiedot ovat yleisluonteisia, ja vaikuttaa siltä, että asiakirja 13 oli tarkoitus jakaa ulkoisten sidosryhmien kanssa. Asiakirjan 54 osalta voidaan todeta, että Euroopan neuvoston kidutuksen vastainen komitea on dokumentoinut Pournaran henkilöstön jäseniin kohdistuneet hyökkäykset [36].

36. Tämän yleiskatsauksen perusteella ei ole selvää, miten useimpien näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vakavasti haitata EUAA:n päätöksentekoa ennakoitavalla eikä pelkästään hypoteettisella tavalla. Suurin osa asiakirjoissa olevista tiedoista ei näytä olevan arkaluonteisia. Pikemminkin suuri osa tiedoista vaikuttaa olevan tosiasioihin perustuvaa tietojenvaihtoa yleisistä kysymyksistä tai aiheista. Väite, jonka mukaan henkilöstön jäsenet eivät olisi vaihtaneet tietoja, jos he olisivat tienneet, että ne voitaisiin julkistaa, vaikuttaa epätodennäköiseltä. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että oli kohtuutonta, että EUAA kieltäytyi antamasta yleisön tutustuttavaksi 74:ää riidanalaista asiakirjaa kokonaisuudessaan, mikä perustui tarpeeseen suojella sen päätöksentekoa.

Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää tietojen ilmaisemista

37. Kun unionin toimielimet katsovat, että asiakirjan luovuttaminen vahingoittaisi niiden päätöksentekomenettelyä, niiden on punnittava keskenään tämän erityisen edun suojaa ja yleistä etua, joka liittyy asiakirjan saatavuuteen.

38. EUAA:n vahvistavassa päätöksessä todetaan, että perusoikeuksiin, muuttoliikkeen hallintaan ja vastaanotto-olosuhteisiin liittyvät kysymykset ovat yleisen edun mukaisia. EUAA katsoi kuitenkin, että valituksen tekijä ei ollut riittävästi perustellut kyseessä olevan yleisen edun pakottavaa luonnetta. Lisäksi virasto totesi, että kaikissa asiakirjoissa ei käsitelty suoraan näitä seikkoja, ja totesi, että koska kyseiset asiakirjat eivät olleet lopullisia versioita, ei ollut selvää, miten niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen palvelisi ilmeistä yleistä etua.

39. Oikeusasiamies toteaa ensinnäkin, että se, että riidanalaiset asiakirjat eivät ole lopullisia, ei sulje pois sitä, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen voi olla ylivoimaisen yleisen edun mukaista. Toiseksi, kuten 28–36 kohdassa todetaan, oikeusasiamies katsoo, että valtaosan riidanalaisista asiakirjoista ei voida kohtuudella katsoa kuuluvan päätöksentekoa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Vaikka tämä tarkoittaa, että ei ole ehdottoman välttämätöntä arvioida, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää ilmaisemista, oikeusasiamies on lisäksi eri mieltä EUAA:n näkemyksestä, jonka mukaan kantelijan väitteet ovat liian yleisiä eivätkä riitä osoittamaan ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa. Kantelija on päinvastoin viitannut yksityiskohtaisesti lisääntyneeseen avoimuuden tarpeeseen, kun otetaan huomioon, että Kyproksen muuttoliikkeen hallintalaitokset saavat EU:n rahoitusta, EUAA:n toimeksianto pakolaisten suojelun osalta sekä näyttö siitä, että Kyproksen laitoksissa saattaa olla puutteita. Nämä väitteet eivät ole pelkästään yleisluonteisia.

40. Oikeusasiamies panee lisäksi merkille, että Euroopan neuvoston kidutuksen vastainen komitea kuvasi toukokuussa 2023 tehdystä vierailusta antamassaan raportissa (toukokuussa 2024 julkaistu raportti [37]) Pournaran ensimmäisen vastaanottokeskuksen olosuhteita ihmisarvon loukkaukseksi, joka voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen [(kidutuksen kielto)] 3 artiklan vastaista epäinhimillistä ja halventavaa kohtelua.[38] Komitea kuvasi terveysolosuhteita ”selväksi terveysvaaraksi” ja ilmaisi huolensa lasten oikeuksien kunnioittamisesta, terveydenhuollon saatavuudesta, väkivallalta ja häirinnältä suojelemisesta sekä oikeudellisen tuen tai jopa valitusmekanismin saatavuudesta. Vierailunsa päätteeksi komitea vetosi kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen [39] 8 artiklan 5 kohtaan, jonka mukaan sen asiantuntijat voivat esittää huomautuksia kansallisille viranomaisille ennen vierailun päättymistä. Tätä artiklaa käytetään vain poikkeustapauksissa, joissa tarvitaan kiireellisiä toimia.

