Esipuhe

Euroopan oikeusasiamiehenä minulta kysytään usein: "Missä määrin EU:n toimielimet kuuntelevat sinua?" Tässä mietinnössä pyritään antamaan tilastollinen vastaus tähän kysymykseen tarkastelemalla, noudattavatko toimielimet oikeusasiamiehen päätöksiä. Vuonna 2015 vaatimustenmukaisuusaste oli 83 prosenttia, mikä on toiseksi korkein tähän mennessä. Vaikka saavutimme vuonna 2014 erinomaisen 90 prosentin tuloksen, olen silti tyytyväinen huomatessani, että yli neljässä tapauksessa viidestä EU:n toimielimet toimivat oikeusasiamiehen pyyntöjen mukaisesti.

Erityisesti niissä 130 tapauksessa, joissa oikeusasiamies teki ehdotuksia vuonna 2015 päätetyissä asioissa, toimielimet antoivat 108 myönteistä vastausta. Toimielimet ratkaisivat lisäksi 135 tapausta. Tarkastetuista 18 toimielimestä 12 sai 100 prosenttia ja komissio 82 prosenttia, mikä on suurin osa oikeusasiamiehen käsittelemistä tapauksista.

Olen erityisen tyytyväinen toimielinten vastauksiin tekemissämme strategisissa tutkimuksissa. Toimielimille näiden strategisten tutkimusten yhteydessä osoitetuista 45 ehdotuksesta 43 hyväksyttiin aloilla, jotka vaihtelivat transatlanttista kauppa- ja investointikumppanuutta (TTIP) koskevista neuvotteluista eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaan menettelyyn ja Frontexin yhteisistä palauttamisoperaatioista EU:n koheesiopolitiikkaan. Yleisemmällä tasolla tämän kertomuksen liite sisältää monia esimerkkejä tapauksista, joissa oikeusasiamies on saanut EU:n hallinnon parantamaan toimintaansa, ja siinä esitetään yleiskatsaus siitä, millaisia parannuksia julkisissa palveluissa on saatu aikaan. Näitä ovat muun muassa pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaavan toimeenpanoviraston päätös ottaa käyttöön hyväksyttävyyttä ja arvioinnin uudelleentarkastelua koskevat menettelyt avustusten myöntämisessä, komission uusien viestintävälineiden kehittäminen yleisön osallistumisen lisäämiseksi sen päätöksentekoon ja väärinkäytösten paljastamista koskevien menettelyjen parantaminen Euroopan ulkosuhdehallinnon siviilioperaatioissa.

Sääntöjen noudattamisen heikkeneminen vuodesta 2014 vuoteen 2015 on kuitenkin selvästi valitettavaa. Aikana, jolloin EU:ssa on useita kriisejä, jokainen kieltäytyminen noudattamasta oikeusasiamiehen havaintoa voidaan nähdä menetettynä mahdollisuutena puuttua aitoon kansalaisten epäkohtaan tai hallinnolliseen puutteeseen. Aion jatkaa yhteistyötä EU:n toimielinten kanssa, jotta voimme tarjota mahdollisimman korkeatasoista palvelua, jota yleisöllä on oikeus odottaa meiltä.

Emily O'Reilly

joulukuuta 2016

Raportti

1. Johdanto

Tässä kertomuksessa kuvataan, missä määrin EU:n toimielimet [1] vastasivat rakentavasti Euroopan oikeusasiamiehen vuonna 2015 tekemiin ehdotuksiin. Nämä ehdotukset esitetään ratkaisuina, suosituksina, kriittisinä huomautuksina ja lisähuomautuksina.

Jäljempänä 3, 4 ja 5 jaksossa selitetään, mitä oikeusasiamiehen ratkaisut, suositukset, kriittiset huomautukset ja lisähuomautukset merkitsevät. Oikeusasiamiehen uudet täytäntöönpanomääräykset, jotka tulivat voimaan 1. syyskuuta 2016, vaikuttavat jossain määrin näiden termien käyttöön. Vaikka tässä kertomuksessa käsitellyt tutkimukset tehtiin aiempien tutkimusajanjaksojen aikana, jäljempänä selitetään tarvittaessa muutoksia.

