Hyvä X

Kirjoitan pyytääkseni ratkaisua tähän asiaan ^[1], joka perustuu Y:ltä 22. tammikuuta 2022 saamaani kanteluun.

Kantelija pyysi Euroopan tietosuojaneuvostolta (EDPB) oikeutta tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka liittyvät seuraaviin tietosuojaneuvoston tuottamiin esineisiin:

* Tietosuojaneuvoston lausuma 4/2021 "Kansainväliset sopimukset, mukaan lukien siirrot".

* Euroopan tietosuojaneuvoston suuntaviivat 02/2020 asetuksen (EU) 2016/679 46 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ja 46 artiklan 3 kohdan b alakohdasta, jotka koskevat henkilötietojen siirtoa ETA:n ja ETA:n ulkopuolisten viranomaisten ja elinten välillä [Euroopan tietosuojaneuvoston suuntaviivat]

* Tietosuojaneuvoston lausunto 1/2019 Yhdysvaltojen ulkomaisia tilejä koskevasta verosäännösten noudattamislaista (FATCA)

* Tietosuojaneuvoston 7. heinäkuuta 2021 päivätty vastaus hollantilaiselle Euroopan parlamentin jäsenelle Sophie in 't Veldille, viite OUT2021-0119, julkisesti saatavilla täällä: (https://www.linkedin.com/posts/fabienlehagre_responsefrom-the-edpb-fatca-activity-6823908053994242048-m-t-).

Tämän jälkeen Y selvensi pyyntönsä laajuutta siten, että hän pyysi saada tutustua ”valmisteluasiakirjoihin, jotka sisältävät tietosuojaviranomaisen lausuntoja, kysymyksiä, lausuntoja ja huolenaiheita, jotka johtavat tunnistenumeroilla 04/2021, 02/2020, 01/2029 ja OUT2021-0119 yksilöityjen tietosuojaneuvoston asiakirjojen hyväksymiseen anonymisoidussa muodossa”.

Tietosuojaneuvosto yksilöi 103 asiakirjaa, jotka kuuluvat kantelijan pyynnön soveltamisalaan [2]. Se myönsi oikeuden tutustua kokonaisuudessaan 17 asiakirjaan, antoi oikeuden tutustua osittain 16 asiakirjaan ja epäsi oikeuden tutustua muihin asiakirjoihin. Evätessään oikeuden tutustua asiakirjoihin tietosuojaneuvosto vetosi poikkeukseen ^[3], josta säädetään asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa EU:n lainsäädännössä (asetus 1049/2001), ja väitti, että tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. Tietosuojaneuvosto katsoi, että ylivoimainen yleinen etu ei edellytä asiakirjojen luovuttamista.

Tutkimukseni aikana tietosuojaneuvosto arvioi uudelleen pyydetyt asiakirjat ja myönsi laajemman osittaisen tutustumisoikeuden kahteen kantelijalle toimitettuun asiakirjaan. Tutkintaryhmäni on tarkastellut tässä tutkimuksessa käsiteltäviä asiakirjoja ja tietosuojaneuvoston 24. helmikuuta 2022 toimittamia huomautuksia.

Alustavana huomautuksena on tärkeää huomata, että kantelijan pyyntö kattaa erityyppisiä valmisteluasiakirjoja eli yhtäältä asiakirjat, jotka liittyvät Euroopan tietosuojaneuvoston ohjeiden laatimiseen, ja toisaalta asiakirjat, jotka liittyvät Euroopan tietosuojaneuvoston lausunnon laatimiseen ja Euroopan parlamentin jäsenelle annettavaan vastaukseen.

Olen jo aiemmassa tutkimuksessa katsonut, että tietosuojaneuvoston suuntaviivoissa esitetään yleisen tietosuoja-asetuksen oikeudellinen tulkinta, jolla on merkittävä vaikutus sen soveltamiseen.[4] Yleisen tietosuoja-asetuksen tärkeyden vuoksi yleisöllä on selvästi intressi tietää, miten sen säännösten arvovaltainen tulkinta on päätetty. Ymmärrän, että Euroopan tietosuojaneuvoston lausunnot ja vastaukset Euroopan parlamentin jäsenille ovat luonteeltaan erilaisia.

Asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan kuitenkin kaikkiin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin.^[5] Asetus (EY) N:o 1049/2001 perustuu oletukseen, jonka mukaan ”avoimuus antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekoprosessiin ja takaa, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa”.^[6] Asiakirjoihin tutustumista voidaan rajoittaa vain, jos sovelletaan yhtä (tai useampaa) asetuksen (EY) N:o 1049/2001 rajoitetusta määrästä poikkeuksia ^[7].

Tietosuojaneuvoston tähän mennessä osittain luovuttamien asiakirjojen tarkastelun perusteella vaikuttaa siltä, että poistetut osat jäävät ensisijaisesti kantelijan pyynnön ulkopuolelle. Muiden poistettujen osien osalta ne joko julkaistiin myöhemmin tai niillä ainoastaan säilytettiin esitetyn huomautuksen tekijän henkilöllisyys, mistä ei ole kyse.

Ratkaisuehdotukseni koskee näin ollen vain asiakirjoja, joita ei ole luovutettu kokonaisuudessaan. Näiden asiakirjojen osalta tietosuojaneuvosto vetosi asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyyn poikkeukseen, joka koskee toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa silloin, kun kyseinen menettely on saatettu päätökseen. 

