Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Tässä tapauksessa on kyse siitä, pitäisikö Euroopan komission tehdä ihmisoikeusvaikutusten arviointi Vietnamin kanssa tehtävää vapaakauppasopimusta koskevien neuvottelujensa yhteydessä. Kantelijat katsovat, että tällainen erityisarviointi on tarpeen. Komissio katsoo, että tällainen arviointi ei ole tarpeen. Komissio katsoo, että ehdotettua EU:n ja ASEANin vapaakauppasopimusta koskeva vuonna 2009 tehty kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi on riittävä, koska se kattaa Vietnamin. Oikeusasiamiehen johtopäätös on, että se, että komissio ei ole tehnyt erityistä ihmisoikeusvaikutusten arviointia Vietnamin osalta, on hallinnollinen epäkohta, ja hän suosittelee, että komissio suorittaisi tällaisen arvioinnin viipymättä.

Kantelun tausta

1. Tämä asia koskee EU:n ja Vietnamin välisiä vapaakauppasopimusneuvotteluja, jotka käynnistettiin 26. kesäkuuta 2012, ja Euroopan komission väitettyä laiminlyöntiä tehdä vapaakauppasopimuksesta ihmisoikeusvaikutusten arviointi.

2. Valituksen tekijät (Kansainvälinen ihmisoikeusliitto ja Vietnamin ihmisoikeuskomitea [2]) ottivat 30 päivänä huhtikuuta 2013 yhteyttä komissioon ja kehottivat sitä tekemään ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin. He vetosivat kansainväliseen julkisoikeuteen, EU:n primaarioikeuteen sekä 25 päivänä kesäkuuta 2012 hyväksyttyyn ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevaan strategiakehykseen ja toimintasuunnitelmaan [3], jäljempänä 'toimintasuunnitelma', ja väittivät, että EU:lla on velvollisuus varmistaa, että sen kauppasopimukset eivät vahingoita ihmisoikeuksia ulkomailla. Ne väittivät, että kysymys ei sisältynyt ASEANin kanssa käytyjen vapaakauppaneuvottelujen aikana tehtyyn alkuperäiseen vaikutustenarviointiin, josta oli luovuttu. Ne väittivät, että kahdenvälisten neuvottelujen aloittaminen Vietnamin kanssa edellytti uutta vaikutustenarviointia, johon sisältyi myös ihmisoikeuksia koskeva vaikutustenarviointi. Tämän jälkeen he viittasivat useisiin Vietnamin perusoikeuskysymyksiin, joihin vapaakauppasopimus saattaa edelleen vaikuttaa kielteisesti.

