# Ehdotus Euroopan oikeusasiamiehen suositukseksi kantelusta 2351/2012/FOR Euroopan petostentorjuntavirastoa (OLAF) vastaan
- Tekijä: Euroopan oikeusasiamies
- Päivämäärä: 2015-05-13T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fi/recommendation/fi/59874)
---
Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan[mukaisesti \[1\]](#_ftn1){#_ftnref1}

*Tapaus koski Saksan kansalaisen vuonna 2012 tekemää kantelua, joka koski OLAFin vuonna 2009 päätökseen saattamaa pyyntöä saada tutustua OLAFin tutkimukseen liittyviin asiakirjoihin. Päätetty tutkimus koski väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia valtiosta riippumattoman järjestön toteuttamassa avustussopimuksen täytäntöönpanossa. Kantelija pyysi saada tutustua OLAFin alustavaan arviointiin, OLAFin päätökseen lopettaa asian käsittely ja tapauksen loppuraporttiin.*

Tutkimuksen *aikana kantelijalle annettiin osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin. Peitettyjen tietojen osalta oikeusasiamies tekee nyt OLAFille suositusluonnoksen. Oikeusasiamies ei nähnyt mitään syytä, miksi OLAFia avustaneiden komission yksiköiden henkilöllisyyden paljastaminen johtaisi siihen, että komission yksiköt vähentäisivät halukkuuttaan tehdä yhteistyötä OLAFin kanssa tulevissa OLAFin tutkimuksissa. Lisäksi hän totesi, että OLAFin olisi ilmoitettava niiden julkisten varojen määrä, jotka valtiosta riippumaton järjestö sai hankkeen toteuttamiseksi, sekä sen tutkimuksessa kyseessä oleva rahamäärä. Lopuksi hän totesi, että OLAFin olisi ilmoitettava syyt tutkimuksensa päättämiseen.*

*Asiakirjoihin sisältyvien henkilötietojen suojan osalta oikeusasiamies katsoi kuitenkin, että kantelija ei ollut esittänyt vakuuttavia perusteluja, jotka osoittaisivat, että hänelle oli tarpeen siirtää OLAFin tutkijoiden nimet tai kansalaisjärjestön henkilöstön jäsenten nimet. Oikeusasiamies katsoo, että on asianmukaista lopettaa hänen tutkimuksensa tästä kantelun osasta toteamalla, että lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.*

Kantelun tausta
---------------

**1.** Saksan kansalaisen vuonna 2012 tekemä kantelu koskee OLAFin vuonna 2009 päätökseen saatettuun OLAFin tutkimukseen liittyviin asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyä. Päätetty tutkimus koski väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia valtiosta riippumattoman järjestön toteuttamassa avustussopimuksen täytäntöönpanossa. Kantelija pyysi saada tutustua OLAFin alustavaan arviointiin, OLAFin päätökseen lopettaa asian käsittely ja tapauksen loppuraporttiin.

Tiedustelu
----------

**2.** Oikeusasiamies aloitti kantelua koskevan tutkimuksen ja yksilöi seuraavat väitteet ja väitteet:

#### Väitteet

OLAF ei i) käsitellyt asianmukaisesti kantelijan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla esittämää pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin kyseisessä asetuksessa säädetyissä määräajoissa eikä ii) antanut kantelijalle oikeutta tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.

#### Vaatimukset

OLAFin olisi i) pyydettävä anteeksi sitä, ettei se ole käsitellyt asianmukaisesti kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, ja ii) myönnettävä kantelijalle oikeus tutustua pyytämiinsä asiakirjoihin.

**3.** Ensimmäisenä tutkintatoimena oikeusasiamiehen yksiköt tarkastivat tätä asiaa koskevan OLAFin asiakirja-aineiston.

**4.** Asiakirjojen tarkastuksen jälkeen OLAF antoi kantelijalle muokatut jäljennökset pyydetyistä asiakirjoista.

**5.** OLAF antoi tämän jälkeen kantelua koskevan lausuntonsa, joka toimitettiin kantelijalle huomautusten esittämistä varten.

**6.** Oikeusasiamiehelle antamansa lausunnon jälkeen OLAF myös kirjoitti kantelijalle ja esitti syyt, joiden vuoksi oikeutta tutustua asiakirjoihin ei voitu antaa kokonaisuudessaan.

Väitteet ja niihin liittyvät väitteet, joiden mukaan OLAF ei i) käsitellyt kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin määräajassa ja ii) antanut kantelijalle oikeutta tutustua pyydettyihin asiakirjoihin
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

**7.** Kantelija väitti, että OLAF ei käsitellyt hänen tiedonsaantipyyntöään nopeasti. Kantelija väitti, että OLAFin olisi pyydettävä anteeksi sitä, ettei hänen pyyntöään ole käsitelty asianmukaisesti, ja annettava hänelle oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.

**8.** Oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana OLAF myönsi kantelijalle osittaisen oikeuden tutustua asiakirjoihin ja pyysi kantelijalta anteeksi hänen pyyntönsä käsittelyn viivästymistä.

**9.** OLAF totesi lausunnossaan, että se oli nyt antanut pyydetyt asiakirjat osittain tutustuttavaksi. Se totesi kuitenkin, ettei se voinut antaa pyydettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan tutustuttavaksi, koska ne sisältävät yksityishenkilöiden henkilötietoja. Näin ollen niiden täydellinen julkistaminen olisi asetuksen 45/2001[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2} vastaista. OLAF totesi tältä osin, että kantelija ei osoittanut asetuksen 45/2001 8 artiklan b alakohdassa edellytetyllä tavalla, että OLAFin oli tarpeen siirtää hänelle pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvät henkilötiedot.

**10.** OLAF väitti, että koska pyydetyt asiakirjat sisältävät tiedonantajien nimet ja tiedot, joiden avulla heidät voidaan tunnistaa, pyydettyjen asiakirjojen täydellinen julkistaminen vaikuttaisi haitallisesti heidän maineeseensa ja heikentäisi siten heidän yksityisyytensä ja koskemattomuutensa suojaa. OLAF totesi myös, että Euroopan tietosuojavaltuutettu suositteli 30 päivänä heinäkuuta 2010 antamassaan lausunnossa C 2010-0458, että OLAFin olisi taattava väärinkäytösten paljastajien ja ilmiantajien luottamuksellisuus, paitsi jos tämä olisi vastoin kansallisia oikeudellisia menettelysääntöjä tai jos on annettu vääriä tietoja vihamielisesti.

**11.** OLAF väitti myös, että OLAFin tutkijoiden nimet oli poistettava pyydetyistä asiakirjoista. OLAF totesi, että nämä virkamiehet osallistuvat useisiin OLAFin suorittamiin tutkimuksiin. OLAF katsoi, että OLAFin tutkimusten arkaluonteisuuden vuoksi OLAFin on toteutettava kaikki toimenpiteet, jotta vältetään tällaisten henkilöiden altistaminen tarpeettomalle ulkoiselle painostukselle, koska tällainen ulkoinen painostus voisi heikentää tulevia tutkimuksia ja heikentää sen päätöksentekoprosessia.

**12.** OLAFin mukaan pyydetyt asiakirjat sisältävät tietoja sen tutkimuksista, jotka koskevat EU:n avustusten väärinkäyttöä ja hallinnollisia epäkohtia. Tällaisiin tutkimuksiin osallistuvien oikeushenkilöiden nimien julkistaminen voisi vahingoittaa niiden mainetta ja muita oikeutettuja kaupallisia etuja.

**13.** OLAF väitti, ettei ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt pyydettyjen asiakirjojen peitettyjen osien ilmaisemista. Lisäksi ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, ei voi vaikuttaa pyydettyjen asiakirjojen peitettyihin osiin, jotka liittyvät henkilöiden yksityisyyden ja koskemattomuuden suojaan.

**14.** Huomautuksissaan kantelija pani merkille OLAFin anteeksipyynnön, koska se ei käsitellyt hänen pyyntöään ajoissa. Näin ollen hän katsoi, että hänen vaatimuksensa ensimmäinen osa oli ratkaistu.

**15.** Tiedonantajien suojelun osalta kantelija oli samaa mieltä siitä, että heidän nimensä olisi poistettava. Hän katsoi kuitenkin, että OLAFin tutkijoiden ja erityisesti tapauksesta vastaavan virkamiehen nimet olisi julkistettava. Lisäksi hän väitti, että komissio oli aiemmin antanut hänelle oikeuden tutustua kokonaisuudessaan asiakirjaan, jossa mainittiin tutkinnan kohteena olevan kansalaisjärjestön puheenjohtajana toimineen henkilön nimi.

**16.** Oikeushenkilöiden taloudellisten etujen suojaamista koskevan OLAFin väitteen osalta kantelija totesi, että tätä ei voida soveltaa OLAFin tutkimaan valtiosta riippumattomaan järjestöön, koska sitä ei enää ole olemassa.

