Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan ^{_{mukaisesti [1]}}

EU:n henkilöstön jäsenet ja heidän perheenjäsenensä kuuluvat sairausvakuutusjärjestelmään, jota kutsutaan yhteiseksi sairausvakuutusjärjestelmäksi (Joint Sickness Insurance Scheme, JSIS). Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen, jäljempänä ’vammaisyleissopimus’, nojalla suoritetun uudelleentarkastelun jälkeen YK:n komitea suositti lokakuussa 2015, että Euroopan unioni tarkistaisi yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää siten, että se kattaisi kattavasti vammaisuuteen liittyvät terveystarpeet yleissopimuksen mukaisella tavalla.

Tutkimuksessa keskityttiin ensisijaisesti yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän käyttämiin kriteereihin ”vakavien sairauksien” tunnustamiseksi vammaisuuden yhteydessä. Tällä kysymyksellä on merkittäviä vaikutuksia vammaisiin henkilöihin, koska sairaanhoitokulut korvataan kokonaisuudessaan vain, jos hoidettava sairaus luokitellaan ”vakavaksi”.

Oikeusasiamies sai myös kanteluja, jotka koskivat ”vakavan sairauden” tunnustamatta jättämistä vammaistapauksissa, koska ”lyhennettyä elinajanodotetta” koskeva kriteeri ei täyttynyt.

Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen ja järjesti kohdennetun kuulemisen. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tapasi myös komission edustajia keskustellakseen kysymyksistä.

Oikeusasiamies katsoo, että se, että komissio ei ole toteuttanut YK:n komitean suosituksen mukaisia tehokkaita toimia, on hallinnollinen epäkohta. Oikeusasiamies suosittelee siksi, että komissio ryhtyisi tarkistamaan yleisiä täytäntöönpanomääräyksiä (jotka koskevat yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän toimintaa), jotta varmistetaan, että vammaisia henkilöitä käsitellään tulevaisuudessa yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä vammaisyleissopimuksen mukaisesti.

Oikeusasiamies yksilöi lisäksi useita systeemisiä kysymyksiä, jotka liittyvät vammaisten henkilöiden oikeuksien suojeluun, ja tekee niihin liittyviä ehdotuksia.

1. Taustaa

1. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva YK:n yleissopimus [2], jäljempänä ’vammaisyleissopimus’, joka on ensimmäinen EU:n ratifioima ihmisoikeussopimus, tuli voimaan EU:ssa tammikuussa 2011.

2. Vammaisyleissopimuksen 25 artiklassa ”Terveys” määrätään, että sopimusvaltiot tunnustavat, että ”vammaisilla henkilöillä on oikeus parhaaseen mahdolliseen terveydentilaan ilman vammaisuuteen perustuvaa syrjintää”. Sopimusvaltiot muun muassa ”kieltävät vammaisten henkilöiden syrjinnän sairausvakuutusten ja henkivakuutusten tarjoamisessa, jos tällainen vakuutus sallitaan kansallisessa lainsäädännössä, joka on annettava oikeudenmukaisella ja kohtuullisella tavalla”.

3. Vuonna 2015 EU:ssa tehtiin ensimmäinen YK:n vammaisyleissopimuksen noudattamista koskeva arviointi. YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea, jäljempänä ’YK:n komitea’, totesi vammaisyleissopimuksen täytäntöönpanoa EU:ssa koskevissa loppupäätelmissään [3] vammaisyleissopimuksen 25 artiklan osalta olevansa huolissaan siitä, että vammaisia tai vammaisia perheenjäseniä syrjitään Euroopan unionin sairausvakuutusjärjestelmissä. YK:n komitea suositteli, että ”Euroopan unioni tarkistaa yhteistä sairausvakuutusjärjestelmäänsä siten, että se kattaa kattavasti vammaisuuteen liittyvät terveystarpeet yleissopimuksen mukaisesti”.[4]

4. EU:n henkilöstön jäsenet ja heidän perheensä kuuluvat EU:n henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) 72 artiklassa säädetyn yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän (jäljempänä yhteinen sairausvakuutusjärjestelmä) piiriin. Aiheutuneiden kustannusten korvaamisessa on kolme tasoa: 80 prosenttia, 85 prosenttia tai 100 prosenttia. 100 prosentin korvaustasoa sovelletaan tuberkuloosiin, poliomyeliittiin, syöpään, mielisairauteen ja muihin sairauksiin, jotka nimittävä viranomainen on todennut ”vastaavan vakaviksi”.

5. Euroopan komissio on hyväksynyt yleiset täytäntöönpanosäännökset, joilla säännellään sairauskulujen korvaamista.[5] Näiden säännösten mukaan vakaviin sairauksiin liittyy yleensä vaihtelevassa määrin seuraavat neljä osatekijää:

Lyhennetty elinajanodote

Sairaus, joka todennäköisesti puhkeaa

aggressiivisten diagnostisten ja/tai terapeuttisten toimenpiteiden tarve

· vakavan haitan olemassaolo tai riski”[6].

6. Virkamiestuomioistuin on todennut, että nämä neljä kriteeriä ovat kumulatiivisia [7] – niiden kaikkien on täytyttävä kaikissa sairaustapauksissa, jotta kyseistä tapausta voidaan pitää vakavana. Virkamiestuomioistuin on myös katsonut, että yhden kriteerin arviointi voi vaikuttaa muiden kriteerien arviointiin, kun otetaan huomioon neljän kriteerin keskinäinen riippuvuus [8].

