Taustaa

1. EU:n hallinto, kuten mikä tahansa muukin julkishallinto, käyttää päivittäisessä työssään nykyaikaisia sähköisen viestinnän välineitä. Covid-19-kriisi ja siihen liittyvät etätyöjärjestelyt ovat lisänneet entisestään niiden käyttöä.

2. EU:n hallinnon olisi otettava nykyaikaisen viestinnän todellisuus huomioon asiakirjahallintoa koskevissa säännöissään ja käytännöissään.

3. On kohtuullista olettaa, että henkilöstön jäsenten ei ole käytännössä mahdollista tallentaa kaikkia työtehtävissään lähetettyjä tai vastaanotettuja teksti- ja pikaviestejä. Tiettyjen tietojen kirjaamisen hallinnon asiakirjahallintajärjestelmään ei kuitenkaan pitäisi olla riippuvainen välineestä – olipa kyse kirjeestä, sähköpostista, tekstistä tai pikaviestistä – vaan sen sisällöstä.

4. Tietojen tallentaminen on tärkeää, sillä se helpottaa niiden vaihtoa, antaa näyttöä toteutetuista toimista, täyttää toimielinten oikeudelliset velvoitteet ja säilyttää niiden muistin. Se on myös ennakkoedellytys sille, että EU:n hallinto voi täyttää avoimuusvelvoitteensa erityisesti helpottamalla yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin ja noudattamalla julkisten toimien vastuuvelvollisuuden periaatetta [1].

5. Teksti- ja pikaviestien tallentamisesta ja niiden julkistamisesta on viime vuosina keskusteltu useissa EU:n jäsenvaltioissa.[2] Asia on myös saatettu oikeusasiamiehen tietoon [3].

6. Oikeusasiamies katsoi siksi, että EU:n hallinnon tasolla on oikea aika aloittaa keskustelu riittävistä tietojen kirjaamista koskevista säännöistä ja käytännöistä, kun on kyse sähköisestä viestinnästä, kuten teksti- ja pikaviestinnästä.

7. Tätä varten oikeusasiamies keräsi tietoa teksti- ja pikaviestien tallentamista koskevista säännöistä ja käytännöistä eri puolilta EU:n hallintoa.[4] Oikeusasiamies tarkasteli myös kansallisella ja kansainvälisellä tasolla kehitettyjä asiaankuuluvia sääntöjä ja käytäntöjä [5].

Oikeusasiamiehen havainnot

8. Kaikki kahdeksan EU:n toimielintä, elintä, laitosta ja virastoa, joihin oikeusasiamies otti yhteyttä, totesivat, että teksti- ja pikaviestit kuuluvat periaatteessa niiden arkistonhallintapäätöksissä esitetyn asiakirjan yleisen määritelmän piiriin. Kahdella IBOA:lla oli yksityiskohtaisemmat säännöt.

9. Yksikään IBAO:ista ei antanut henkilöstölleen erityisiä ohjeita (tai koulutusta) teksti- ja pikaviestien tallentamisesta. Yksi IBAO ilmoitti arvioivansa tällaisen ohjeistuksen (tai koulutuksen) tarvetta asiakirjahallintopäätöksensä tulevan uudelleentarkastelun yhteydessä.

10. Kahdella IBAO:lla oli jo kokemusta teksti- ja pikaviestien tallentamisesta omassa asiakirjahallintajärjestelmässään. Yksi näistä IBAO:ista oli julkistanut pikaviestejä saatuaan pyynnön saada tutustua asiakirjoihin.

11. Jotkin IBAO:t totesivat, että niiden henkilöstö, joka käsittelee asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla, ei pelkästään etsi asiakirjahallintojärjestelmästään rekisteröityjä asiakirjoja sellaisten asiakirjojen tunnistamiseksi, joihin tutustumista pyydetään. Sen sijaan he ottavat yhteyttä myös kaikkiin asianomaisiin yksiköihin/henkilöstöön, joilla saattaa olla hallussaan tutustumispyynnön kattamia asiakirjoja.