3. Silloinen komissaari de Gucht vastasi kantelijoille 26 päivänä kesäkuuta 2013 ja antoi seuraavat selitykset.

• Komissio noudattaa vaikutusten arvioinnissa yhdennettyä lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset, ympäristöön liittyvät ja ihmisoikeuksiin liittyvät vaikutukset yhdessä asiakirjassa. Tämä on osoittautunut sopivimmaksi tavaksi saavuttaa tasapainoinen arviointi.
• Neuvottelut Vietnamin kanssa käytiin ASEANin vapaakauppasopimusneuvotteluja varten vuonna 2007 luodun oikeudellisen kehyksen puitteissa. Se, että kahdenväliset neuvottelut korvasivat alueelliset neuvottelut, ei edellyttänyt uutta vaikutustenarviointia.
• Komissio tarkasteli vuonna 2009 tehtyä ASEANin kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointia ja totesi, että se oli edelleen pätevä ja merkityksellinen kahdenvälisessä yhteydessä. Itse asiassa alueellisessa vaikutustenarvioinnissa esitettiin maakohtaiset yksityiskohdat ja käsiteltiin yksittäisiin maihin kohdistuvia vaikutuksia. Koska kahdenvälisen sopimuksen tavoitteet ja kattavuus pysyivät samoina kuin alueellisen vapaakauppasopimuksen, pidemmän aikavälin vaikutukset pysyisivät suurin piirtein samoina. Tämä vahvistettiin myös EU:n ja Vietnamin monenvälisen kaupan avustushankkeen, jäljempänä ’MUTRAP’, puitteissa vuonna 2011 tilatun EU:n ja Vietnamin ehdotetun vapaakauppasopimuksen vaikutustenarvioinnissa.
• Komissio on sitoutunut panemaan täytäntöön Lissabonin sopimuksen, jossa edellytetään, että EU:n kauppapolitiikkaa ohjaavat EU:n ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet, ihmisoikeudet mukaan luettuina. Itse asiassa EU:n kauppapolitiikalla voidaan edistää ihmisoikeuksien parantamista.
• EU:n perusoikeuskirjan, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, tultua voimaan komissio alkoi vuonna 2011 sisällyttää vaikutustenarviointeihinsa nimenomaisia vaatimuksia ihmisoikeusvaikutusten analysoimiseksi. Tämän käytännön pohjalta toimintasuunnitelmaan sisältyy ihmisoikeuksien sekä taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristövaikutusten sisällyttäminen vaikutustenarviointeihin. Näin ollen komissio jatkaa tämän sitoumuksen täytäntöönpanoa tekemällä järjestelmällisesti ihmisoikeusanalyysin kaikissa vaikutustenarvioinneissa, jotka tehdään uusien kauppaneuvottelujen aloittamista koskevien ehdotusten valmistelun yhteydessä.
• Vaikka kaupan avoimuus ei yksin automaattisesti takaa ihmisoikeuksien täysimääräistä kunnioittamista, monet ennakkotapaukset osoittavat, että lisääntynyt kauppa ja tulot luovat paremmat edellytykset kehitykselle ja kasvulle. Pidemmällä aikavälillä kestävä kehitys parantaa osaltaan ihmisoikeusoloja.
• Kaikissa EU:n kauppaneuvotteluissa, myös Vietnamin kanssa käytävissä, komissio pyrkii luomaan selkeän institutionaalisen ja oikeudellisen yhteyden asiaankuuluviin poliittisiin puitesopimuksiin, jotka sisältävät ihmisoikeuksia, demokratiaa ja oikeusvaltioperiaatetta koskevia lausekkeita. Näin varmistetaan, että perusoikeudet ovat olennainen osa EU:n kahdenvälisiä suhteita myös osapuolten välisessä kaupassa. Kahdenvälisten suhteiden parantaminen kesäkuussa 2012 allekirjoitetulla EU:n ja Vietnamin kumppanuus- ja yhteistyösopimuksella sisältää myös tiiviimmän yhteistyön ihmisoikeuksien alalla. Sopimuksen ratifiointi oli vielä kesken, mutta osapuolet sopivat edistyvänsä ensisijaisten näkökohtien täytäntöönpanossa. Näin ollen tammikuussa 2012 käynnistettiin tehostettu ihmisoikeusvuoropuhelu. Jo pidetyt kaksi istuntoa mahdollistivat merkittävän ja perusteellisen näkemysten ja tietojen vaihdon EU:ta erityisesti huolestuttavista kysymyksistä.
• EU edistäisi edelleen ihmisoikeuksia tällä tehostetulla vuoropuhelulla, julkisilla julkilausumilla, virallisilla yhteydenotoilla, vuorovaikutuksella ihmisoikeuksien puolustajien kanssa ja esimerkiksi demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä rahoitettavilla hankkeilla.

4. Euroopan parlamentti antoi 17 päivänä huhtikuuta 2014 päätöslauselman, jossa se kehotti komissiota tekemään arvion suunnitellun Vietnamin kanssa tehtävän vapaakauppasopimuksen vaikutuksista ihmisoikeuksiin ja huomautti, että sen hyväksyntä vapaakauppasopimukselle on pakollinen [4].

5. Neuvosto korosti 19 päivänä toukokuuta 2014 antamissaan päätelmissä, että on tärkeää jatkaa kauppa- ja investointisopimusten ihmisoikeusvaikutusten arviointia [5].