7. Vammaisyleissopimuksen mukaan EU:n on otettava käyttöön mekanismi, jäljempänä ’kehys’, jolla seurataan yleissopimuksen noudattamista sekä suojellaan ja edistetään siitä johtuvia oikeuksia. Oikeusasiamiehen toimisto on näiden puitteiden jäsen yhdessä Euroopan parlamentin, komission, perusoikeusviraston ja Euroopan vammaisfoorumin kanssa. Kehyksen tehtävänä on seurata EU:n hallinnon toimintaa ja edistää vammaisyleissopimusta EU:n tasolla. Oikeusasiamies on vuodesta 2014 lähtien saanut kolme kantelua vammaisilta henkilöstön jäseniltä tai henkilöstön jäseniltä, joiden lapset ovat vammaisia, siitä, että komissio on kieltäytynyt tunnustamasta näitä vammoja yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän mukaisiksi ”vakaviksi sairauksiksi”. Koska tapauksiin liittyi systeeminen ongelma ja koska oikeusasiamies oli kehyksen jäsen, hän päätti käynnistää strategisen tutkimuksen omasta aloitteestaan.

2. Strateginen tutkimus

8. Oikeusasiamies aloitti tämän tutkimuksen toukokuussa 2016 komissiolle lähettämällään kirjeellä, jossa se tiedusteli, miten se aikoo toteuttaa jatkotoimia YK:n komitean yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää koskevan loppuhuomautuksen johdosta ja aikooko se ottaa käyttöön erillisiä kriteerejä ja/tai erityissäännöksiä vammaisten henkilöiden sairauskulujen korvaamiseksi.

9. Komission vastauksen [9] jälkeen oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi komission edustajia keskustellakseen tapauksesta. Kokousraportti on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla [10].

10. Otettuaan yhteyttä komissioon oikeusasiamies yksilöi useita kysymyksiä, joista hän odotti tekevänsä ehdotuksia komissiolle. Marraskuussa 2017 hän käynnisti kohdennetun kuulemisen, jossa pyydettiin näkemyksiä havaituista kysymyksistä. Kuuleminen osoitettiin Euroopan parlamentin vammaistukiryhmälle, Euroopan komission vammaistukiryhmälle, Euroopan komission vammaisten henkilöiden yhdistykselle sekä Euroopan vammaisfoorumille [11]. Vastaukset saatiin helmikuun 2018 alkuun mennessä [12].

3. Oikeusasiamiehen arviointi

I Alustavat huomautukset

11. Huomautuksissaan YK:n komitea keskittyi vammaisten henkilöiden kohteluun yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä. Yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän tarkoituksena on tarjota vakuutus ”sairauden” varalta. Vammaisilla henkilöillä on todennäköisesti sairaudesta johtuvia kustannuksia, mutta heidän vammaisuudestaan johtuvat tarpeensa ovat yleensä paljon laajemmat kuin pelkästään sairaudesta johtuvat tarpeet. Vammaiset henkilöt saattavat tarvita erityisiä laitteita, mukautuvaa teknologiaa, erilaisia hoitoja lääkkeiden ja lääkkeiden lisäksi. Yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää ei ole suunniteltu kattamaan näitä laajempia vammaisuuteen liittyviä tarpeita. Käytännössä se kuitenkin kattaa osan näistä tarpeista, esimerkiksi jotkin hoidot sekä laitoshoidon ja kotihoitajien kustannukset, jotka katetaan yleisten täytäntöönpanosäännösten otsakkeesta ”Riippuvuuteen liittyvät palvelut”.

12. Tässä oikeusasiamiehen tutkimuksessa keskitytään siihen, miten yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää voidaan käyttää ja tarvittaessa tarkistaa sen varmistamiseksi, että vammaisia henkilöitä kohdellaan asianmukaisesti ja syrjimättömästi. Henkilöstösääntöjen mahdollisessa tulevassa tarkistuksessa olisi hyvä harkita vammaisten henkilöiden laajempia tarpeita koskevien säännösten sisällyttämistä. Henkilöstösäännöissä käsitellään jo vammaisten henkilöiden työllisyystilannetta ja säädetään tietyissä olosuhteissa lisäkorvauksista huollettavana olevalle vammaiselle lapselle tai EU:n henkilöstölle tai vammaisille perheenjäsenille.

II. Vammaisuuteen liittyvät tarpeet yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä

i) Vammaisten henkilöiden sairauskulujen täysimääräistä korvaamista koskevat perusteet

13. Vastauksessaan komissio totesi, että henkilöstösääntöjä tarkistettiin vuonna 2014. Lainsäätäjät tarkastelivat tässä yhteydessä vammaisyleissopimuksen noudattamista ja tekivät tarpeellisiksi katsomansa muutokset henkilöstösääntöjen saattamiseksi vammaisyleissopimuksen mukaisiksi.

14. Komissio mainitsee esimerkkinä henkilöstösääntöjen vammaisuuden määritelmää koskevan 1 d artiklan 4 kohdan tarkistamisen. Vammaisyleissopimuksen 1 d artiklan 4 kohdan määritelmän mukaan vammaisuudella tarkoitetaan ”pitkäaikaista fyysistä, henkistä, älyllistä tai aisteihin liittyvää vammaa, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää [henkilön] täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisen yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa”.

15. Komissio totesi luottavansa siihen, että henkilöstösääntöjen 72 artikla, jonka mukaan sairauskulujen korvausosuus voidaan korottaa 100 prosenttiin ”vakavan sairauden” tapauksessa, on vammaisyleissopimuksen 25 artiklan [”Terveys”] mukainen.

16. Kantansa tueksi komissio tukeutui myös hallintopäälliköiden kollegion päätelmiin [13], jotka perustuivat toimielinten välisen komitean, sosiaaliasioiden valmistelukomitean, jäljempänä ’CPAS’, / lakisääteisten asioiden valmistelukomitean, jäljempänä ’CPQS’, tekemään työhön ja joiden mukaan voimassa oleva kehys vaikuttaa asianmukaiselta.

