Kantelun tausta

1. Kantelija on Brysselissä toimiva kansalaisjärjestö, joka osallistui EU:n rahoittamaan hankkeeseen, jonka tavoitteena oli torjua romaneihin kohdistuvaa rasismia [1] vuosina 2011–2013. Se toteutti hankkeen yhdessä alihankkijan kanssa (voittoa tavoittelematon verkkoalusta). Yhteistyön ehdot vahvistettiin yhteisymmärryspöytäkirjassa ja yhteistyösopimuksessa (ensisijaisia palveluntarjoajia koskeva sopimus) vuonna 2009. 

2. Vuonna 2014 hankkeen päätyttyä komissio katsoi, että kantelijan ilmoittamat 170 000 euron kustannukset eivät olleet tukikelpoisia. Komissio väitti, että kantelija ei ollut noudattanut EU:n tarjouspyyntöjen mukaiseen alihankintaan sovellettavia sääntöjä, jotka vahvistettiin kantelijan ja komission välisessä avustussopimuksessa.

3. Kantelija katsoi, että komissio oli väärässä hylätessään kustannukset, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen vuoden 2015 lopussa.

Tiedustelu

4. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen kantelijan väitteestä, jonka mukaan komissio katsoi virheellisesti, että riidanalaiset kustannukset eivät olleet tukikelpoisia.

5. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai Euroopan komission vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena komission vastaukseen. Lisäksi komissio lähetti oikeusasiamiehelle ulkopuolisen tarkastajan lopullisen tarkastuskertomuksen hankkeen toteuttamisesta. Kantelija lähetti tämän jälkeen lisähuomautuksia.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

6. Kantelija väittää, että ensisijaisten palvelujen tarjoajaa koskeva sopimus, jonka se teki alihankkijansa kanssa vuonna 2009, oli laadittu sovellettavien sääntöjen mukaisesti. Väitteensä tueksi se oli toimittanut komissiolle seuraavat tiedot: tiedot tarjouskilpailusta, jonka kautta alihankkija valittiin, jäljennökset kolmelta esivalinnan läpäisseeltä ehdokkaalta saaduista tarjouksista, ote kantelijan ”toimeenpanoviraston” kokouksen pöytäkirjasta, jonka aikana alihankkija oli valittu, jäljennös julkisesta hankintasopimuksesta sekä EU:n hankintasääntöihin erikoistuneen asianajotoimiston muistio (oikeudellinen neuvonta), joka vahvistaa kantelijan kannan.

7. Vastauksessaan oikeusasiamiehelle komissio totesi seuraavaa:

Ø Se oli katsonut, että varat eivät olleet tukikelpoisia kantelijan toimittamien kustannuksia koskevien tietojen, asiaa koskevien sopimusten ja muiden tositteiden vuoksi. Komissio oli ensimmäisen kerran tuonut esiin alihankintaan liittyviä mahdollisia ongelmia helmikuussa 2014. Tuolloin hallussaan olleiden tietojen perusteella komissio katsoi, että asiaankuuluvat kustannukset eivät olleet tukikelpoisia, ja ilmoitti asiasta kantelijalle toukokuussa 2014. Kantelija riitautti komission päätöksen ja toimitti lisätietoja. Komissio oli vastannut kantelijalle lokakuussa 2014 ja tammikuussa 2015 pitäen voimassa päätelmänsä.

Ø Sen kirjeissä oli esitetty päätöksensä perustelut ja viitattu johdonmukaisesti avustussopimuksen asiaa koskeviin määräyksiin - II.9 [2] ja II.2.1 [3] artikla.

Ø Se oli ottanut huomioon kaikki kantelijan toimittamat tiedot sekä muut merkitykselliset tiedot. Komission kirjeissä ei mainittu tiettyjä asiakirjoja [4], joihin kantelija viittaa, koska komissio vastaanotti ne toisen hankkeen yhteydessä. Komissio analysoi kuitenkin huolellisesti nämä asiakirjat, mikä ei muuttanut sen päätöstä. Näin on erityisesti siksi, että vain osa veloitettavista maksuista sisältyi PSPA:han tai kantelijan esittämiin eri tarjouksiin sen osoittamiseksi, että sen tarjouspyyntö oli perustunut ”parhaan hinta-laatusuhteen” tarjoavan tarjouksen valintaan. Tarjoukset ja PSPA eivät myöskään sisällä yksityiskohtaista kuvausta tarjottavista palveluista ja niihin liittyvistä hinnoista. Näin ollen ei ollut mahdollista käyttää näitä asiakirjoja sen arvioimiseen, johtiko tarjouskilpailu sellaisen tarjouksen valintaan, joka tarjosi parasta vastinetta rahalle. Komissio ei saanut muita asiakirjoja, joita olisi voitu käyttää näyttönä tämän osoittamiseksi.

Ø Koska tiettyjen kustannusten tukikelpoisuudesta oli erimielisyyttä, komissio oli päättänyt teettää ulkoisen tarkastuksen päätelmiensä todentamiseksi. Komissio totesi, että kantelija oli suhtautunut tähän myönteisesti. Komissio ilmoitti muuttavansa päätöstään, jos ulkoinen tarkastus osoittaa sen tarpeelliseksi.

8. