Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 1 kohdan ^{mukaisesti [1]}

Kantelun tausta

1. New York Times julkaisi huhtikuussa 2021 artikkelin ^[2], jossa se ilmoitti, että komission puheenjohtaja ja lääkeyhtiön toimitusjohtaja olivat vaihtaneet covid-19-rokotteiden hankintaan liittyviä tekstejä ja kehotuksia ja että ”henkilökohtaisella diplomatialla [oli] ollut suuri merkitys [kyseisellä] viikolla viimeisteltävässä sopimuksessa, jossa [EU] lukitsee 1,8 miljardia annosta (...)”.

2. Kantelija, toimittaja, pyysi 4 päivänä toukokuuta 2021 komissiolta yleisön oikeutta tutustua ^[3] New York Timesin artikkelissa mainittuihin ”t ext -viesteihin ja muihin asiakirjoihin, jotka liittyvät [komission puheenjohtajan] ja [toimitusjohtajan] väliseen tietojenvaihtoon”.

3. Komissio yksilöi kolme asiakirjaa, jotka kuuluivat kantelijan pyynnön soveltamisalaan: sähköposti, kirje ja lehdistötiedote. Se antoi kantelijalle laajan oikeuden tutustua näihin asiakirjoihin ja poisti vain rajoitetut henkilötiedot.

4. Kantelija pyysi 28 päivänä toukokuuta 2021 komissiota tarkastelemaan päätöstään uudelleen (niin kutsutulla uudistetulla pyynnöllä). Kantelija kiisti erityisesti sen, ettei komissio ollut yksilöinyt tekstiviestejä.

5. Komissio antoi heinäkuussa 2021 vahvistavan päätöksen. Se totesi tehneensä uuden perusteellisen tutkimuksen ja vahvisti, ettei sillä ole hallussaan muita asiakirjoja, jotka vastaisivat kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin.

6. Tyytymättömänä komission vastaukseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

7. Oikeusasiamies käynnisti syyskuussa 2021 tutkimuksen kantelijan huolesta siitä, että komissio ei yksilöinyt ja paljastanut tekstiviestejä, joihin hän pyytää saada tutustua.

8. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi komission edustajia saadakseen lisätietoja tapauksesta. Tämän jälkeen tutkintaryhmä laati kokousraportin (saatavilla jäljempänä)^[4], joka jaettiin kantelijalle, joka esitti huomautuksensa. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tarkasteli myös asiakirjoja, joissa esitettiin yksityiskohtaisesti, miten komissio oli käsitellyt asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön.

Esitetyt perustelut

9. Kantelija totesi lähinnä, että tekstiviestejä olisi pidettävä asiakirjoihin tutustumista koskevien EU:n sääntöjen mukaisina asiakirjoina. Kantelija huomautti, että komissio ei ollut ilmoittanut, oliko kyseisiä tekstiviestejä olemassa tai onko niitä ollut olemassa. New York Timesin artikkelin perusteella hän piti todennäköisenä, että kyseessä oleva tietojenvaihto oli tosiasiallisesti tapahtunut. Hän väitti näin ollen, että komissio ei yksilöinyt kaikkia asiakirjoja, jotka kuuluivat hänen tutustumispyyntönsä soveltamisalaan.

10. Komissio totesi vastauksessaan, että yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin koskee ainoastaan toimielimen hallussa olevia olemassa olevia asiakirjoja. Komissio totesi myös, että sillä ”ei ole velvollisuutta säilyttää jokaista asiakirjaa”. Komissio viittasi asiakirjahallintoa koskevaan päätökseensä, jonka mukaan ”asiakirjat on rekisteröitävä, jos ne sisältävät tärkeitä tietoja, jotka eivät ole lyhytaikaisia, tai jos niihin voi liittyä komission tai jonkin sen yksikön toimia tai jatkotoimia”. Komissio katsoi, että ”tekstiviesti tai muuntyyppinen pikaviesti on luonteeltaan lyhytikäinen asiakirja, joka ei periaatteessa sisällä tärkeitä tietoja komission politiikkaan, toimintaan ja päätöksiin liittyvistä asioista, minkä vuoksi sitä ei yleensä voida pitää rekisteröintiperusteet täyttävänä asiakirjana. Tältä osin komission tietojen kirjaamispolitiikka sulkee periaatteessa pois pikaviestit.”

11. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa komissio totesi, että se ei ole tähän mennessä tallentanut tekstiviestejä asiakirjahallintojärjestelmäänsä. Tämä on loogista, kun otetaan huomioon, että tekstit ovat yleensä lyhytaikaisia eikä niitä käytetä komission virallisessa päätöksenteossa eivätkä ne sido toimielintä.

12. Komissio totesi myös, että sen kantelijan pyynnön käsitellyt henkilöstö oli kuullut puhemiehen kabinettia, joka oli vahvistanut, ettei ollut olemassa muita asiakirjoja, jotka täyttäisivät komission sisäiset kirjaamiskriteerit.

13. Kokousraporttia koskevissa huomautuksissaan kantelija totesi, että oli edelleen epäselvää, onko olemassa merkityksellisiä tekstiviestejä, onko tällaiset tekstiviestit poistettu tai ei ole koskaan ollut olemassa.

Suositukseen johtanut oikeusasiamiehen arvio

14. Oikeusasiamiehen  mielestä on selvää, että tekstiviestit kuuluvat asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun EU:n lainsäädännön (asetus 1049/2001)^[5] soveltamisalaan. Asetuksen mukaan asiakirja on: ”mitä tahansa tallennetta (paperille tulostettua tai sähköisessä muodossa tallennettua taikka ääni- tai kuvatallennetta tai audiovisuaalista tallennetta), joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä” ^[6].

15. On myös selvää, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan kaikkiin EU:n toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin eli ”sen laatimiin tai vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla”. ^[7]

16. Tällä sanamuodolla tehdään selväksi, että asiakirjan ratkaiseva tekijä ei ole sen väline. Merkitystä ei ole myöskään sillä, onko asiakirja kirjattu toimielimen asiakirjahallintajärjestelmään. Ratkaisevaa on asiakirjan sisältö ja se, liittyykö se toimielimen vastuulla oleviin ”politiikkoihin, toimiin ja päätöksiin”. Sisällön olemassaolon osalta unionin tuomioistuimet ovat todenneet, että asetuksessa 1049/2001 tarkoitettu asiakirjan määritelmä perustuu olennaisilta osin sisältöön, joka voidaan ”tallentaa, kopioida tai johon voidaan tutustua sen luomisen jälkeen”^[8]. Tekstiviestit ovat näin ollen asiakirjoja, ja yleisö voi pyytää saada tutustua niihin, jos ne koskevat toimielimen työtä ja jos ne ovat toimielimen hallussa ^[9].

17. Sillä, rekisteröidäänkö tekstiviestit myöhemmin asianomaisen toimielimen asiakirjahallintajärjestelmään, ei ole oikeudellisesti merkitystä asetuksen 1049/2001 mukaisen asiakirjan määritelmän kannalta. Asiakirjan rekisteröinti on seurausta asiakirjan olemassaolosta eikä sen olemassaolon edellytys.

18. Kysymys siitä, olisiko tekstiviestit rekisteröitävä, on tärkeä, ja oikeusasiamies käsittelee sitä parhaillaan käynnissä olevassa strategisessa aloitteessaan (SI/4/2021/MIG), joka koskee sitä, miten EU:n toimielimet, elimet ja laitokset tallentavat henkilöstön työtehtävissään lähettämiä/vastaanottamia teksti- ja pikaviestejä.^[10] Tietojen tallentaminen toimielimen asiakirjahallintajärjestelmään helpottaa huomattavasti asiakirjojen julkista saatavuutta helpottamalla toimielinten mahdollisuuksia etsiä ja tunnistaa asiakirjoja. EU:n oikeuskäytännössä on tunnustettu, että EU:n toimielimillä on velvollisuus laatia ja säilyttää toimintaansa liittyviä asiakirjoja mahdollisuuksien mukaan ja ei-mielivaltaisesti ja ennakoitavasti ^[11].

19. Tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole kyse siitä, olisiko kyseiset tekstiviestit pitänyt tallentaa vai oliko ne tallennettu. Asiassa on pikemminkin kyse siitä, olisiko komission pitänyt antaa viestit yleisön tutustuttavaksi, jos viestit koskevat komission työtä ja jos se pitää niitä hallussaan. Se, miten komissio on käsitellyt tätä kysymystä, ei ole mahdollistanut näihin kysymyksiin vastaamista. Oikeusasiamies katsoo, että kyseessä oli hallinnollinen epäkohta jäljempänä esitetyistä syistä.