17. Oikeusasiamies kuitenkin toteaa, että CPAS-keskukset totesivat vuoden 2012 kertomuksessaan, että ne eivät pystyneet laatimaan vammaisyleissopimuksen kanssa yhteensopivien toimenpiteiden yhtenäistä kehystä toimielimiä varten. CPAS-keskukset huomauttivat, että lähestymistapa, jossa muut toimielimet vain hyväksyvät komissiossa voimassa olevia tekstejä, ei riitä varmistamaan vammaisyleissopimuksen noudattamista. CPAS-keskus pyysi tuolloin EU:n toimielimiä yksilöimään ne henkilöstösääntöjen ja muiden niiden täytäntöönpanemiseksi hyväksyttyjen sääntelytekstien säännökset, jotka eivät ehkä ole vammaisyleissopimuksen mukaisia.[14] Oikeusasiamies ymmärtää tämän pyynnön osoituksena siitä, että CPAS-keskus katsoi, että vammaisyleissopimuksen noudattamisen varmistamiseksi on tehtävä enemmän.

18. Edellä esitetystä huolimatta tässä oikeusasiamiehen tutkimuksessa ei tutkita, ovatko henkilöstösäännöt vammaisyleissopimuksen mukaisia. Tässä tutkimuksessa keskitytään pikemminkin perusteisiin, jotka komissio on valinnut sairauden luokittelemiseksi ”vakavaksi” ja siten sairauskulujen korvaamiseksi täysimääräisesti. Nämä kriteerit vahvistetaan komission yleisissä täytäntöönpanosäännöissä. Oikeusasiamies kysyi erityisesti, aikooko komissio ottaa yleisten täytäntöönpanosäännösten nojalla käyttöön erilliset kriteerit ja/tai erityissäännökset, jotka koskevat vammaisten henkilöiden sairauskulujen korvaamista yhteisestä sairausvakuutusjärjestelmästä.

19. Oikeusasiamies ymmärtää joidenkin hänen kuulemiseensa vastanneiden esittämän huolen siitä, että ”vakavan sairauden” käsitteen soveltaminen vammaisiin henkilöihin ei ole asianmukaista. Vastaajat huomauttivat erityisesti, että vaikka käsitteet ”sairaus” ja ”vamma” voivat joissakin tapauksissa olla päällekkäisiä, ne eivät ole identtisiä käsitteitä.

20. Vaikka tämä on oikeutettu seikka, puhtaasti teknisestä näkökulmasta kaikkien EU:n virkamiesten (tai perheenjäsenten), myös vammaisten henkilöiden, sairauskulujen korvaaminen voidaan suorittaa ainoastaan yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän puitteissa ja henkilöstösääntöjen ja henkilöstösääntöjen täytäntöönpanoa koskevien yleisten täytäntöönpanosäännösten puitteissa. Henkilöstösääntöjen 72 artiklassa viitataan ”vakavan sairauden” käsitteeseen ja vahvistetaan suotuisampi korvausjärjestelmä tapauksille, jotka voidaan luokitella vakaviksi sairauksiksi. Oikeusasiamies tekee näin ollen arvionsa tässä yhteydessä.

21. Mitä tulee yleisten täytäntöönpanosäännösten neljän kriteerin soveltamiseen ”vakavan sairauden” tunnustamiseksi, komissio toteaa, että vaikka nämä neljä kriteeriä ovat oikeuskäytännön mukaan kumulatiivisia, tuomioistuin on ottanut kantaa myös niiden keskinäiseen riippuvuuteen.

22. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa komission edustajat totesivat, että komissio ei itse asiassa sovella kriteereitä ”rastita kaikki laatikot” -lähestymistapaan. Pikemminkin sovelletaan joustavaa lähestymistapaa. Tämä tarkoittaa, että jos henkilö täyttää yhden kriteerin hyvin suuressa määrin, tämä voi kompensoida sitä, että henkilö ei täytä toista kriteeriä merkittävässä määrin. Komissio antoi esimerkin päätöksestä, jossa todettiin ”vakavan sairauden” olemassaolo autistisen lapsen tapauksessa, vaikka elinajanodote ei ollut lyhentynyt.

23. Oikeusasiamies antaa tunnustusta komission pyrkimyksille soveltaa vakavan sairauden tunnustamisperusteita joustavasti vammaisten henkilöiden tapauksessa ja pitää niitä myönteisinä. Oikeusasiamiehen kysymys on kuitenkin se, onko tämä joustava lähestymistapa virallistettava sen varmistamiseksi, että sitä sovelletaan johdonmukaisesti kaikkien yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän piiriin kuuluvien vammaisten henkilöiden etujen mukaisesti.

24. Oikeusasiamies myöntää, että vaikka monet vammat eivät välttämättä vaikuta kielteisesti elinajanodotteeseen, niistä voi aiheutua korkeita ja jatkuvia hoito-, lääkitys- tai erityislaitteiden kustannuksia, jotka ovat olennaisen tärkeitä, jotta voidaan maksimoida kyseisen henkilön mahdollisuudet osallistua täysimääräisesti ja tehokkaasti yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. Nämä kustannukset voivat olla kohtuuttomia monille henkilöille, varsinkin jos ne aiheutuvat jatkuvasti.