2. Oikeusasiamiehen toimivalta ja menettelyt

Oikeusasiamies auttaa yksityishenkilöitä, yrityksiä ja yhdistyksiä, joilla on ongelmia jonkin EU:n toimielimen kanssa [2]. Samalla hän palvelee yleistä etua auttamalla toimielimiä parantamaan tarjoamiensa palvelujen laatua. Kantelujen tutkimisen lisäksi oikeusasiamies voi käynnistää tutkimuksia myös omasta aloitteestaan.

Oikeusasiamies voi vaatia asianomaista toimielintä antamaan tietoja, tarkastamaan asiakirja-aineistonsa ja ottamaan vastaan lausuntoja virkamiehiltä. Nämä valtuudet sisältyvät oikeusasiamiehen ohjesääntöön [3], jäljempänä ’ohjesääntö’. Kun oikeusasiamies katsoo asianmukaiseksi tehdä niin tietyssä tapauksessa, hän kehottaa toimielintä tarkistamaan kantaansa, tarjoamaan oikeussuojakeinoja tai tekemään yleisiä muutoksia tulevaisuutta varten. Jos toimielin kieltäytyy yhteistyöstä, hän voi kiinnittää asiaan poliittista huomiota laatimalla erityiskertomuksen Euroopan parlamentille.

3. Ratkaisut

Jos oikeusasiamies katsoo, että kantelu voidaan ratkaista, hän pyrkii ratkaisuun kyseisen toimielimen kanssa ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan perusteella [4]. Yksi oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräyksiin vuonna 2016 tehtyjen muutosten tavoitteista oli helpottaa ja nopeuttaa sellaisten ratkaisujen löytämistä, joilla poistetaan hallinnolliset epäkohdat.

4. Suositukset

Jos oikeusasiamies toteaa hallinnollisen epäkohdan, hän antaa ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun suositusluonnoksen. Toimielimille osoitetut suositukset julkaistaan samanaikaisesti oikeusasiamiehen verkkosivustolla. Oikeusasiamiehen uudet integroidut hankkeet edellyttävät, että suosituksia käytetään kaikkien hallinnollisten epäkohtien käsittelemiseksi ennen tutkimuksen päättämistä.

5. Kriittiset huomautukset ja lisähuomautukset

Aikaisemmin se, että toimielin hylkäsi ratkaisuehdotuksen tai suosituksen, johti useisiin mahdollisiin tuloksiin, kuten tapauksen käsittelyn lopettamiseen ”kriittisellä huomautuksella”. Kriittinen huomautus kertoi toimielimelle, mitä se oli tehnyt väärin kyseisessä tapauksessa. Huomautuksessa yksilöitiin sääntö tai periaate, jota oli rikottu, ja (ellei se ollut ilmeistä) selitettiin, miten toimielimen olisi pitänyt toimia asian yhteydessä. Toimielin raportoi asiasta kuuden kuukauden kuluessa, jos oikeusasiamies sitä pyytää. Vuonna 2015 havaituista hallinnollisista epäkohdista 63 prosentissa asian käsittely päätettiin kriittisellä huomautuksella.

”Lisähuomautuksella” pyrittiin palvelemaan yleistä etua auttamalla asianomaista toimielintä parantamaan hallintonsa laatua tulevaisuudessa. Toisin kuin suositus tai kriittinen huomautus, lisähuomautus ei perustunut hallinnolliseen epäkohtaan eikä merkinnyt sen toimielimen epäluottamusta, jolle se oli osoitettu.

Uusilla täytäntöönpanosäännöksillä korvataan kriittisten huomautusten käsite ”hallinnollisen epäkohdan havaitsemisen” käsitteellä ja korvataan lisähuomautusten käsite ”parannusehdotusten” käsitteellä.