**17.** Lopuksi kantelija totesi, että oli olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellytti asiakirjojen ilmaisemista, koska kyseisen järjestön velkaa ei ollut peritty takaisin.

### Oikeusasiamiehen arviointi

**18.** Huomautuksissaan kantelija pani merkille OLAFin anteeksipyynnön, koska se ei käsitellyt hänen pyyntöään saada tutustua asiakirjoihin oikea-aikaisesti. Hän katsoo näin ollen, että hänen vaatimuksensa ensimmäinen näkökohta on ratkaistu.

**19.** Mitä tulee asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä koskevan päätöksen sisältöön, oikeusasiamies on tutkinut huolellisesti kantelijalle luovutettujen asiakirjojen muokatut versiot ja muokkaamattomat versiot. Hän toteaa, että muokatut versiot sisältävät merkittäviä OLAFin tutkimukseen liittyviä tietoja. Oikeusasiamies kiittää OLAFia näiden asiakirjojen peitettyjen versioiden julkaisemisesta. On kuitenkin tarpeen analysoida huolellisesti poistojen perustelut sen varmistamiseksi, että poistot eivät ole liiallisia.

*Tiedonantajien nimet*

**21.** Oikeusasiamies toteaa, että kantelija ei kiistä OLAFin väitteitä, jotka koskevat tiedonantajien nimien ilmoittamatta jättämistä. Oikeusasiamies on periaatteessa samaa mieltä OLAFin kanssa. Hän toteaa, että jos OLAF julkistaisi tiedonantajien nimet, tiedonantajien edut saattaisivat vaarantua. Tämän seurauksena tiedonantajat saattavat olla vähemmän halukkaita tekemään yhteistyötä OLAFin kanssa tulevissa tutkimuksissa, mikä heikentää OLAFin valmiuksia suorittaa tutkimuksia.

**22.** Oikeusasiamies on tutkinut asiakirjat huolellisesti ja yksilöinyt vain yhden nimen, joka voitaisiin pätevästi luokitella "tiedottajaksi".

**23.** Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että OLAF näyttää katsoneen, että myös OLAFin tutkimuksessa yhteistyössä toiminut komission yksikkö olisi luokiteltava "tiedonantajaksi". Se on näin ollen poistanut kyseisen komission yksikön nimen. Oikeusasiamies ei näe mitään syytä, miksi OLAFia avustaneiden komission yksiköiden henkilöllisyyden paljastaminen johtaisi siihen, että komission yksiköt vähentäisivät halukkuuttaan tehdä yhteistyötä OLAFin kanssa tulevissa OLAFin tutkimuksissa. Oikeusasiamies laatii näin ollen suositusluonnoksen, jossa OLAFia kehotetaan julkistamaan kyseisen yksikön nimi.

*Henkilötietojen suoja*

**24.** OLAFin tutkijoiden ja muiden asiakirjoissa mainittujen henkilöiden henkilötietojen suojan osalta oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että kun pyydetään oikeutta tutustua henkilötietoja sisältäviin asiakirjoihin, asetusta (EY) N:o 45/2001 sovelletaan täysimääräisesti[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3} Tämä tarkoittaa sitä, että jos asiakirjojen luovuttamiselle ei ole muita perusteita, tutustumista pyytävän henkilön olisi perusteltava, miksi asiakirjat olisi luovutettava hänelle. Vaikka tällaiset syyt esitettäisiin, henkilötietoja ei voida luovuttaa, jos on syytä olettaa, että rekisteröidyn oikeutetut edut saattavat vaarantua (ks. asetuksen (EY) N:o 45/2001[\[4\]](#_ftn4){#_ftnref4} 8 artiklan b alakohta).

**25.** Oikeusasiamies katsoo, että jos toimielin katsoo tarpeelliseksi poistaa henkilötietoja asiakirjasta, sen olisi nimenomaisesti ilmoitettava asiakirjoihin tutustumista hakevalle henkilölle asiakirjojen sisältämien henkilötietojen olemassaolosta ja luonteesta ja nimenomaisesti ilmoitettava tutustumista hakevalle henkilölle, että heidän olisi esitettävä syyt, joiden vuoksi heidän olisi saatava kyseiset henkilötiedot yleisön tutustuttavaksi. Pyyntö olisi esitettävä pääsyä hakevalle henkilölle mahdollisimman nopeasti, jotta pääsyä pyytävä henkilö voi täsmentää, miksi henkilötiedot olisi siirrettävä hänelle. Pyynnön esittäjälle olisi ilmoitettava tarpeesta perustella pääsy henkilötietoihin alkuperäisessä epäävässä päätöksessä, jolloin pyynnön esittäjällä olisi mahdollisuus esittää tällaiset syyt, kun hän uusii pyyntönsä saada tutustua henkilötietoihin. Pyynnön esittäjälle annettavassa ilmoituksessa, joka koskee tarvetta perustella pääsy henkilötietoihin, olisi myös oltava riittävät tiedot henkilötietojen luonteesta, jotta pyynnön esittäjä voi esittää syyt, joiden vuoksi hän tarvitsee kyseisiä tietoja.