25. Esimerkkinä voidaan mainita, että yksi oikeusasiamiehelle esitetyistä kanteluista koski lasta, jolla on pysyvä kuulon heikkeneminen molemmissa korvissa ja joka tarvitsee sisäkorvaistutteita.[15] Pyyntö, jonka mukaan tämä ehto olisi tunnustettava ”vakavaksi sairaudeksi”, hylättiin tässä tapauksessa. Oikeusasiamies ymmärtää tällaisen elintärkeän, elämää muuttavan hoidon tarjoamisesta aiheutuvat korkeat kustannukset, joihin kuuluvat arviointi-, leikkaus-, laite-, kuntoutus- sekä korjaus- ja huoltokustannukset. Tällaisissa tapauksissa kustannusten täysimääräinen korvaaminen voi vaikuttaa olennaisesti asianomaisen henkilön tavanomaiseen korvaamiseen (80 tai 85 prosenttia).

26. Asianmukaisilla puitteilla, joilla varmistetaan, että vammaiset henkilöt voivat saada sairaanhoitokulunsa kokonaan korvatuiksi tietyissä tapauksissa, on näin ollen suuri merkitys sen varmistamisessa, että heidän tapauksessaan ei esiinny syrjintää ja että heidän oikeuksiaan kunnioitetaan vammaisyleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti.

27. Oikeusasiamies kiinnittää huomiota tuomioistuimen lausumaan, jonka mukaan EU:n ratifioitua vammaisyleissopimuksen sen määräykset ovat sen voimaantulosta lähtien erottamaton osa EU:n oikeusjärjestystä.[16] Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EU:n tekemien kansainvälisten sopimusten ensisijaisuus johdetun oikeuden säännöksiin nähden merkitsee sitä, että tällaisia määräyksiä (esim. henkilöstösääntöjä) on mahdollisuuksien mukaan tulkittava kyseisten sopimusten mukaisesti [17].

28. Lisäksi se, että EU:n perusoikeuskirja on unionin primaarioikeutta, vahvistaa tarvetta tulkita johdettua oikeutta, kuten henkilöstösääntöjä, perusoikeuskirjassa tunnustettujen perusoikeuksien valossa.

29. Komissio toteaa olevansa vakuuttunut siitä, että sen jälkeen, kun henkilöstösääntöjä tarkistettiin vuonna 2014, ne vastaavat asianmukaisesti vammaisyleissopimuksen vaatimuksia ja että yleiset täytäntöönpanosäännöt, joilla pannaan täytäntöön henkilöstösääntöjen sairausvakuutussäännökset, toimivat vammaisyleissopimuksen ja perusoikeuskirjan vaatimuksia noudattaen. YK:n komitea on eri mieltä komission kanssa ainakin siitä, miten yhteinen sairausvakuutusjärjestelmä toimii käytännössä. On selvää, että YK:n komitea ei usko, että yhteinen sairausvakuutusjärjestelmä noudattaa vammaisyleissopimusta siinä, miten se vastaa vammaisten henkilöiden tarpeisiin. YK:n komitean kantana on, että yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää on tarkistettava, jotta voidaan varmistaa vammaisyleissopimuksen noudattaminen.

30. Keskeinen näkökohta tässä yhteydessä on se, miten ”vakavan sairauden” käsitettä sovelletaan. Oikeusasiamies katsoo, että komissiolla on varaa kehittää edelleen yleisten täytäntöönpanosäännösten ”vakavaa sairautta” koskevia kriteerejä sen varmistamiseksi, että henkilöstösäännöissä noudatetaan käytännössä vammaisyleissopimuksen 25 artiklaa ”Terveys”. Vammaisyleissopimuksen 26 artikla, joka koskee kuntoutusta ja kuntoutusta [18], on merkityksellinen myös tässä yhteydessä. Merkityksellisiä ovat myös perusoikeuskirjan 21 artikla, joka koskee syrjimättömyyttä (myös vammaisuuden perusteella), ja 26 artikla, joka koskee vammaisten henkilöiden integroitumista.

31. Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteet edellyttävät, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.[19] Tässä yhteydessä tämä tarkoittaa sitä, että eri olosuhteiden vakavuuden arvioinnissa ei sovelleta samoja perusteita ilman objektiivista perustetta.

32. Oikeusasiamies toteaa, että henkilöstösääntöjen vuoden 2014 tarkistuksessa esitetty ’vammaisuuden’ määritelmä tukee vammaisyleissopimuksella edistettävää vammaisuutta koskevaa sosiaalisen mallin lähestymistapaa [20]. Henkilöstösääntöjen 72 artiklan tulkinta vammaisuuden määritelmän valossa ja vammaisyleissopimus huomioon ottaen mahdollistaisi uuden lähestymistavan ”vakavaan sairauteen”. Tämän pitäisi puolestaan poistaa YK:n komitean ilmaisemat huolenaiheet.

33. Oikeusasiamies katsoo, että komission olisi muutettava yleisiä täytäntöönpanosäännöksiä sen varmistamiseksi, että ne ovat tarkoituksenmukaisempia ja tehokkaampia arvioitaessa vammaisten henkilöiden erityistilanteen vakavuutta. Tämä voitaisiin saavuttaa joko selventämällä nykyistä tekstiä, ottamalla käyttöön erityisiä lisäsäännöksiä tai asettamalla vaihtoehtoisia kriteerejä, joiden mukaan vammaisille henkilöille korvataan kaikki sairaanhoitokustannukset, ilman että tämä olisi liian ohjailevaa.

34. Komissio voisi esimerkiksi päättää sulkea pois elinajanodotteen lyhentämistä koskevan kriteerin merkityksellisyyden vammaisten henkilöiden tarpeiden arvioinnissa. Vaihtoehtoisesti komissio voisi säätää, että kriteerien ei tarvitse olla ”kumulatiivisia” vammaisten henkilöiden tapauksessa.