6. Vuonna 2015 hyväksytyt ratkaisuehdotukset ja suositukset

Vuonna 2015 EU:n toimielimet hyväksyivät yhteensä 15 ratkaisuehdotusta ja 14 suositusta. Komissio hylkäsi kolme suositusta, vaikka se antoi myönteisen vastauksen myöhempiin kriittisiin huomautuksiin kaikissa kolmessa tapauksessa.

Taulukko 1 – Toimielimittäin hyväksytyt ratkaisut ja suositukset vuonna 2015

Tämän kertomuksen liitteessä esitetään yhteenveto tapauksista, joissa ratkaisuehdotus tai suositus hyväksyttiin. Yksi näistä tapauksista ansaitsee erityismaininnan "tähtitapauksena", jonka pitäisi toimia mallina muille toimielimille siitä, miten oikeusasiamiehen ehdotuksiin voidaan parhaiten reagoida.

7. Kriittisten huomautusten ja vuonna 2015 esitettyjen lisähuomautusten seuranta

Vuonna 2015 tehtiin 22 kriittistä huomautusta 19 päätöksessä ja 76 lisähuomautusta 30 päätöksessä.[5] Yhdessä päätöksessä voi olla useampi kuin yksi huomautus, ja molemmat huomautukset voidaan sisällyttää samaan päätökseen.

Taulukko 2 – Vuonna 2015 esitetyt kriittiset huomautukset ja lisähuomautukset toimielimittäin

Toimielimiä pyydettiin vastaamaan huomautuksiin kuuden kuukauden kuluessa. Yhtä poikkeusta [6] lukuun ottamatta kaikkiin vuonna 2015 esitettyihin huomautuksiin saatiin vastaukset, vaikkakin joissakin tapauksissa viipeellä.

Kun kriittisiä ja lisähuomautuksia tarkastellaan yhdessä, tyydyttävän seurannan osuus oli 81 prosenttia, kun se vuonna 2014 oli ennätykselliset 94 prosenttia. Lisähuomautusten seuranta oli tyydyttävää 92 prosentissa tapauksista, kun taas kriittisten huomautusten tyydyttävä seurantaaste oli 41 prosenttia eli ennätyksellisen alhainen. Tähän mennessä suurimmat luvut ovat olleet 100 prosenttia vuonna 2008 lisähuomautusten myönteisten jatkotoimien osalta ja 88 prosenttia vuonna 2014 kriittisten huomautusten myönteisten jatkotoimien osalta.

Toimielinten kriittisiin huomautuksiin antamien vastausten tarkastelu viittaa siihen, että tutkimuksen päätyttyäkin jotkut kiistävät edelleen oikeusasiamiehen havainnot ja toistavat tutkimuksen aikana esittämänsä perustelut. Vaikka on jotenkin mahdollista ymmärtää, että oikeusasiamiehen julkisen kritiikin jälkeen toimielimen on vaikea toteuttaa rakentavaa seurantaa, on tärkeää, että toimielimet ovat halukkaita ottamaan oppia oikeusasiamiehen tutkimuksista ja pyrkivät vähentämään vastaavien ongelmien riskiä tulevaisuudessa.

Taulukko 3 – Tyydyttävät vastaukset vuonna 2015 esitettyihin huomautuksiin toimielimittäin

Tämän kertomuksen liitteessä analysoidaan yksityiskohtaisesti kutakin tapausta, jossa esitettiin yksi tai useampi kriittinen huomautus ja/tai lisähuomautus. Neljä jatkotoimista ansaitsee erityismaininnan "tähtitapauksina".

8. Yleisen vaatimustenmukaisuuden aste laitoksittain

Oikeusasiamiehen ehdotusten noudattamisaste vuonna 2015 oli 83 prosenttia. Noudattamisaste perustuu ratkaisuehdotuksiin, suosituksiin sekä vuonna 2015 päätetyissä tapauksissa esitettyihin kriittisiin ja lisähuomautuksiin saatujen myönteisten vastausten määrään. Toimielimet antoivat 130 tapauksesta 108 myönteistä vastausta [7]. Toimielimet selvittivät vielä 135 oikeusasiamiehen käynnistämää tutkimusta.