Unionin tuomioistuin on todennut, että päätöksentekomenettelyn suojaaminen kohdennetulta ulkoiselta painostukselta voi olla perusteltu syy rajoittaa oikeutta tutustua asiakirjoihin. Se on kuitenkin myös korostanut, että tällaisen ulkoisen painostuksen todellisuus ”on osoitettava varmasti” ja että ”on esitettävä näyttöä siitä, että on olemassa kohtuudella ennakoitavissa oleva riski”, jotta kyseinen ulkoinen painostus vaikuttaisi merkittävästi kyseiseen päätökseen ^[8].

Kantelija pyysi saada tutustua päätökseen saatettuihin päätöksentekoprosesseihin liittyviin asiakirjoihin. EDBP:n väitteet siitä, miten asiakirjojen julkistaminen voisi aiheuttaa merkittävää painetta hallintoneuvoston jäsenille näiden päätöksentekoprosessien tai mahdollisten tulevien päätöksentekoprosessien osalta, ovat edelleen epämääräisiä ja hyvin yleisluonteisia.

Tarkemmin sanottuna ei ole selvää, miten pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen aiheuttaisi kohtuutonta ulkoista painetta tietosuojaneuvoston jäseniin, jos heidän näkemyksensä julkistettaisiin, tai aiheuttaisi epävarmuutta tai sekaannusta yleisölle, kuten tietosuojaneuvosto väittää. Tältä osin huomautan, että kantelija on ilmoittanut olevansa tyytyväinen siihen, että hänellä on mahdollisuus tutustua kansallisten valvontaviranomaisten näkemyksiin anonymisoidussa muodossa. Tietosuojaneuvosto ei ole selittänyt, miten pääsyn myöntäminen sen jäsenten anonymisoituihin näkemyksiin voisi johtaa niihin kohdistuvaan ulkoiseen paineeseen tai aiheuttaa sekaannusta. Ei ole myöskään osoitettu, miten niiden paljastaminen estäisi tietosuojaneuvostoa tulkitsemasta tietosuojasääntöjä johdonmukaisesti, heikentäisi sen tehtävää puhua yhdellä äänellä tai haittaisi tietosuojaneuvostolle sen perustamisasetuksessa annettua riippumatonta roolia. Ei ole myöskään selvää, miten tietosuojaneuvoston väite, jonka mukaan pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen heikentäisi sen tulevaa kantaa FATCA-neuvotteluihin olosuhteissa, joissa sen lausumaa 01/2019 koskevat valmisteluasiakirjat eivät kuulu tämän tutkimuksen piiriin (ks. alaviite 2 edellä) . Näin ollen tietosuojaneuvosto ei ole osoittanut konkreettisesti ja täsmällisesti, miten tällaisia vakavia riskejä sen päätöksentekoprosessille aiheutuu, eikä se ole antanut esimerkkejä tällaisista riskeistä.

Huomautan myös, että komission roolista hallintoneuvoston jäsenenä ja sen kyvystä ilmaista näkemyksiään pysyvänä tarkkailijana näissä keskusteluissa säädetään unionin oikeudessa ja että eriävien näkemysten ilmaiseminen on odotettavissa ja tervetullutta. Tietosuojaneuvosto on itse tunnustanut, että näkemysten vaihto ja neuvottelut ovat olennainen osa sen toimintaa tietosuojaneuvostona. En myöskään hyväksy sitä, että tietosuojaneuvoston perustamisasetuksessa säädetään erityisestä poikkeuksesta yleisön oikeuteen tutustua sen asiakirjoihin tietosuojaneuvoston sen väitteen perusteella, jonka mukaan se on riippumaton elin.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan tässä tapauksessa ratkaisuna, että tietosuojaneuvosto harkitsee uudelleen päätöstään kantelijan esittämästä asiakirjoihin tutustumista koskevasta pyynnöstä niiden asiakirjojen osalta, joita ei ole luovutettu kokonaisuudessaan, ottaen huomioon edellä esitetyt huomautukset, jotta yleisöllä olisi mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin. Tähän voisi sisältyä esimerkiksi pääsyn myöntäminen sen jäsenten esittämiin näkemyksiin anonymisoidussa muodossa eli osoittamatta näkemyksiä tietyille osapuolille.

Pyydän Teitä vastaamaan ehdotuksiini 21.11.2022 mennessä. Kun olemme saaneet vastauksenne ehdotukseen, lähetämme siitä jäljennöksen kantelijalle yhdessä ehdotuksen jäljennöksen kanssa.

Teidän vilpittömästi,

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 21.9.2022

[1] Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 10 kohdan mukaisesti.

[2] Tutkimuksen aikana kävi ilmi, että alustavassa ja vahvistavassa vaiheessa ei arvioitu valmisteluasiakirjoja, jotka liittyvät Euroopan tietosuojaneuvoston lausuntoon 01/2019 Yhdysvaltojen ulkomaisia tilejä koskevasta verosäännösten noudattamislaista (FATCA). Oikeusasiamiehen 11. toukokuuta 2022 päivätyn kirjeen mukaisesti näitä 141 asiakirjaa käsitellään erillisenä asiakirjoihin tutustumista koskevana pyyntönä.

[3] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen luetelmakohta.

[4] Päätös asiassa 386/2021/AMF, 8 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/fi/päätös/fi/146504

[5] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen 1049/2001 johdanto-osan 11 kappale: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[6] Asetuksen 1049/2001 johdanto-osan 2 kappale.

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 1 artikla.

[8] Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (seitsemäs jaosto) 18.12.2008, Pablo Muñiz v. Euroopan yhteisöjen komissio, asia T‐144/05, 86 kohta; Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu seitsemäs jaosto) 22.3.2018, Emilio de Capitani v. Euroopan parlamentti, asia T‐540/15, 99 kohta.