35. Oikeusasiamies myöntää, että muuttaessaan yleisiä täytäntöönpanosääntöjä komission on myös pohdittava, miten yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän taloudellinen asema voidaan parhaiten suojata [21]. Muutoksilla on todennäköisesti talousarviovaikutuksia. Oikeusasiamies on kuitenkin vakuuttunut siitä, että komissio voi esittää säännöksiä, jotka ovat taloudellisesti järkeviä ja oikeudellisesti päteviä.

36. Komissio totesi oikeusasiamiehelle marraskuussa 2016 antamassaan vastauksessa olevansa valmis tarkastelemaan yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän päivittäistä soveltamista vammaisuuteen liittyviin terveystarpeisiin ja erityisesti ”vakavaa sairautta” koskevien kriteerien soveltuvuutta. Komissio ilmoitti, että se harkitsee sopivan elimen, johon kuuluu vammaisten henkilöiden, vammaisten työntekijöiden ja/tai vammaisjärjestöjen edustajia, valtuuttamista tutkimaan nykyistä tilannetta ja tarvittaessa ehdottamaan ideoita ja keinoja tällaisen lähestymistavan kehittämiseksi edelleen.

37. Oikeusasiamies pahoittelee, että komissio ei ole vielä ryhtynyt toimiin tässä asiassa. Lisäksi oikeusasiamies katsoo, että se, että komissio ei ole toteuttanut tehokkaita toimia vastauksena YK:n komitean 2. lokakuuta 2015 antamaan suositukseen, on hallinnollinen epäkohta. Oikeusasiamies antaa asiaa koskevan suosituksen.

38. Heinäkuussa 2017 antamansa monimuotoisuutta koskevan tiedonannon mukaan komissio "perustaa sopivan elimen tutkimaan nykytilannetta ja ehdottamaan ideoita ja keinoja vammaisten työntekijöiden taakan keventämiseksi mahdollisimman paljon ".[22] Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti tähän sitoumukseen, mutta toteaa, että se koskee yleisiä kysymyksiä koskevaa kuulemista eikä siinä keskitytä erityisesti yhteiseen sairausvakuutusjärjestelmään, minkä se ilmoitti marraskuussa 2016 olevansa valmis tekemään.

39. Jotkut oikeusasiamiehen kuulemiseen vastanneista ehdottivat, että mahdollisen uudelleentarkastelun olisi katettava kaikki yhteiseen sairausvakuutusjärjestelmään liittyvät säännökset, mukaan lukien yleiset täytäntöönpanosäännöt, yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteiset säännöt ja niihin liittyvät lomakkeet, ja että ulkopuolisten riippumattomien asiantuntijoiden olisi tehtävä se. Oikeusasiamies kehottaa komissiota harkitsemaan tätä vaihtoehtoa.

ii) Yleisten täytäntöönpanosäännösten nojalla korvattavien apuvälineiden luettelon käyttöönotto

40. Eräät kuulemiseen vastanneet väittivät tutkimuksen aikana, että apuvälineiden ja hoitojen korvaamista koskeva kehys yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä on epäjohdonmukainen tai riittämätön [23].

41. Komission mukaan yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän puitteissa ei ole yksityiskohtaista luetteloa korvattavista apuvälineistä, mikä mahdollistaa suuremman joustavuuden, joka on tarpeen vammaisuuteen liittyvien terveystarpeiden käsittelemiseksi.

42. Vammaisten henkilöiden kannalta selkeyden vuoksi oikeusasiamies ehdottaa, että komissio julkaisee ohjeellisen luettelon apuvälineistä, jotka voidaan korvata yleisten täytäntöönpanosäännösten nojalla.

43. Yksi kyselyyn vastanneista ehdotti, että vertailukohtana voitaisiin käyttää WHO:n ensisijaisten tuotteiden luetteloa. Lisäksi ehdotettiin, että luetteloa voitaisiin tarkistaa säännöllisesti. Oikeusasiamies kehottaa komissiota harkitsemaan näitä vaihtoehtoja.

II. Vammaisten henkilöiden muut kuin lääketieteelliset tarpeet

44. Vastauksessaan oikeusasiamiehelle komissio huomautti, että yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän maksuja ei pitäisi tarkastella erillään, koska vammaiset henkilöstön jäsenet tai heidän vammaiset perheenjäsenensä voivat hyötyä muista yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän ulkopuolisista maksuista, erityisesti seuraavista:

i) huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän kaksinkertaistaminen (henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohta)[24],

ii) sosiaalitukijärjestelmä vammaisuuteen liittyvien muiden kuin lääketieteellisten kustannusten korvaamiseksi (henkilöstösääntöjen 76 artikla)[25], ja

iii) toimielinten työnantajina toteuttamat kohtuulliset mukautukset (henkilöstösääntöjen 1 d artiklan 4 kohta)[26].

45. Alustavana huomautuksena oikeusasiamies toteaa, että näiden lisäjärjestelmien olemassaolo ei todennäköisesti korvaa vammaisten henkilöiden lääketieteellisten tarpeiden riittämätöntä kattamista yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä. YK:n komitea viittasi huomautuksissaan erityisesti tarpeeseen tarkistaa yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää sen varmistamiseksi, että se on vammaisyleissopimuksen mukainen.

46. Komissio toi esiin näiden järjestelmien olemassaolon oletettavasti osoittaakseen, että henkilöstösäännöt kokonaisuudessaan edistävät vammaisyleissopimuksen edistämän vammaisuuden sosiaalisen mallin yleistä noudattamista. Vaikka nämä järjestelmät eivät nimenomaisesti kuulu tämän tutkimuksen piiriin, oikeusasiamies kommentoi niitä, koska komissio on viitannut niihin.

47. Ensinnäkin oikeusasiamies katsoo, että nämä järjestelmät kattavat rajoitetusti vammaisten henkilöiden muut kuin lääketieteelliset tarpeet ja että niihin näyttää liittyvän tiettyjä rajoituksia.

