1. Tiivistelmä

Yksi asiakirjojen julkisuutta koskevien EU:n sääntöjen taustalla olevista periaatteista on, että pyynnöt olisi käsiteltävä nopeasti. Tietoja voidaan tarvita nopeasti, ja ne voivat menettää merkityksensä pyynnön esittäjälle, jos viivästyksiä ilmenee. Myös oikeusasiamies halusi varmistaa, että hänen toimistonsa käsittelee tämän alan kantelut mahdollisimman nopeasti. Näin ollen hän otti helmikuussa 2018 käyttöön nopeutetun menettelyn yleisön saatavuuteen liittyvien valitusten käsittelemiseksi.

Kolmen vuoden kuluttua tämän uudelleentarkastelun tarkoituksena on arvioida, miten menettely toimii käytännössä. Otsikkotulokset ovat myönteisiä: Oikeusasiamiehen toimisto käsittelee nyt asiakirjoihin tutustumista koskevat kantelut paljon nopeammin – asiakirjoihin tutustumista koskevien kantelujen keskimääräinen käsittelyaika on nyt kolmannes siitä, mitä se oli ennen menettelyn käyttöönottoa.

On vaikea sanoa, onko tämä nopeampi prosessi johtanut oikeusasiamiehen vastaanottamien asiakirjoihin tutustumista koskevien kantelujen kaksinkertaistumiseen tänä aikana, mutta se on joka tapauksessa myönteistä kehitystä.

Ohjeellinen 40 työpäivän määräaika, jonka kuluessa oikeusasiamiehen on suoritettava asiasisällön arviointi, on haaste kahdessa kolmasosassa nopeutetuista tapauksista. Tämä johtuu osittain toisinaan ylikuormitetuista resursseista ja osittain toimielinten hitaista vastauksista. Voi olla syytä pohtia, olisiko tätä ohjeellista aikataulua nostettava, jotta kantelijoille voitaisiin tarjota enemmän varmuutta ja samalla välttää tällaisen pidennyksen käyttö lisäviivästysten aiheuttajana.

Oikeusasiamiehen toimisto kuuli myös menettelyä käyttäneitä henkilöitä ja järjestöjä. Vaikka vastaajat olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä kokemuksiin, he toivoivat myös selkeämpää tietoa siitä, mitä on odotettavissa asiakirjoihin tutustumista koskevien valitusten käsittelyn aikana. Tämä osoitti jonkin verran hämmennystä siitä, mikä on nopeutettu kantelu ja mitä ei pidetä nopeutettuna kanteluna oikeusasiamiehen käsittelemien asiakirjoihin tutustumista koskevien tapausten laajemmassa luokassa. Viraston on syytä pohtia asiaa tarkemmin ja arvioida, olisiko parempi yksinkertaisesti todeta, että oikeusasiamies pyrkii käsittelemään kaikki asiakirjoihin tutustumista koskevat kantelut mahdollisimman nopeasti ohjeellisen aikataulun perusteella. Uuden prosessin nimeäminen ”nopeaksi raiteeksi” on saattanut auttaa virastoa keskittymään siihen, miten aiempaa prosessia voidaan virtaviivaistaa, mutta nyt kun tämä on saavutettu, ei ehkä ole enää hyödyllistä antaa sille erityisnimitystä.

Oikeusasiamies on jo käsitellyt joitakin tässä katsauksessa yksilöityjä kysymyksiä: Julkisiin tietoihin tutustumista koskevia tapauksia käsittelevää työryhmää on laajennettu, ja verkkosivustolla annetaan nyt selkeämpää tietoa siitä, miten käsittelemme julkisiin tietoihin tutustumista koskevia valituksia. Sidosryhmien esiin tuomien huolenaiheiden vuoksi voi nyt olla tarpeen antaa tarkempia ohjeita siitä, milloin laitoksille voidaan myöntää määräaikojen pidennyksiä.

Samanaikaisesti tämän nopeutetun tarkastelun kanssa oikeusasiamies tekee sisäisen tarkastuksen asiakirjoihin tutustumista koskevien kantelujen tuloksista. Hän toivoo raportoivansa asiasta pian.