41. Oikeusasiamies muistuttaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artikla on ehdoton oikeus, jota ei voida rajoittaa tai loukata missään olosuhteissa. Tässä yhteydessä kaikki Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean tekemät päätelmät, kansalaisyhteiskunnan ilmeiset vaikeudet seurata Pournaran tilannetta ja se, että Kyproksen laitokset saavat unionin rahoitusta, viittaavat siihen, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää kaikkien sellaisten asiakirjojen tai niiden osien ilmaisemista, jotka eivät kuulu yleistä turvallisuutta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.

42. Kaiken tämän perusteella oikeusasiamies katsoo, että riidanalaisiin asiakirjoihin olisi annettava laaja (osittainen) oikeus tutustua.

Ratkaisuehdotus

Edellä esitettyjen havaintojen perusteella oikeusasiamies ehdottaa, että turvapaikkavirasto harkitsisi uudelleen päätöstään tästä yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevasta pyynnöstä, jotta yleisön oikeutta tutustua kyseisiin asiakirjoihin voitaisiin lisätä merkittävästi.

EUAA:ta pyydetään ilmoittamaan oikeusasiamiehelle 17. lokakuuta 2024 mennessä kaikista toimista, joita se on toteuttanut edellä mainitun ratkaisuehdotuksen johdosta.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 12.7.2024

 

[1] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Saatavilla osoitteessa https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Ks. esimerkiksi Euroopan pakolais- ja pakolaisneuvoston julkaisema Kyproksen maaraportti 2023, saatavilla osoitteessa https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] UNHCR:n vuoden 2023 temaattinen tietokooste Kyproksen vastaanotosta, saatavilla osoitteessa https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cyprus_Reception_Fact-Sheet_2023-September_ENG.pdf

[5] EUAA:n Kyproksen toimintasuunnitelma 2022–2024, viimeisin muutettu versio saatavilla osoitteessa https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA_Operational_Plan_to_Cyprus_2022-2024_Amendement_2.pdf

[6] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti.

[8] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

[9] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan mukaisesti.

[10] Tuomio 1.7.2018, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, yhdistetyt asiat C-39/05 ja C-52/05 P, 33 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[11] Asia C-266/05 P, Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007, 63 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Ruotsi ja Turco v. neuvosto, yhdistetyt asiat C-39/05 ja C-52/05 P, 33 ja 38 kohta.

[13] Asia T-851/16, Access Info Europe v. Euroopan komissio, 37 kohta.

[14] Em. asia Sison v. neuvosto, tuomion 64 kohta.

[15] Ks. esim. https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-reinforced-fence-at-migrant-reception-camp/

[16] EASOn vuoden 2016 vastaanotto-olosuhteita koskevat ohjeet, saatavilla osoitteessa https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO_Guidance_on_reception_conditions_-_operational_standards_and_indicators%5B3%5D.pdf ; sekä EASOn vuoden 2018 ohjeet ilman huoltajaa olevien lasten vastaanotto-olosuhteista, saatavilla osoitteessa https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Ks. erityisesti s. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Ks. s. 44, ”Standardi 11”: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video ”Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus”, saatavilla osoitteessa https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV_aQ

[21] Tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T-540/15, 64 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C-506/08 P, 80 ja 82 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Yleiskatsaus saatavilla osoitteessa: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?Avoin asiakirja

[24] Varsinkin kun projekti on nyt päättynyt, ja se on dokumentoitu hyvin yksityiskohtaisesti verkossa: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Asiakirjat 1, 3, 17, 40, 41 ja 62.

[26] Asiakirjat 10 ja 11.

[27] Asiakirjat 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Asiakirjat 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65 ja 66. Tähän ryhmään kuuluu myös asiakirja 56, mutta oikeusasiamies ei käsittele sitä tässä uudelleen (ks. kohta 23).

[29] Asiakirjat 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74 ja 75.

[30] Asiakirjat 12, 13 ja 54.

[31] Ks. erityisesti seuraavat: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20provides%20that,of%20submission%20of%20the%20claim

[32] Ks. https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth_one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Ks. https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-centre-pournara-2023-07-11_en

[34] Raportti Kyproksen hallitukselle kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen eurooppalaisen komitean Kyprokseen 9.–17. toukokuuta 2023 tekemästä vierailusta, CPT/Inf (2024) 18, 197 ja 222 kohta: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Kyproksen hallituksen vastaus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen eurooppalaisen komitean (CPT) Kyprokseen tekemää vierailua koskevaan raporttiin, s. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Ks. 203 ja 209 kohta: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Saatavilla osoitteessa https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Ks. erityisesti 209 kohta: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi, saatavilla osoitteessa https://rm.coe.int/16806dbaa3