**26.** Alkuperäisissä vastauksissaan OLAF ilmoitti kantelijalle asianmukaisesti, että asiakirjat sisälsivät henkilötietoja. OLAF olisi kuitenkin voinut parantaa tätä viestintää 1) yksilöimällä kyseessä olevien henkilötietojen luonteen (se ei ilmoittanut kantelijalle, että asiakirjat sisälsivät kansalaisjärjestön, tiedonantajan ja OLAFin henkilöstöä koskevia henkilötietoja) ja 2) pyytämällä nimenomaisesti kantelijaa esittämään syyt, joiden vuoksi hänellä olisi oltava pääsy näihin tietoihin. Jos OLAF olisi tehnyt niin, kantelija olisi saanut riittävästi tietoa tarpeesta esittää tällaisia perusteluja. Auttaakseen OLAFia parantamaan menettelyjään edelleen oikeusasiamies esittää asiaa koskevan tutkimuksensa päätteeksi lisähuomautuksen siitä, miten edellä mainitut tiedot voidaan parhaiten välittää henkilöille, jotka haluavat tutustua asiakirjoihin.

**27.** OLAF ei ilmoittanut kantelijalle asiakirjoista poistettujen henkilötietojen luonteesta, kun se vastasi hänelle ensimmäisen kerran, mutta se on nyt tehnyt niin (se on todennut, että henkilötiedot koskevat kansalaisjärjestöjen henkilöstöä, sen tutkijoita ja ilmiantajia). Oikeusasiamies toteaa, että kantelija ei ole oikeusasiamiehelle esittämissään huomautuksissa esittänyt vakuuttavia perusteluja, jotka osoittaisivat, että hänelle olisi siirrettävä OLAFin tutkijoiden nimet tai kansalaisjärjestön henkilöstön jäsenten nimet (kuten edellä todettiin, ilmiantajan nimen poistaminen on jo perusteltua OLAFin tutkimusten tarkoituksen suojaamiseksi). Vaikka kantelija olisi esittänyt tällaiset syyt, on vahvoja syitä katsoa, että tiettyjä asiakirjoihin sisältyviä henkilötietoja ei voida luovuttaa sillä perusteella, että on syytä olettaa, että tällainen luovuttaminen voisi haitata rekisteröityjen oikeutettuja etuja. Oikeusasiamies toteaa erityisesti, että asiakirjoissa nimetyn kansalaisjärjestöjen henkilöstön ei ole todettu syyllistyneen väärinkäytöksiin toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Näin ollen niiden osallistuminen OLAFin tutkimukseen voisi vahingoittaa niiden oikeutettuja etuja. Näin ollen oikeusasiamies katsoo aiheelliseksi lopettaa kantelun tätä näkökohtaa koskevan tutkimuksensa toteamalla, että lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

*Luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kaupalliset edut*

**28.** Mitä tulee mahdolliseen vahinkoon, jota asiakirjojen julkistaminen voisi aiheuttaa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kaupallisille eduille, OLAF väitti, että tiettyjen tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi tutkimuksen kohteena olevan valtiosta riippumattoman järjestön maineeseen ja sen kaupallisiin etuihin.

**29.** Tutkinnan kohteena olevan valtiosta riippumattoman järjestön nimestä ja muista tiedoista, joita voitaisiin käyttää sen tunnistamiseksi, oikeusasiamies toteaa, että jos valtiosta riippumaton järjestö olisi edelleen olemassa, tietojen antaminen OLAFin tutkimuksesta, jossa valtiosta riippumatonta järjestöä tutkittiin sääntöjenvastaisuuksien vuoksi, voisi mahdollisesti vahingoittaa sen oikeutettuja kaupallisia etuja, varsinkin kun valtiosta riippumatonta järjestöä koskeva tutkimus päätettiin toteamatta, että valtiosta riippumaton järjestö oli syyllistynyt väärinkäytöksiin. Se, että kansalaisjärjestöä ei enää ole olemassa, ei välttämättä merkitse sitä, että sen nimen ilmaiseminen ei voisi vahingoittaa kaupallisia etuja. Voi hyvinkin olla, että purettuun valtiosta riippumattomaan järjestöön liittyville oikeushenkilöille ja henkilöille voi aiheutua vahinkoa. Koska kantelija on kuitenkin jo tietoinen kyseisen kansalaisjärjestön nimestä, oikeusasiamies ei pidä oikeasuhteisena[\[5\]](#_ftn5){#_ftnref5} jatkaa asiaa koskevaa tutkimustaan.