2. Yleiskatsaus

a. Taustaa

Henkilöt, jotka hakevat yleisön oikeutta tutustua EU:n toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, tarvitsevat asiakirjat yleensä mahdollisimman nopeasti, jotta niillä olisi merkitystä sen tarkoituksen kannalta, johon ne aikovat käyttää niitä. Tämän vuoksi ne odottavat, että pyyntö käsitellään nopeasti. Tämä koskee toimittajia, kansalaisyhteiskunnan järjestöjä tai kansalaisia, jotka haluavat osallistua EU:n päätöksentekoprosessiin. Yritykset ja tutkijat etsivät myös työhönsä liittyvää tietoa.

Jos käyttöoikeutta ei pyydetä, asiakirjat voivat menettää käyttökelpoisuutensa. Euroopan oikeusasiamies on johdonmukaisesti väittänyt, että oikeus tutustua asiakirjoihin voidaan evätä myöhäisessä vaiheessa.

Oikeusasiamies halusi varmistaa, että hänen toimistonsa käsittelee tällaiset kantelut mahdollisimman nopeasti noudattaen periaatetta, joka on yleisön tiedonsaantia koskevien EU:n sääntöjen ^[1] taustalla ja jonka mukaan pyynnöt olisi käsiteltävä nopeasti. Siksi hän otti käyttöön nopeutetun menettelyn yleisön saatavuuteen liittyvien valitusten käsittelemiseksi. Syyskuussa 2017 alkaneen kokeilujakson jälkeen oikeusasiamies käynnisti helmikuussa 2018 virallisesti nopeutetun menettelyn asiakirjoihin tutustumista koskevia kanteluja varten.

b. Nopeutettu nimeäminen

Oikeusasiamies ei nimeä kaikkia asiakirjoihin tutustumista koskevia kanteluja nopeutetuksi käsittelyksi. Nopeutetussa menettelyssä käsitellyt kantelut koskevat kanteluja, joissa toimielin on evännyt yleisön oikeuden tutustua asiakirjaan tai joissa toimielin ei ole vastannut asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön määräajassa ja siten implisiittisesti evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan.

On osoittautunut vaikeaksi tai tarpeettomaksi käyttää nopeutettua menettelyä muiden asiakirjoihin tutustumista koskevien tapausten käsittelyyn. Esimerkkeinä voidaan mainita tapaukset, joissa on epäselvää, onko pyydettyjä asiakirjoja olemassa tai joissa tarvitaan lisäselvityksiä ennen kuin oikeusasiamiehen tutkintaryhmä voi tarkastaa kyseiset asiakirjat. Jos alusta alkaen on selvää, että valituksen tekijän oikeussuojan saamiseksi voi olla tarpeen suorittaa perusteellisempi tutkimus, nopeutettua menettelyä ei sovelleta ^[2].

Tarkastelussa kävi ilmi, että kantelijoille ei aina ole selvää, mitkä asiat käsitellään nopeutetussa menettelyssä. Tätä kysymystä käsitellään.

c. Nopeutetun menettelyn toiminta

Saatuaan kantelun oikeusasiamiehen toimisto rekisteröi kantelun ja lähettää vastaanottoilmoituksen. Oikeusasiamiehen olisi viiden työpäivän kuluessa rekisteröinnistä päätettävä, voidaanko tutkimus aloittaa nopeutetussa menettelyssä. Tämä riippuu useista tekijöistä, kuten siitä, voidaanko kantelu ottaa tutkittavaksi ^[3] tai katsooko oikeusasiamies, että on syytä aloittaa tutkimus ^[4].

Tutkinnan aloittamisen jälkeen nopeutettuun menettelyyn sisältyy useita tutkintavaiheita, jotka alkavat kyseisten asiakirjojen oikea-aikaisesta tarkastamisesta ja tietyissä tapauksissa tapaamisesta asianomaisen toimielimen kanssa. Oikeusasiamies on tehnyt EU:n toimielinten kanssa järjestelyjä, joiden ansiosta hän voi tutustua asiakirjoihin nopeasti tarkastusta varten (5 työpäivän kuluessa tutkimuksen aloittamisesta) ja saada toimielimiltä nopeasti mahdollisia lisähuomautuksia (15 työpäivän kuluessa).