6. Valituksen tekijät ottivat 4. heinäkuuta 2014 uudelleen yhteyttä komissioon ja väittivät, että EU:lla on velvollisuus varmistaa, että sen tekemät kauppasopimukset eivät johda ihmisoikeusloukkauksiin EU:ssa eivätkä kumppanimaissa. Tämä velvoite johtuu ihmisoikeussopimuksista, jotka on pantava tehokkaasti täytäntöön. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 21 artiklassa ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 207 artiklassa määrätään, että EU:n ulkoisella toiminnalla pyritään ”edistämään muualla maailmassa demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvon ja yhteisvastuun periaatteet sekä Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen" ja että EU "määrittelee ja toteuttaa yhteisiä politiikkoja ja toimia [...] demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeuksien ja kansainvälisen oikeuden periaatteiden lujittamiseksi ja tukemiseksi ". Näiden määräysten mukaan EU:n on toteutettava kaikki käytettävissä olevat toimenpiteet ihmisoikeuksien kunnioittamisen, suojelun ja toteutumisen helpottamiseksi kumppanimaissa. Kantelijat väittivät, että vaatimusta tehdä henkilöstövaikutusten arviointi sovelletaan riippumatta neuvottelujen aloittamispäivästä. Tämä johtuu siitä, että ihmisoikeuksia koskevan vaikutustenarvioinnin tarkoituksena on varmistaa, että kun vapaakauppasopimus pannaan täytäntöön, se ei johda nykyisten ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen. Lisäksi ne totesivat, että neuvotteluvaltuutus oli laajentunut kattamaan investointikomponentin ja sijoittajan ja valtion välisen riitojenratkaisumekanismin. Näin ollen toimeksianto ei ollut sama kuin vuonna 2009, ja uuden komponentin vaikutuksia olisi ehdottomasti arvioitava.

7. Komission jäsen de Gucht vastasi kantelijoille 23 päivänä heinäkuuta 2014 seuraavasti.

• Vuodesta 2011 lähtien komissio on toimintasuunnitelman mukaisesti järjestelmällisesti analysoinut mahdollisia ihmisoikeusvaikutuksia vähintään kolmessa tapauksessa: uusien kauppaneuvottelujen aloittamista koskevien ehdotusten valmistelun yhteydessä tehtävät vaikutustenarvioinnit; kaikki kauppaneuvottelujen aikana tehdyt kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnit; ja kaikki myöhemmät arvioinnit.
• ASEANia koskevassa kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa otettiin huomioon sosiaaliset vaikutukset kiinnittäen erityistä huomiota työoloihin ja niihin liittyviin oikeuksiin. Näin ollen komissio ei tee Vietnamin osalta erityistä ihmisoikeusvaikutusten arviointia.

On olemassa muita tehokkaita välineitä, kuten kumppanuus- ja yhteistyösopimus, joiden avulla EU voi edistää ihmisoikeuksien kunnioittamista Vietnamissa. Lisäksi EU pyrkii luomaan vapaakauppasopimuksen ja kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen välille institutionaalisen ja oikeudellisen yhteyden, joka sisältää ihmisoikeuksia, demokratiaa, oikeusvaltiota ja turvallisuutta koskevia lausekkeita. Tällä yhteydellä varmistettaisiin, että nämä perusoikeudet ja -periaatteet ovat kahdenvälisten suhteiden olennaisia osatekijöitä myös kaupan alalla. Siinä säädettäisiin oikeudesta soveltaa kaikkia aiheellisia toimenpiteitä, jos näitä olennaisia osia koskevia lausekkeita rikotaan. Komission jäsen totesi lopuksi olevansa vakuuttunut siitä, että sopimussuhteet tarjoavat vahvan kanavan jatkaa yhteistyötä kumppanimaan kanssa ja edistää uudistuksia huolta aiheuttavissa kysymyksissä.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies aloitti kantelua koskevan tutkimuksen ja yksilöi seuraavan väitteen ja vaatimuksen:

Komissio kieltäytyy virheellisesti tekemästä ihmisoikeusvaikutusten arviointia osana Vietnamin kanssa tehtävän EU:n vapaakauppasopimuksen valmisteluja. Komission olisi tehtävä kattava ja osallistava henkilöstövaikutusten arviointi.

9. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission lausunnon kantelusta ja sen jälkeen kantelijoiden huomautukset vastauksena komission lausuntoon. Oikeusasiamiehen suositusluonnoksessa otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut ja lausunnot.

Väite, jonka mukaan Vietnamin kanssa suunnitellusta vapaakauppasopimuksesta on perusteettomasti kieltäydytty tekemästä ihmisoikeusvaikutusten arviointia, ja vastaava väite

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

10. Kantelijat väittivät, että ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin puuttuminen rikkoo EU:n ja sen jäsenvaltioiden kansainvälisen oikeuden mukaisia sitoumuksia, EU:n perussopimuksista johtuvia velvoitteita ja vuoden 2012 toimintasuunnitelmaa. Se on myös ristiriidassa komission nykyisen käytännön kanssa, jonka mukaan henkilöstölle tehdään järjestelmällisesti vaikutustenarviointi.