Käytännön suositukset

Kerättyjen tietojen perusteella oikeusasiamies yksilöi hyviä käytäntöjä, jotka voivat ohjata EU:n hallintoa käsittelemään tätä asiaa tulevaisuudessa. Ne ilmenevät jäljempänä esitettävistä ”käytännön suosituksista”:

IBAO:iden olisi

• Ota huomioon asiakirjojen hallinnan säännöissä ja käytännöissä yhä ‑in kasvava tekstin ja pikaviestien käyttö. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että päätöksen tietyn tiedon kirjaamisesta hallinnon asiakirjahallintajärjestelmään ei pitäisi olla riippuvainen välineestä – olipa kyse kirjeestä, sähköpostista, tekstistä tai pikaviestistä – vaan sen sisällöstä.
• Otetaan käyttöön teknisiä ratkaisuja, jotka mahdollistavat teksti- ja pikaviestien helpon tallentamisen asiakirjojen hallintajärjestelmiin. Tällä välin on tarjottava vaihtoehtoisia tapoja tällaisten viestien tallentamiseen.
• Annetaan henkilöstölle selkeät ohjeet siitä, miten asiakirjojen tallentamisen kriteerit täyttävät teksti- ja pikaviestit olisi poimittava, siirrettävä ja tallennettava. Kaikkien työntekijöiden, jotka käyttävät sähköisiä laitteita työhön, olisi voitava ymmärtää, miten tekstiviestit ja pikaviestit poimitaan ja siirretään viestintäsovelluksista tai -alustoista asiaankuuluvaan asiakirjojen hallintajärjestelmään.
• Lisätään henkilöstön tietoisuutta tarpeesta varmistaa, että tallennuskriteerit täyttävät teksti- ja pikaviestit poimitaan, siirretään ja tallennetaan säännöllisesti ja rutiininomaisesti. Tavanomaisten sisäisten viestintäviestien lisäksi tämä voitaisiin tehdä tarjoamalla koulutusta nykyisille henkilöstön jäsenille ja esimerkiksi osana uusille henkilöstön jäsenille tarkoitettuja perehdytysohjelmia.
• Varmista, että työssä käytettävillä sähköisillä laitteilla säilytettävien teksti- ja pikaviestien säilytysajat ovat säilytyskäytännön mukaisia.
• Käytössä on oltava prosessi, jolla varmistetaan, että kun henkilöstön jäsen lähtee, kaikki henkilöstön jäsenen hallussa olevat asiakirjat, mukaan lukien kaikki tallennuskriteerit täyttävät teksti- ja pikaviestit, tallennetaan.
• Tunnustetaan, että työhön liittyvät teksti- ja pikaviestit ovat asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 tarkoitettuja asiakirjoja.
• Käsitellessään pyyntöjä saada tutustua asiakirjoihin, jotka voivat kattaa teksti- ja pikaviestejä, otettava huomioon kaikki paikat, joihin tällaisia viestejä saatetaan tallentaa, mukaan lukien henkilöstön käyttämät sähköiset laitteet, ja avustettava henkilöstöä, joka mahdollisesti säilyttää tällaisia viestejä hauissaan, esimerkiksi antamalla ohjeita.
• Varmistetaan, että niiden vakiohakutyökalu mahdollistaa teksti- ja pikaviestien tunnistamisen (sellaisenaan) sen jälkeen, kun ne on rekisteröity niiden asiakirjahallintajärjestelmään.

Tämän perusteella oikeusasiamies päättää tämän strategisen aloitteen.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 13.7.2022

[1] Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 26.4.2007, WWF European Policy Programme v. neuvosto, T-264/04, 61 kohta: ... Jotta oikeutta tutustua asiakirjoihin voitaisiin käyttää tehokkaasti, asianomaisten toimielinten on mahdollisuuksien mukaan ja tavalla, joka ei ole mielivaltainen ja ennakoitavissa, laadittava ja säilytettävä toimintaansa liittyvät asiakirjat.  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:62004TJ0264

[2] Esimerkiksi Alankomaissa (Raad van Staat Uitspraak 201800258/1/A3, 20.3.2019), Saksassa (Berliinin hallintotuomioistuin (VG) 2 K 163/18, 26.8.2020) ja Irlannissa (Irish Information Commissioner, asian numero: 180450, 15. toukokuuta 2019).

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/134237 (asia 1219/2020/MIG) ja https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678 (asia 1316/2021/MIG).

[4] Tämän strategisen aloitteen yhteydessä oikeusasiamies otti yhteyttä kahdeksaan EU:n toimielimeen, elimeen ja laitokseen eli Euroopan komissioon, Euroopan parlamenttiin, EU:n neuvostoon, Euroopan keskuspankkiin (EKP), Euroopan kemikaalivirastoon (ECHA), Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiseen (EFSA), Euroopan lääkevirastoon (EMA) ja Euroopan raja- ja merivartiovirastoon (Frontex).

[5] Ks. esimerkiksi Euroopan neuvoston yleissopimus virallisten asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (CETS nro 205): https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=205.