Oikeusasiamies pyrkii pääsemään ratkaisuun nopeutetussa menettelyssä 40 työpäivän kuluessa (kantelun kirjaamisesta). Tänä aikana oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tutkii kyseiset asiakirjat ja voi kuulla toimielintä tai elintä tarkemmin.

Tämän jälkeen oikeusasiamies päättää, onko asiassa mahdollista päästä nopeaan ratkaisuun, ehdottamalla, että toimielin julkistaa asiakirjat (tai osia niistä).

Jos oikeusasiamies katsoo, että EU:n toimielimen ei olisi pitänyt evätä oikeutta tutustua asiakirjoihin, hän voi havaita hallinnollisen epäkohdan ja suositella, että se antaa oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin kokonaan tai osittain.

3.  Tuloksellisuuden tarkastelu

Seuraavat tilastot osoittavat nopeutetun menettelyn vaikutuksen käsittelyaikoihin ja tapausten määrän kehitykseen. Tässä osiossa on tilastotietoja kaikkien asiakirjojen julkisuutta koskevien tapausten käsittelystä, ei yksinomaan nopeutetussa menettelyssä käsiteltyjen tapausten käsittelystä.

a. Valitusten lukumäärä

Oikeusasiamies käsitteli 1. syyskuuta 2017 ja 31. elokuuta 2020 välisenä aikana 252 kantelua, jotka koskivat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Näistä kanteluista 189:ssä oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen.

Julkiseen saatavuuteen liittyvien valitusten määrä lähes kaksinkertaistui vuosien 2014–2016 keskimäärin 45:stä vuodessa keskimäärin 82:een vuodessa vuosina 2017–2019, jolloin nopeutettu menettely oli käytössä.

Oikeusasiamiehen saamien kantelujen vuotuinen kokonaismäärä kasvoi noin 20 prosenttia vuosina 2014–2019. Asiakirjoihin tutustumiseen liittyvien valitusten osuus kasvoi merkittävästi vuosina 2016–2017, kun nopeutettu menettely otettiin käyttöön.

b. Keskimääräinen käsittelyaika

Yleisön saatavuuteen liittyvien tapausten keskimääräinen käsittelyaika on lyhentynyt huomattavasti nopeutetun menettelyn käyttöönoton jälkeen. Valitusten käsittelyn kolme keskeistä vaihetta ovat kaikki kolme kertaa nopeampia nopeutetun menettelyn käyttöönoton jälkeen: käsiteltäväksi ottamista koskevan päätöksen tekeminen, oikeusasiamiehen asiaa koskevan arvioinnin hyväksyminen ja asian käsittelyn lopullinen päättäminen.

Kaikkien asiakirjojen julkisuuteen liittyvien valitusten ”hyväksymispäätösten” keskimääräinen käsittelyaika on nyt yli kolme kertaa nopeampi kuin ennen menettelyn käyttöönottoa.

Nopeutetussa menettelyssä oikeusasiamies pyrkii varmistamaan, että hänen tutkimuksensa johtavat päätökseen tai tulokseen (kuten ratkaisuehdotukseen tai suositukseen) 40 työpäivän kuluessa. Keskimääräinen aika, jonka kuluessa asiakirjoihin tutustumista koskevat tutkimukset ovat johtaneet tulokseen, on nyt kolmannes siitä, mitä se oli ennen menettelyn käyttöönottoa vuonna 2017.

c. Nopeutetut tilastot

Oikeusasiamies käsitteli 1. syyskuuta 2017 ja 31. elokuuta 2020 välisenä aikana 148 kantelua nopeutetussa menettelyssä. Näistä kanteluista 119:ssä hän aloitti tutkinnan.

I. Ketkä ovat kantelijoita?

II. Mitä instituutioita asia koski?

Suurin osa nopeutetussa menettelyssä käsitellyistä kanteluista tehtiin Euroopan komissiota vastaan. Loput jakautuivat muiden toimielinten, elinten, toimistojen ja virastojen kesken.