11. Kantelijat väittivät lisäksi, että vaikka Vietnamin kanssa käytyjä neuvotteluja oli edeltänyt ASEAN-neuvottelut, ne aloitettiin 26. kesäkuuta 2012 eli Lissabonin sopimuksen, perusoikeuskirjan ja toimintasuunnitelman voimaantulon jälkeen. ASEANin kanssa käytyjen neuvottelujen yhteydessä tehdyssä alustavassa vaikutustenarvioinnissa ei keskitytty riittävästi tiettyihin maihin. Koska komissio tarkasteli ASEANin vaikutustenarviointia ja sen merkitystä Vietnamin kanssa käytävien kahdenvälisten neuvottelujen kannalta, sen olisi arvioitava myös ihmisoikeusvaikutuksia.

12. Lausunnossaan komissio väitti, että kansainvälisessä oikeudessa tai EU:n lainsäädännössä ei ole sitovia oikeudellisia velvoitteita, jotka edellyttäisivät erillistä ihmisoikeuksia koskevaa vaikutustenarviointia vapaakauppasopimusneuvottelujen käymiseksi. Erityisesti perusoikeuskirjassa, Lissabonin sopimuksessa ja toimintasuunnitelmassa ei edellytetä, että komissio tekee henkilöstölle vaikutustenarvioinnin. EU on kuitenkin sitoutunut sisällyttämään ihmisoikeusnäkökohdat kauppapolitiikkaansa ja ottamaan ihmisoikeudet huomioon keskeisenä osana laajempaa ulkoista toimintaansa. SEU-sopimuksen 21 artiklassa ja SEUT-sopimuksen 207 artiklassa ei määrätä erityisestä menettelyllisestä välineestä, kuten henkilöstöresurssien vaikutustenarvioinnista. Näin ollen unionin toimielimillä on laaja harkintavalta ulkoisen toiminnan eri alojen välistä johdonmukaisuutta koskevan yleisen poliittisen tavoitteen varmistamisessa.

13. Komissio totesi lisäksi, että sen käytäntö vastaa toimintasuunnitelmaa, koska se sisällyttää järjestelmällisesti analyysin mahdollisista ihmisoikeusvaikutuksista vaikutustenarviointeihinsa, jotka laaditaan uusien kauppaneuvottelujen aloittamista koskevia ehdotuksia varten.

14. Lisäksi komissio varoitti soveltamasta taannehtivasti vaatimusta, jonka mukaan on tehtävä ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointi, joka sen mielestä vaikuttaa "perusteettoman työläältä ja suhteettomalta". Se pani merkille, että neuvosto antoi huhtikuussa 2007 luvan neuvotteluihin ASEANin (mukaan lukien Vietnam) kanssa ja että komissio oli siitä lähtien toteuttanut asiaa koskevan strategisen innovaatio-ohjelman jo vuonna 2009. Kahdenväliset neuvottelut Vietnamin kanssa käytiin vuoden 2007 luvan puitteissa. Vastaavasti komissio totesi, että sen vuonna 2011 kehittämää ja toimintasuunnitelmaa vastaavaa uutta käytäntöä, jonka mukaan sen vaikutustenarviointeihin sisällytetään järjestelmällisesti henkilöstöhallinnon vaikutustenarviointi, sovelletaan ainoastaan uusiin aloitteisiin eikä sitä sovelleta takautuvasti.

15. Komissio totesi edelleen, että vuoden 2009 strateginen innovaatio-ohjelma sisälsi riittävästi maakohtaisia tietoja, jotta komissio pystyi arvioimaan Vietnamin tapauksen. Komissio katsoi, että havainnot olivat edelleen merkityksellisiä taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristövaikutusten suunnan ja laajuuden osalta. Strategisen innovaatio-ohjelman suuntaukset vahvistettiin MUTRAPin vaikutustenarvioinnissa vuonna 2011. Vuoden 2009 strategisessa innovaatio-ohjelmassa analysoitiin useita ihmisoikeuksiin liittyviä kysymyksiä, kuten Kansainvälisen työjärjestön työelämän perusnormeihin liittyviä kysymyksiä ja vaikutuksia köyhyyteen tai sukupuoleen. Neuvottelujen kohteena olevan vapaakauppasopimuksen kauppaa ja kestävää kehitystä koskevassa luvussa varmistetaan, että näitä kysymyksiä käsitellään erityisesti sellaisilla aloilla kuin ihmisarvoisen työn toimintaohjelman edistäminen, työmarkkinasuhteet ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu. Ihmisoikeuskysymyksiä käsitellään edelleen Vietnamin kanssa käytävässä ihmisoikeusvuoropuhelussa, jolle kumppanuus- ja yhteistyösopimus tarjoaa vahvat puitteet. Komissio totesi lopuksi, että ihmisoikeudet ovat olennainen osa EU:n ja Vietnamin suhteita ja että komissio pyrkii ottamaan tämän huomioon vapaakauppasopimuksessa.