20. Kantelijan tutustumispyynnöstä kävi selvästi ilmi, että hän pyysi saada tutustua komission puheenjohtajan ja lääkeyhtiön toimitusjohtajan väliseen yhteydenpitoon. Hän viittasi tiedotusvälineissä julkaistuun artikkeliin, joka perustui komission puheenjohtajan haastatteluun, jossa hänen kerrotaan sanoneen, että kyseessä olevat keskustelut käytiin. Keskustelut käytiin rokotteiden hankintasopimusta koskevien neuvottelujen yhteydessä, jotka saatiin päätökseen myöhemmin.

21. Sillä, olivatko tekstiviestit osa muodollista menettelyä vai olivatko ne jollakin tavalla komission tekemiä, voi olla vaikutusta siihen, olisiko ne pitänyt rekisteröidä komission asiakirjahallintojärjestelmään, mutta sillä ei ole vaikutusta siihen, kuuluvatko ne yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevien sääntöjen soveltamisalaan.

22. Pyytäessään puhemiehen kabinetilta asiakirjoja, jotka kuuluvat kantelijan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön soveltamisalaan, komissio pyysi asiakirjoja, jotka täyttävät ainoastaan sen sisäiset kirjaamiskriteerit. Puhemiehen kabinetti vahvisti tämän jälkeen, ettei tällaisia lisäasiakirjoja ole olemassa. Huolimatta kantelijan nimenomaisesta pyynnöstä saada tutustua ”tekstiviesteihin” komissio ei selventänyt, oliko kyseiset asiakirjat todella olemassa. Sen sijaan se pyysi vain asiakirjoja, joiden kabinetti katsoi täyttävän tallennuskriteerit. Näin ollen ei arvioitu, oliko olemassa muita asiakirjoja ja olisiko ne julkistettava asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ^[12] mukaisesti.  

Suositus

Kantelun tutkinnan perusteella oikeusasiamies antaa komissiolle seuraavan suosituksen:

Komission olisi pyydettävä puhemiehen kabinettia etsimään uudelleen asiaankuuluvia tekstiviestejä ja tehtävä selväksi, että hakua ei pitäisi rajoittaa rekisteröityihin asiakirjoihin tai asiakirjoihin, jotka täyttävät sen tallennuskriteerit.

Jos ilmoitetut tekstiviestit ovat olemassa ja ne tunnistetaan, komission olisi arvioitava, voidaanko ne antaa yleisön tutustuttavaksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti.

Tästä suosituksesta ilmoitetaan komissiolle ja kantelijalle. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 26. huhtikuuta 2022.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 26.1.2022

[1] Saatavilla osoitteessa  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Saatavilla osoitteessa https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Käyttöoikeutta koskeva pyyntö tehtiin AskTheEU.org-sivuston kautta, ja se on saatavilla osoitteessa https://www.asktheeu.org/en/request/exchange_presidentin _von_din välillä.

[4] Kokousraportti on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Oikeusasiamies panee merkille komission äskettäisen vastauksen parlamentin kysymykseen, jonka mukaan tekstiviesteihin ei sovelleta asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annettuja EU:n sääntöjä (asetus 1049/2001). Ks. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Tässä suosituksessa esitetyistä syistä oikeusasiamies ei yhdy tähän lain tulkintaan.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 3 artiklan a alakohta (kursivointi tässä).

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

[8] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 22.2.2015, Breyer v. komissio, T-188/12, 42 kohta: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) on äskettäin julkistanut tällaisia viestejä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisen asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön johdosta: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Strateginen aloite SI/4/2021/MIG siitä, miten EU:n toimielimet, elimet ja laitokset tallentavat henkilöstön työtehtävissään lähettämiä/vastaanottamia teksti- ja pikaviestejä: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Ks. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 26.4.2007, WWF v. Euroopan unionin neuvosto, 61 kohta:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] Oikeusasiamiehen asiassa 1050/2018/DL antamansa päätöksen 19–23 kohdassa esittämä arvio on tässä yhteydessä merkityksellinen. Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.