III. Tulokset

Useimmat nopeutetun menettelyn mukaiset tutkimukset päätettiin, eikä niissä havaittu hallinnollista epäkohtaa. Noin 30 prosentissa nopeutetuista tutkimuksistaan oikeusasiamies teki ratkaisuehdotuksen tai suosituksen.

IV. Alustavassa aikataulussa käsitellyt valitukset

Kaiken kaikkiaan kahdessa kolmasosassa nopeutetuista tapauksista tutkittavaksi ottamista koskeva päätös tehtiin viiden työpäivän ohjeellisessa määräajassa. Nopeutetussa menettelyssä tutkittavaksi ottamista koskevaan päätökseen kului keskimäärin kuusi työpäivää. Viraston tavoite tehdä käsiteltäväksi ottamista koskevia päätöksiä muissa kuin nopeutetussa menettelyssä on 30 kalenteripäivää. Tämä osoittaa, että vaikka virasto ei saavuttanut viiden työpäivän tavoitetta kaikissa nopeutetussa menettelyssä, useimmissa tapauksissa tutkittavaksi ottamista koskeva päätös tehtiin paljon nopeammin kuin muissa kuin nopeutetussa menettelyssä.

Kaikista nopeutetuista tutkimuksista 36 prosentissa oikeusasiamiehen arvio ^[5] annettiin ohjeellisessa 40 työpäivän määräajassa. Kaikista valituksista 55 prosentissa arviointi tehtiin 60 työpäivän kuluessa. Fast-Track-tutkimuksissa tulosten saavuttamiseen kului keskimäärin 67 työpäivää.

4.  Sidosryhmien näkemykset

Nopeutetun menettelyn toimivuuden tarkastelun yhteydessä oikeusasiamiehen toimisto kuuli palautteen saamiseksi eri sidosryhmiä, joilla on suoraa kokemusta menettelystä. Tähän kuuluivat sekä kantelijat (kansalaisyhteiskunnasta, tiedeyhteisöstä ja tiedotusvälineistä) että komissio, joka on tärkein EU:n toimielin, joka on oikeusasiamiehen asiakirjoihin tutustumista koskevien tutkimusten kohteena.

a. Nopeutetun menettelyn tuntemus

Yleisesti ottaen lähes kaikki kuullut olivat tietoisia menettelyn päätavoitteista ja pääperiaatteista. Oli jonkin verran epävarmuutta siitä, sovelletaanko menettelyä kaikkiin asiakirjoihin tutustumista koskeviin valituksiin.

b. Nopeutetun menettelyn havaitseminen käytännössä

Niiden osalta, joilla oli kokemusta kanteluista ennen menettelyn aloittamista ja sen jälkeen, he katsoivat, että oikeusasiamiehen suorittama kantelujen käsittely oli nopeutunut ja sujuvoitunut. Yleisesti ottaen kuullut katsoivat, että viestintä oikeusasiamiehen toimiston kanssa oli tehokasta ja hyödyllistä, minkä ansiosta he pystyivät seuraamaan prosessia.

Vaikuttaa siltä, että suurin vaikutus on se, että toimielin pystyy käsittelemään pyynnön nopeammin: Asiat etenevät siellä, missä on viivettä. Yleisesti ottaen kirjeenvaihtajat pitivät nopeutettua menettelyä tehokkaana tapana varmistaa, että toimielimet eivät viivytä aiheettomasti asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyä. Viivästysten ilmetessä ei kuitenkaan aina ollut heti selvää, miksi näin oli. Jotkut vastaajat totesivat, että oikeusasiamies myöntää toimielimille usein määräajan pidennyksiä, vaikka viivästyksiä olisi jo ilmennyt.

Toisaalta eräät vastaajat olivat huolissaan siitä, että nopeampi käsittelyaika merkitsisi sitä, että oikeusasiamiehellä ei olisi aikaa tutkia kanteluja perusteellisesti ja käsitellä asianmukaisesti kaikkia kantelijan ja toimielimen esittämiä oikeudellisia väitteitä.