16. Lopuksi komissio selitti, että ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tarkoituksena ei ole arvioida maan todellista ihmisoikeustilannetta vaan tuoda poliittisten päättäjien ja muiden sidosryhmien tietoon tarkasteltavien eri vaihtoehtojen mahdolliset vaikutukset (myönteiset ja/tai kielteiset) ja siten tukea järkevää päätöksentekoa.

17. Valituksen tekijät väittivät huomautuksissaan, että vuoden 2009 strateginen innovaatio-ohjelma ei voi korvata asianmukaista henkilöstövaikutusten arviointia, koska siihen ei sisältynyt henkilöstövaikutusten arviointia. He lisäsivät, että viittaus köyhyyden vähentämiseen ei voi korvata arviointia, joka perustuu ihmisoikeuksien normatiiviseen sisältöön.

18. Vuosina 2011–2012 annetuissa EU:n sitoumuksissa, jotka koskivat ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia, annettiin vain konkreettisempia suuntaviivoja jo olemassa olevista velvoitteista. Perussopimukset velvoittavat EU:n olemaan toteuttamatta toimia, jotka estäisivät tai vaikeuttaisivat ihmisoikeuksien toteutumista. Ne velvoittavat EU:n toteuttamaan toimenpiteitä ihmisoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi sekä ulkoisessa toiminnassaan että sisäisesti. Ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on määritellä nämä toimenpiteet, mukaan lukien vapaakauppasopimuksen sanamuoto ja rakenne, jotta voidaan estää haitalliset vaikutukset ihmisoikeuksien toteutumiseen EU:ssa ja kumppanimaissa.

19. Ne väittivät, että joka tapauksessa ajankohdan, josta alkaen velvollisuutta toteuttaa ihmisoikeuksia koskeva vaikutustenarviointi sovelletaan, olisi oltava ajankohta, jona päätös vapaakauppasopimuksen tekstin allekirjoittamisesta tehdään, eikä ajankohta, jona neuvotteluvaltuutus annetaan. Tuolloin EU:n on kyettävä osoittamaan, että se otti huomioon ihmisoikeusvaikutukset ja määritteli toimintavaihtoehdot [6].

20. Lisäksi kantelijat väittivät, että komissio ei ottanut huomioon ongelmaa, jonka mukaan vuoden 2009 strateginen innovaatio-ohjelma ei kattanut vapaakauppasopimuksen investointisuojaa koskevaa osaa, joka lisättiin neuvotteluihin vasta vuonna 2013. Se ei myöskään kattanut sijoittajan ja valtion välisen riitojenratkaisumekanismin sisällyttämistä, jota harkitaan edelleen. Lopuksi kantelijat totesivat, että ”Vietnamin on toteutettava merkittäviä toimia kansainvälisten ihmisoikeusnormien ja -velvoitteiden noudattamiseksi”.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

21. Euroopan oikeusasiamiehen tehtävänä on valvoa EU:n toimielinten ja elinten hallinnollista toimintaa ja erityisesti varmistaa, että ne toimivat hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Oikeusasiamiehen pitkäaikaisen näkemyksen mukaan hyvä hallinto tarkoittaa ensinnäkin perusoikeuksien noudattamista ja kunnioittamista. Itse asiassa silloin, kun perusoikeuksia ei kunnioiteta, ei voi olla hyvää hallintoa. Näin ollen EU:n toimielinten ja elinten on aina tarkasteltava, ovatko niiden toimet perusoikeuksien mukaisia ja mikä on niiden toimien mahdollinen vaikutus perusoikeuksiin.

22. Edellä mainittua sovelletaan myös kansainvälisiin sopimusneuvotteluihin liittyviin hallinnollisiin toimiin. EU:n hallinnon olisi paitsi varmistettava, että suunnitellut sopimukset ovat voimassa olevien ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia eivätkä heikennä nykyisiä ihmisoikeuksien suojelun normeja, myös pyrittävä edistämään ihmisoikeuksien toteutumista kumppanimaissa.