48. Sosiaalitukijärjestelmän maksujen osalta oikeusasiamies ymmärtää, että tähän tarkoitukseen on kussakin toimielimessä käytettävissä vain vähän määrärahoja. Lisäksi oikeus korvaukseen liittyy perheen tuloja koskeviin erityisiin raja-arvoihin.

49. Oikeusasiamiehen mukaan se, että sosiaalitukijärjestelmästä myönnettävät maksut riippuvat kunkin toimielimen rajallisista määrärahoista, voi aiheuttaa epäjohdonmukaisuuksia vammaisten tai vammaisten lasten esittämien tällaisten pyyntöjen käsittelyssä. Voidaan olettaa, että pienempien laitosten on vaikeampi vastata pyyntöihin, jos niiden on käsiteltävä useita tällaisia varoja koskevia pyyntöjä. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että olisi asianmukaisempaa, että tätä tarkoitusta varten otettaisiin käyttöön erillinen budjettikohta, joka olisi yhteinen kaikille EU:n toimielimille.

50. Oikeusasiamies ehdottaa, että komission olisi tehtävä arviointi vammaisuuteen liittyvien muiden kuin lääketieteellisten tarpeiden tunnistamiseksi – ei-tyhjentävästi. Sen olisi käynnistettävä menettely sen varmistamiseksi, että vammaisen henkilöstön – ja heidän perheidensä – muihin kuin lääketieteellisiin tarpeisiin vastataan tyydyttävällä tavalla myöntämällä riittävät resurssit ja asianmukaisissa puitteissa EU:n toimielinten sosiaalijärjestelmien puitteissa.

51. Komission henkilöstölle tarjottujen kohtuullisten mukautusten osalta oikeusasiamies toteaa, että komissio hyväksyi nykyiset sääntönsä vuonna 2004 eli kauan ennen vammaisyleissopimuksen voimaantuloa vuonna 2011.

52. Oikeusasiamies ehdottaa siksi, että komissio tarkistaisi nykyisiä sääntöjään vuodesta 2011 sovellettujen vammaisyleissopimuksen määräysten perusteella.

53. Uudelleentarkastelussa olisi otettava huomioon erilaisten mukautustoimenpiteiden tarve. Kuulemiseen vastanneet totesivat esimerkiksi, että työaika voi olla ongelma joillekin vammaisille työntekijöille, koska heidän on osallistuttava säännöllisiin lääkärikäynteihin ja/tai terapiaistuntoihin tai koska tiettyjen tehtävien suorittaminen voi kestää kauemmin väsymyksen vuoksi.

54. Kuulemiseen vastanneet katsoivat myös, että on tarpeen muuttaa nykyistä käytäntöä, jonka mukaan vammaisen henkilöstön jäsenen suora esimies päättää, mikä on kohtuullinen mukautus. Ne väittävät, että nykyinen lähestymistapa voi johtaa epäjohdonmukaisuuksiin. Oikeusasiamies ymmärtää nämä huolenaiheet. Esittelijä katsoo, että komission olisi nykyisiä sääntöjä tarkistaessaan harkittava, olisiko kohtuullisia mukautuksia koskevia pyyntöjä koskevat päätökset tehtävä keskitetysti johdonmukaisuuden varmistamiseksi.

III. Henkilöstön koulutus ja sidosryhmien kuuleminen

55. Yksi oikeusasiamiehen kuulemisessa esiin tuomista kysymyksistä oli se, pitäisikö komission varmistaa, että vammaisuutta koskeva erityiskoulutus on osa sen asiaan liittyvien kysymysten parissa työskentelevän henkilöstön perehdyttämisohjelmaa. Kuulemiseen vastanneet ehdottivat pakollista osallistumista tällaiseen koulutukseen uusille johtajille ja nykyisille johtajille, joiden henkilöstössä on vammaisia henkilöitä.

56. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että tällaisen koulutuksen olisi oltava pakollista paitsi vammaisuuteen liittyvien kysymysten parissa työskentelevälle henkilöstölle myös yleisesti johtotason henkilöstölle, koska usein voi käydä niin, että heidän henkilöstössään on vammaisia henkilöitä.

57. Komission edustajat mainitsivat, että komissio oli ollut yhteydessä silloiseen vastaperustettuun vammaisten henkilöiden yhdistykseen Euroopan komissiossa ja Euroopan komission vammaistukiryhmään. Oikeusasiamies on tyytyväinen näihin yhteyksiin ja myös siihen, että komissio on kannustanut vammaisia henkilöitä edustavan yhdistyksen perustamista Euroopan komissioon.

58. Vastaajat ovat kuitenkin huolissaan siitä, että komissio ja niiden järjestöt eivät ole järjestäneet jäsenneltyä kuulemista vammaisuuteen liittyvistä kysymyksistä ja erityisesti asiaankuuluvien politiikkojen kehittämisestä esimerkiksi monimuotoisuutta koskevan tiedonannon valmistelun aikana.

59. Oikeusasiamies ehdottaa, että komissio ottaisi säännöllisesti yhteyttä vammaisia henkilöstön jäseniä edustaviin järjestöihin tai henkilöstön jäseniin, joiden perheenjäsenet ovat vammaisia, saadakseen palautetta yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän ja vammaisten henkilöiden sosiaalijärjestelmien päivittäisestä soveltamisesta. 