Oikeusasiamiehelle tehdyt kantelut, erityisesti nopeutetun menettelyn mukaisesti käsiteltävät

Menettelyä pidettiin vähäriskisempänä ja nopeampana vaihtoehtona oikeudenkäynnille tuomioistuimessa, ja sitä voitiin käyttää tapauksissa, joissa menestys oli epävarmaa. Tämä koski erityisesti kantelijoita, joilla ei ollut taloudellisia resursseja nostaa kannetta tuomioistuimessa.

Komissio puolestaan huomautti, että vaikka nopeutetun menettelyn määräajat ovat hyvin lyhyet (erityisesti asiakirjojen tarkastaminen viiden työpäivän kuluessa pyynnön esittämisestä), se voi useimmissa tapauksissa noudattaa niitä.

c. Ehdotetut parannukset

Useat vastaajat olivat huolissaan siitä, että ei ole selvää, milloin oikeusasiamies käyttää nopeutettua menettelyä asiakirjoihin tutustumista koskevien valitusten käsittelyssä. Kantelijoille ehdotettiin ilmoitettavaksi, sovellettiinko nopeutettua menettelyä, jotta ne voisivat ennakoida menettelyn keston etukäteen.

Vaikka oikeusasiamiehen kantelujen käsittely on saattanut nopeutua asiakirjoihin tutustumista koskevien tapausten osalta, jotkut vastaajat kyseenalaistivat sen, oliko tämä tapahtunut kantelun asiasisällön käsittelyn kustannuksella. Vaikka he voivat saada toimielimeltä nopeamman vastauksen pyyntöönsä, he eivät saa tutustua asiakirjoihin.

Jotkut vastaajat kyseenalaistivat sen, pitäisikö oikeusasiamiehen pidentää toimielimen määräaikaa sellaisten kantelujen osalta, jotka liittyvät asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyn viivästymiseen.

Jotkin vastaajat katsoivat, että menettelyä ja lomaketta kantelujen esittämiseksi oikeusasiamiehen verkkosivustolla voitaisiin parantaa (jotkut ehdottivat erillistä valituslomaketta asiakirjoihin tutustumista koskevia kanteluja varten). Toiset ehdottivat, että oikeusasiamiehen verkkosivustolla annettaisiin enemmän tietoa asiakirjojen saatavuudesta yleensä.

Komissio totesi, että koska se on edelleen mukautumassa uuteen menettelyyn, se pitäisi parempana, että oikeusasiamies ei muuttaisi tätä menettelyä uudelleen.

5.  Päätelmä

a. Mikä toimii hyvin?

Nopeutettu menettely on lyhentänyt käsittelyaikoja merkittävästi. Asiakirjojen julkisuuteen liittyvät valitukset saatiin vuonna 2019 päätökseen keskimäärin kolme kertaa nopeammin kuin ennen menettelyn käyttöönottoa. Vaikka kantelujen käsittelystä oikeusasiamiehen toimesta on yleisesti ottaen tullut paljon nopeampaa ja tehokkaampaa, tämä koskee erityisesti nopeutettuja menettelyjä.

Menettelyyn osallistui yhä enemmän kantelijoita, mikä käytännössä kaksinkertaisti asiakirjoihin tutustumista koskevien kantelujen määrän.

Sidosryhmät olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä nopeutettuun menettelyyn. He kiittivät menettelyn nopeutta ja oikeusasiamiehen työn yleistä laatua.

b. Mitä voidaan parantaa?

Nopeutettu menettely on yleisesti ottaen onnistunut, mutta tietyillä aloilla on parantamisen varaa.