**29.** Oikeusasiamies panee kuitenkin merkille, että OLAF on myös poistanut tietoja valtiosta riippumattomalle järjestölle myönnettyjen julkisten varojen määrästä. Oikeusasiamies ei katso, että valtiosta riippumattoman järjestön yleisen edun mukaisten hankkeiden toteuttamiseen saamien julkisten varojen määrää olisi koskaan pidettävä "kaupallisesti luottamuksellisena". Tällaiset tiedot olisi sen vuoksi julkistettava yleisen edun vuoksi. Oikeusasiamies katsoo erityisesti, että OLAFin tutkimukseen liittyvät rahamäärät olisi myös julkistettava yleisen edun mukaisesti. Lyhyesti sanottuna on tärkeää, että yleisölle tiedotetaan julkisten varojen mahdollisen väärinkäytön laajuudesta. Tätä yleistä etua lisää se, että OLAFin tutkimus päätettiin ilman OLAFin havaintoja. Tämän vuoksi oikeusasiamies sisällyttää nämä kohdat suositusluonnokseensa.

*Muut muokatut tiedot*

**30.** Lopuksi oikeusasiamies toteaa, että OLAF on poistanut tutkimuksensa päättämisen syyt (erityisesti merkittävät osat tapausta koskevan loppukertomuksen 1 jakson (Tulokset) viimeisestä luetelmakohdasta ja merkittävät osat 2 jaksosta (Päätelmät ja suositukset). Se ei ole esittänyt perusteluja näille poistoille. Oikeusasiamies katsoo joka tapauksessa, että huolimatta siitä, että OLAFin päätöksessä ei ole perusteluja näille poistoille, on yleisen edun mukaista tietää, miksi OLAF päätti ilman havaintoja tutkimuksensa julkisten varojen väitetystä väärinkäytöstä. Oikeusasiamies sisällyttää tämän kohdan suositusluonnokseensa.

Suositusluonnos
---------------

Oikeusasiamies esittää tätä kantelua koskevan tutkimuksen perusteella OLAFille seuraavan suositusluonnoksen asiakirjojen peitettyjen osien osalta:

**OLAFin olisi ilmoitettava niiden komission yksiköiden nimet, jotka ovat tehneet yhteistyötä OLAFin tutkimuksessa.**

**OLAFin olisi ilmoitettava niiden julkisten varojen määrä, jotka valtiosta riippumattomat järjestöt ovat saaneet hankkeen toteuttamiseksi, sekä niiden varojen määrä, joista OLAFin tutkimuksessa on kyse.**

**OLAFin olisi ilmoitettava syyt tutkimuksensa päättämiseen.**

OLAFille ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta. OLAF lähettää Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2015. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

Strasbourgissa 13.5.2015

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettu asetus 45/2001 (EYVL 2001, L 8, s. 1).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Ks. asia C-28/08 *P, komissio v. Bavarian Lager,* Kok. 2010, s. I-6055.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Asetuksen 8 artiklan b alakohdassa säädetään seuraavaa: "Henkilötietoja voidaan siirtää vastaanottajille (...) ainoastaan, jos vastaanottaja osoittaa tietojen siirtämisen tarpeellisuuden ja jos ei ole syytä olettaa, että rekisteröidyn oikeutetut edut saattaisivat vaarantua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta (asetuksen 45/2001) 4, 5, 6 ja 10 artiklan soveltamista."

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Tässä on kyse yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Se, että osa asiakirjan sisällöstä saattaa olla jo joidenkin osapuolten (myös pyynnön esittäjän) tiedossa, ei lähtökohtaisesti ole peruste katsoa, että kyseistä sisältöä ei tarvitse paljastaa uudelleen. Käsiteltävän asian olosuhteissa ei kuitenkaan ole oikeasuhteista pyrkiä tähän seikkaan.