Päätelmä

60. Oikeusasiamies katsoo, että se, että Euroopan komissio ei ole toteuttanut tehokkaita toimia vastauksena YK:n komitean 2. lokakuuta 2015 antamaan suositukseen yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän tarkistamisesta, on hallinnollinen epäkohta. YK:n komitean suosituksen tarkoituksena oli varmistaa, että yhteinen sairausvakuutusjärjestelmä käsittelee vammaisten henkilöiden vammaisuuteen liittyviä terveystarpeita vammaisyleissopimuksen mukaisesti. Oikeusasiamies antaa näin ollen jäljempänä vastaavan suosituksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

Suositus

Oikeusasiamies antaa tutkimuksensa perusteella Euroopan komissiolle seuraavan suosituksen:  

Oikeusasiamies suosittelee, että Euroopan komissio ryhtyy välittömästi tarkistamaan yleisiä täytäntöönpanomääräyksiä (jotka koskevat yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän toimintaa), jotta varmistetaan, että vammaisia henkilöitä käsitellään tulevaisuudessa yhteisessä sairausvakuutusjärjestelmässä vammaisyleissopimuksen mukaisesti. Yleisten täytäntöönpanosäännösten tarkistamista varten komission olisi vahvistettava selkeä aikataulu vammaisten henkilöstön jäsenten asiaankuuluvien edustajien sekä vammaisten huollettavien henkilöstön jäsenten edustajien kuulemiselle. Tarkistusprosessissa olisi keskityttävä sairauskulujen täysimääräistä korvaamista koskeviin kriteereihin, mutta myös muita kysymyksiä voi olla tarpeen tarkastella.

Parannusehdotuksia

1. Komission olisi julkaistava ei-tyhjentävä luettelo apuvälineistä, jotka voidaan korvata yleisten täytäntöönpanosäännösten nojalla.

2. Komission olisi tehtävä arviointi vammaisuuteen liittyvien muiden kuin lääketieteellisten tarpeiden tunnistamiseksi – ei-tyhjentävästi. Sen olisi käynnistettävä menettely sen varmistamiseksi, että vammaisten EU:n henkilöstön jäsenten – ja heidän perheidensä – muihin kuin lääketieteellisiin tarpeisiin vastataan tyydyttävällä tavalla myöntämällä riittävät resurssit ja asianmukaisissa puitteissa EU:n toimielinten sosiaalijärjestelmien puitteissa.

3. Komission olisi tarkistettava vammaisia työntekijöitä koskevia nykyisiä ”kohtuullisia mukautuksia” koskevia sääntöjään vammaisyleissopimuksen määräysten valossa.

4. Komission olisi varmistettava, että jos näin ei jo tapahdu, vammaisuuden käsittelyä koskeva erityiskoulutus on osa perehdyttämisohjelmaa, joka on tarkoitettu asiaan liittyvien kysymysten parissa työskentelevälle komission henkilöstölle sekä johtotason henkilöstölle.

5. Komission olisi luotava säännölliset yhteydet vammaisia tai heidän perheenjäseniään edustaviin EU:n henkilöstön jäsenten järjestöihin saadakseen palautetta yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän ja vammaisten henkilöiden sosiaalijärjestelmien päivittäisestä soveltamisesta. Komission olisi myös kuultava näitä järjestöjä mielekkäällä, oikea-aikaisella ja jäsennellyllä tavalla niitä koskevan lainsäädännön ja politiikan kehittämisessä ja täytäntöönpanossa.

Komissiolle ilmoitetaan tästä suosituksesta. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 16. lokakuuta 2018.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 16.7.2018

 

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista, joka hyväksyttiin 13.12.2006 yleiskokouksen 61. istunnossa päätöslauselmalla A/RES/61/106 ja hyväksyttiin EU:n puolesta 26.11.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2010/48/EY (EUVL 2010, L 23, s. 35). Yleissopimus on saatavilla osoitteessa https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[3] Asiaa käsittelevän YK:n komitean päätelmät vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanosta EU:ssa, 2. lokakuuta 2015.

[4] Loppuhuomautusten 86 ja 87 kohta.

[5] Komission päätös sairauskulujen korvaamista koskevista yleisistä täytäntöönpanosäännöksistä, joka tuli voimaan 1. heinäkuuta 2007, saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

Yleisissä täytäntöönpanosäännöissä otetaan huomioon toimielinten välinen sopimus.

[6] Yleisten täytäntöönpanosäännösten III osaston 5 luku.

[7] Virkamiestuomioistuimen tuomio 18.9.2007 asiassa F-10/07, Botos v. komissio, 41–44 kohta.

[8] Virkamiestuomioistuimen tuomio 28.9.2011, Allen v. Euroopan komissio, F-23/10, 79 kohta.

[9] Euroopan parlamentin vammaistukiryhmä toimitti oma-aloitteisesti tietoja oikeusasiamiehelle tutkimuksen käynnistämisen jälkeen.

[10] Kaikki tiedusteluun liittyvät asiakirjat ovat saatavilla täällä:  https://www.ombudsman.europa.eu/fi/cases/caseopened.faces/en/65814/html.bookmark 

[11] Euroopan parlamentin vammaistukiryhmä perustettiin vuonna 2003, ja se koostuu Euroopan parlamentin virkamiehistä, jotka ovat vammaisia henkilöitä, vammaisen perheenjäsenen hoitajia tai joilla on ammatillinen intressi vammaisuuteen liittyvissä kysymyksissä.

Euroopan komission vammaistukiryhmä (European Commission’s Disability Support Group, EC DSG) on komission ja muiden EU:n toimielinten henkilöstön yhteenliittymä, joka on vastuussa vammaisesta tai kehityksessä viivästyneestä henkilöstä. 

Pieni ryhmä vammaisia tai pitkäaikaissairaita EU:n virkamiehiä perusti vuonna 2017 Euroopan komission vammaisten henkilöiden yhdistyksen, jäljempänä ’ASDEC’, joka on vammaisen henkilöstön sisäinen ”tosiasiallinen” yhdistys.