23. Itse asiassa SEU 21 artiklan 1 kohdassa määrätään, että "unionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu periaatteisiin, jotka ovat innoittaneet sen perustamista, kehittämistä ja laajentumista ja joita se pyrkii edistämään muualla maailmassa: demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvon ja yhteisvastuun periaatteet sekä Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden kunnioittaminen. [...] b) lujittaa ja tukea demokratiaa, oikeusvaltioperiaatetta, ihmisoikeuksia ja kansainvälisen oikeuden periaatteita [...]". Näitä periaatteita sovelletaan myös yhteisen kauppapolitiikan alalla [7].

24. Vaikka oikeusasiamies on komission kanssa samaa mieltä siitä, että Vietnamin kanssa tehdystä vapaakauppasopimuksesta ei näytä olevan olemassa nimenomaista ja erityistä oikeudellisesti sitovaa vaatimusta tehdä ihmisoikeusvaikutusten arviointi, hän katsoo, että olisi edellä mainittujen säännösten hengen mukaista tehdä ihmisoikeusvaikutusten arviointi. Komissio näyttää myöntävän, että tähän mennessä ei ole tehty kattavaa henkilöstövaikutusten arviointia. Vuoden 2009 strateginen innovaatio-ohjelma, johon komissio viittasi, kattaa vain tietyt sosiaalisiin oikeuksiin kohdistuvien vaikutusten näkökohdat. Oikeusasiamiehen mielestä vuoden 2009 strateginen innovaatio-ohjelma ei näin ollen ole asianmukainen korvike henkilöstövaikutusten arvioinnille.

25. Ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin perusteella komissio voisi päätellä, että suunniteltu vapaakauppasopimus on voimassa olevien ihmisoikeusvelvoitteiden ja -normien mukainen eikä sillä ole haitallisia vaikutuksia ihmisoikeuksiin etenkään Vietnamissa. Tai analyysinsa tuloksista riippuen komissio voisi harkita asianmukaisia toimenpiteitä, joilla varmistettaisiin, ettei tällaisia haitallisia vaikutuksia ilmene. Ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tekeminen olisi myös johdonmukaista komission nykyisen käytännön kanssa, joka koskee henkilöstövaikutusten arviointia, ja vuoden 2012 toimintasuunnitelman kanssa, jossa edellytetään, että komissio sisällyttää ihmisoikeudet kaikkiin vaikutustenarviointeihin, myös kauppasopimuksiin, joilla on merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöön liittyviä vaikutuksia [8].

26. Mitä tulee komission väitteeseen, jonka mukaan vaatimusta ihmisoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnista ei pitäisi soveltaa takautuvasti ja että sillä olisi "perusteettomasti raskaita ja suhteettomia" vaikutuksia, oikeusasiamies toteaa, että ihmisoikeuksien kunnioittamisen ehdoksi ei voida asettaa pelkästään mukavuusnäkökohtia. Kuten kantelijat aivan oikein huomauttivat, ratkaisevaa ei ole se, minä ajankohtana EU päätti järjestelmällisesti tehdä ihmisoikeusvaikutusten arviointeja ja oliko tämä ennen Vietnamin kanssa käytävien vapaakauppasopimusneuvottelujen aloittamista vai sen jälkeen, vaan pikemminkin sen varmistaminen, että Vietnamin kanssa tehtävällä vapaakauppasopimuksella, josta neuvotellaan edelleen [9], ei ole kielteisiä vaikutuksia ihmisoikeuksiin. Kun otetaan huomioon, mistä on kyse, olisi liian muodollista sanoa, että vaikka suunnitellusta vapaakauppasopimuksesta on edelleen mahdollista tehdä ihmisoikeusvaikutusten arviointi ja ottaa huomioon ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tulokset, tätä ei pitäisi tehdä, koska neuvottelut ovat jatkoa ASEAN-neuvotteluille, jotka käynnistettiin ennen kuin komissio aloitti järjestelmällisesti ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin ja ennen kuin neuvosto hyväksyi vuoden 2012 toimintasuunnitelman.