Kuten jäljempänä olevasta taulukosta 4 käy ilmi, vaatimustenmukaisuusaste vaihtelee huomattavasti laitoksesta toiseen – monissa tapauksissa 100 prosentista pahimmassa tapauksessa 33 prosenttiin. Vaikka nämä tilastot perustuvat usein hyvin harvoihin tapauksiin, mikä tahansa alle 100 prosentin tulos tarkoittaa, että toimielin ei noudattanut oikeusasiamiehen ehdotusta.

Taulukko 4 – Yleinen vaatimustenmukaisuusaste laitoksittain vuonna 2015

9. Päätelmä

Viime vuoden kertomuksen päätelmissä tilintarkastustuomioistuin ilmoitti useista muutoksista termien ”ratkaisut” ja ”lisähuomautuksia” käyttöön. Nämä muutokset korvattiin suurelta osin oikeusasiamiehen perusteellisemmalla täytäntöönpanosäännösten tarkistuksella, joka tuli voimaan 1. syyskuuta 2016. Uusien täytäntöönpanosäännösten käyttöönotto tarkoittaa, että ensi vuoden kertomuksessa käsitellään sekä vanhojen että uusien menettelyjen mukaisia tapauksia.

Toivomme voivamme ensi vuonna raportoida vielä paremmasta vastauksesta kysymykseen ”Missä määrin EU:n toimielimet kuuntelevat oikeusasiamiestä?”. Luotamme siihen, että EU:n hallinto jatkaa rakentavaa yhteistyötä sen varmistamiseksi, että luku on mahdollisimman suuri.

[1] Lyhyesti sanottuna tässä kertomuksessa käytetään termiä "toimielin" viittaamaan kaikkiin EU:n toimielimiin, elimiin, laitoksiin ja virastoihin.

[2] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa oikeusasiamies valtuutetaan tutkimaan unionin toimielinten toiminnassa ilmenneitä hallinnollisia epäkohtia, lukuun ottamatta Euroopan unionin tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä.

[3] Oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 94/262/EY muuttamisesta 18.6.2008 tehty Euroopan parlamentin päätös 2008/587 (EUVL 2008, L 189, s. 25).

[4] Ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdassa määrätään, että ”oikeusasiamies pyrkii mahdollisuuksien mukaan löytämään asianomaisen toimielimen tai elimen kanssa ratkaisun hallinnollisen epäkohdan poistamiseksi ja kantelun käsittelemiseksi”.

[5] Tässä kertomuksessa käsitellään lisähuomautuksina toimielimille osoitettuja parannusohjeita, ehdotuksia ja ehdotuksia, jotka sisältyvät oikeusasiamiehen päätöksiin, joilla päätetään hänen oma-aloitteiset tutkimuksensa OI/9/2013/TN, OI/7/2014/NF, OI/8/2014/AN, OI/9/2014/MHZ ja OI/10/2014/RA.

[6] Tätä kertomusta laadittaessa komissio ei ollut vielä lähettänyt täydentävää seurantavastaustaan oikeusasiamiehen lisähuomautukseen asiassa 1832/2014/TN. Näin ollen tätä tapausta ei ole sisällytetty tähän kertomukseen.

[7] Kolmessa tapauksessa toimielimet hylkäsivät ratkaisuehdotuksen mutta hyväksyivät myöhemmän suosituksen tai kriittisen huomautuksen. Kaksinkertaisen laskennan välttämiseksi luku 130 sisältää ainoastaan näissä tapauksissa annetut suositukset/huomautukset eikä ratkaisuehdotuksia. Seitsemässä muussa tapauksessa toimielin hylkäsi joko ratkaisuehdotuksen tai suosituksen eikä sen jälkeen toteuttanut riittäviä jatkotoimia kriittisen huomautuksen johdosta. Kaksinkertaisen laskennan välttämiseksi edellä mainittuihin tilastoihin on sisällytetty ainoastaan kriittisen huomautuksen kielteiset jatkotoimet.