Euroopan vammaisfoorumi (EDF) on kansalaisjärjestö, joka kokoaa yhteen vammaisia henkilöitä edustavia järjestöjä eri puolilta Eurooppaa.

[12] Adressaattien kannanottojen lisäksi oikeusasiamies sai kaksi oma-aloitteista kannanottoa.

[13] Tähän elimeen kuuluvat kaikkien EU:n toimielinten hallintopäälliköt, myös oikeusasiamies.

[14] CPAS-valiokunnan raportti (Rapport de Synthèse), annettu 13 päivänä maaliskuuta 2012, vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevasta YK:n yleissopimuksesta.

Sisäkorvaistute on kirurgisesti implantoitu elektroninen laite, joka antaa äänen tunteen henkilölle, jolla on vakava tai täydellinen kuulon menetys.

[16] Unionin tuomioistuimen tuomio, annettu 18 päivänä maaliskuuta 2014, asiassa C-363/12, Z., 73 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio, annettu 11 päivänä huhtikuuta 2013, yhdistetyissä asioissa C-335/11 ja C-337/11, HK Danmark, 30 kohta.

[17] Unionin tuomioistuimen tuomio 22 päivänä toukokuuta 2014 asiassa C-356/12, Glatzel, 70 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio 18 päivänä maaliskuuta 2014 asiassa C-363/12, Z, 72 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio 11 päivänä huhtikuuta 2013 yhdistetyissä asioissa C-335/11 ja C-337/11, HK Danmark, 29 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio 10 päivänä syyskuuta 1996 asiassa C-61/94, komissio v. Saksa, 52 kohta.

[18] Vammaisyleissopimuksen 26 artiklan mukaan ”sopimusvaltiot toteuttavat tehokkaita ja asianmukaisia toimenpiteitä, myös vertaistuen avulla, jotta vammaiset henkilöt voivat saavuttaa ja ylläpitää mahdollisimman suuren itsenäisyyden, täydet fyysiset, henkiset, sosiaaliset ja ammatilliset valmiudet sekä täyden osallisuuden ja osallistumisen kaikilla elämänaloilla. Tätä varten sopimusvaltiot järjestävät, vahvistavat ja laajentavat kattavia kuntoutus- ja kuntoutuspalveluja ja -ohjelmia erityisesti terveydenhuollon, työllisyyden, koulutuksen ja sosiaalipalvelujen aloilla [...].”

[19] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 10 päivänä tammikuuta 2006 asiassa C‑344/04, IATA ja ELFAA, 95 kohta; yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 12 päivänä syyskuuta 2006 asiassa C‑300/04, Eman ja Sevinger, 57 kohta.

[20] Sosiaalisen mallin lähestymistapa vammaisuuteen verrattuna lääketieteellisen mallin lähestymistapaan viittaa siihen, että vammaisten henkilöiden esteet johtuvat pikemminkin yhteiskunnan järjestäytymisestä kuin heidän vammaisuudestaan ja että näiden esteiden poistaminen on yhteiskunnan vastuulla.

[21] Kaikkien yhteisön toimielinten yhteisellä sopimuksella hyväksymät Euroopan yhteisöjen virkamiesten sairausvakuutusta koskevat yhteiset säännöt, jotka tulivat voimaan 1 päivänä joulukuuta 2005, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9645-2004-INIT/en/pdf  

Direktiivin 52 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Toimielimet valtuuttavat komission vahvistamaan yleisillä täytäntöönpanosäännöksillä kustannusten korvaamista koskevat säännöt järjestelmän taloudellisen tasapainon turvaamiseksi ja henkilöstösääntöjen 72 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan perustana olevan sosiaaliturvan periaatteen noudattamiseksi.”

[22] Tiedonanto komissiolle: Parempi työpaikka kaikille: yhtäläisistä mahdollisuuksista kohti monimuotoisuutta ja osallisuutta, Bryssel 19.7.2017, C(2017) 5300 final.

[23] Esimerkiksi yleisten täytäntöönpanosäännösten PMO:n käytännön oppaassa (2014) ei mainita lainkaan pyörätuolia. Alkuperäisissä yleisissä täytäntöönpanosäännöissä (2007) on sääntö, jonka mukaan ”yksinkertaisista manuaalisista pyörätuolista” voidaan maksaa korvausta enintään 650 euroa. Sähköisistä pyörätuolista ja muista tavaroista, kuten viestintätauluista/kirjoista/korteista, viestintäohjelmistoista, kuuroista/sokeista kommunikaattoreista ja videoviestintälaitteista, ei sen sijaan ilmeisesti makseta korvausta.

[24] Oikeusasiamies ymmärtää, että tämän etuuden myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännökset sisältyvät hallintojohtajien kollegion päätelmään 177/87, joka koskee kaksinkertaista huollettavana olevasta lapsesta maksettavaa lisää lapselle, jonka elatuksesta aiheutuu huomattavia kustannuksia vamman tai pitkäaikaisen sairauden vuoksi (henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohta). Hallintojohtajat hyväksyivät toisen tarkistetun päätelmän 26. maaliskuuta 2014.

[25] Oikeusasiamies ymmärtää, että näiden etuuksien myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt esitetään hallintojohtajien kollegion 19 päivänä helmikuuta 2004 hyväksymissä väliaikaisissa suuntaviivoissa, jotka koskevat budjettikohdan ”Lisätuki vammaisille” täytäntöönpanoa ja jotka koskevat vammaisille tarkoitettuja sosiaaliturvamäärärahoja.

[26] Komission osalta ks. henkilöstösääntöjen 1 d artiklan 4 kohdan täytäntöönpanosta 7 päivänä huhtikuuta 2004 tehty komission päätös.