27. Oikeusasiamies toteaa joka tapauksessa, että neuvottelut Vietnamin kanssa aloitettiin virallisesti 26. kesäkuuta 2012 eli päivä sen jälkeen, kun oli hyväksytty toimintasuunnitelma, jossa komissiota vaadittiin tekemään henkilöstövaikutusten arviointi EU:n kolmansien maiden kanssa tekemistä vapaakauppasopimuksista. Oikeusasiamies ei näin ollen ole vakuuttunut siitä, että vaatimus ihmisoikeusvaikutusten arvioinnista Vietnamin kanssa tehdyn vapaakauppasopimuksen yhteydessä merkitsisi toimintasuunnitelmassa esitetyn lähestymistavan taannehtivaa soveltamista.

28. Lisäksi vaikka Vietnamin kanssa käytävät neuvottelut liittyvät ASEAN-neuvotteluihin, ne ovat muodollisesti erillisiä. Komissio ei kiistänyt kantelijan väitettä, jonka mukaan neuvotteluvaltuutus laajennettiin myöhemmin kattamaan investointikomponentti ja riitojenratkaisumekanismi. Lisäksi komissio myönsi tarkistaneensa ASEANin vaikutustenarviointia. Näin ollen se olisi voinut tehdä myös henkilöstövaikutusten arvioinnin. Kaikista näistä syistä oikeusasiamies katsoo, että taannehtivuutta koskeva komission väite ei ole perusteltu.

29. Lisäksi oikeusasiamies panee merkille, että Euroopan parlamentti, joka on ainoa EU:n kansalaisten suoraan valitsema EU:n elin, kehotti komissiota tekemään arvion suunnitellun Vietnamin kanssa tehtävän vapaakauppasopimuksen vaikutuksista ihmisoikeuksiin.

30. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että komission kieltäytyminen toteuttamasta henkilöstövaikutusten arviointia on hallinnollinen epäkohta. Siksi hän laatii jäljempänä vastaavan suositusluonnoksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

Suositusluonnos

Kantelun tutkinnan perusteella oikeusasiamies esittää Euroopan komissiolle seuraavan suositusluonnoksen:

Edellä esitetyt havainnot huomioon ottaen komission olisi viipymättä tehtävä asiaa koskeva ihmisoikeusvaikutusten arviointi.

Komissiolle ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2015. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

Strasbourgissa 26.3.2015

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Vietnamin ihmisoikeuskomitea on Kansainvälisen ihmisoikeusliiton jäsenjärjestö.

[3] Neuvoston asiakirja 11855/12, 25. kesäkuuta 2012. Toimintasuunnitelmassa todetaan, että komission olisi "sisällytettävä ihmisoikeudet kaikkeen vaikutustenarviointiin" myös sellaisten kauppasopimusten osalta, joilla on merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia" (kohta I/1).

[4] Euroopan parlamentin päätöslauselma 17. huhtikuuta 2014 EU:n ja Vietnamin vapaakauppasopimuksen tilanteesta (2013/2989(RSP)). Ks. erityisesti 1 ja 25 kohta. Lain 25 §:ssä säädetään seuraavaa:

"kehottaa komissiota toteuttamaan mahdollisimman pian ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin, kuten parlamentti pyysi 25. marraskuuta 2010 antamassaan päätöslauselmassa ihmisoikeuksista sekä sosiaali- ja ympäristönormeista kansainvälisissä kauppasopimuksissa, jotta voidaan varmistaa "ihmisoikeuksiin sekä ympäristö- ja sosiaalinormeihin perustuvat ymmärrettävät kaupan indikaattorit" oikeutta ruokaan käsittelevän YK:n erityisraportoijan raportin mukaisesti".

[5] Ks. kaikki ihmisoikeudet kattavasta oikeusperustaisesta lähestymistavasta kehitysyhteistyöhön 19. toukokuuta 2014 annettujen neuvoston päätelmien 8 kohta.

[6] Asia C-310/04, Espanja v. neuvosto, Kok. 2006, s. I-7318, 133–135 kohta.

[7] SEUT 207 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”[...] Yhteistä kauppapolitiikkaa harjoitetaan unionin ulkoisen toiminnan periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti.” SEUT-sopimuksen 21 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa: "Unioni noudattaa 1 ja 2 kohdassa esitettyjä periaatteita ja pyrkii niihin kehittäessään ja toteuttaessaan unionin ulkoisen toiminnan eri aloja, jotka kuuluvat tämän osaston ja viidennen osan [SEUT ...] soveltamisalaan." SEUT-sopimuksen viides osa kattaa muun muassa yhteisen kauppapolitiikan.

[8] Kohta I/1.

[9] http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1242