• Kaikkien Fast-Track-valitusten keskimääräinen käsittelyaika on 67 työpäivää. Käsittelyajat ovat lyhentyneet huomattavasti, mutta vain 36 prosentissa kaikista nopeutetuista tapauksista oikeusasiamies saattoi arviointinsa päätökseen suunnitellussa 40 työpäivän määräajassa.^[6]  Tämä on
  osittain seurausta nopeutetun menettelyn onnistumisesta. Koska oikeusasiamiehen toimisto on suhteellisen pieni, se ei aina pystynyt käsittelemään kantelujen odottamatonta lisääntymistä asetetussa määräajassa. Oikeusasiamies on jo käsitellyt tätä kysymystä kasvattamalla asiakirjojen julkisuuteen liittyviä kanteluja käsittelevän ryhmän kokoa. Lisäksi on muita viivästyksiin johtavia tekijöitä, kuten tarve odottaa asianomaisten toimielinten vastausta.
  On kuitenkin edelleen haastavaa noudattaa nopeutettujen valitusten 40 työpäivän määräaikaa. Voi olla syytä pohtia, olisiko tätä ohjeellista aikataulua nostettava, jotta kantelijoille voitaisiin tarjota enemmän varmuutta ja samalla varmistaa, että mahdollista korotusta ei käytetä perusteena asiakirjoihin tutustumista koskevien tapausten käsittelemiselle hitaammin.
• Sidosryhmien kuuleminen osoitti, että oli jonkin verran hämmennystä siitä, mikä on nopeutettu valitus ja mitä ei pidetä nopeutettuna valituksena.  Tämä herättää kysymyksen siitä, onko suositeltavaa ”nimetä” tietyt valitukset ”nopeaksi menettelyksi” ja toiset ei; ja antaako se kantelijoille selkeämmän kuvan siitä, että oikeusasiamies pyrkii käsittelemään kaikki asiakirjoihin tutustumista koskevat kantelut mahdollisimman nopeasti.

c. Tulevat toimet

Oikeusasiamies on edelleen sitoutunut tuottamaan tuloksia hyvissä ajoin ja löytämään kantelijalle parhaan mahdollisen ratkaisun.

Tämän tarkastelun jälkeen oikeusasiamies

• Jatketaan mahdollisuuksien mukaan prosessien virtaviivaistamista, jotta asiakirjoihin tutustumista koskevat valitukset voidaan käsitellä mahdollisimman tehokkaasti.
• Arvioidaan, olisiko parempi yksinkertaisesti todeta, että oikeusasiamies pyrkii käsittelemään kaikki asiakirjoihin tutustumista koskevat kantelut mahdollisimman nopeasti alustavan aikataulun perusteella sen sijaan, että prosessille annettaisiin erityinen nimitys.
• Jos nopeutettua menettelyä jatketaan, harkitaan 40 työpäivän määräajan mahdollista pidentämistä ja laaditaan selkeämmät kriteerit sille, minkä tyyppisiä tapauksia nopeutetussa menettelyssä olisi käsiteltävä.  
• Määritetään, onko tarpeen antaa tarkempia suuntaviivoja siitä, milloin laitoksille voidaan myöntää määräaikojen pidennyksiä.

 

---

[1] Useimpien EU:n toimielinten, elinten ja laitosten osalta asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevat säännöt sisältyvät asetukseen (EY) N:o 1049/2001. Tämä periaate on otettu huomioon asetuksessa, jossa säädetään, että asiakirjoihin tutustumista koskevat hakemukset on käsiteltävä viipymättä ja joka tapauksessa 15 työpäivän kuluessa pyynnön kirjaamisesta. Asetus on saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Voi myös olla tarpeen olla nimeämättä tapausta nopeutetuksi menettelyksi, jos toimielin vaatii rakenteensa vuoksi, että sen kantaa pyydetään virallisesti uudelleen sen hakijalle antaman alkuperäisen vastauksen lisäksi.

[3] Jotta kantelu voidaan ottaa käsiteltäväksi, sen on täytettävä tietyt oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklassa asetetut edellytykset. Niihin kuuluu muun muassa vaatimus tehdä asianomaiselle toimielimelle uudistettu pyyntö saada tutustua asiakirjoihin ennen kantelun tekemistä.

[4] Oikeusasiamies voi esimerkiksi todeta, että toisella elimellä on paremmat edellytykset käsitellä kantelua (oikeusasiamiehen täytäntöönpanosäännösten 3 artiklan 3 kohta).

[5] Ratkaisuehdotus, suositus tai päätös menettelyn päättämisestä.

[6] Ilmoittautuminen sulkemispäätökseen, -ratkaisuun tai -suositukseen asti. Keskimääräinen käsittelyaika määräajassa oli 26 työpäivää.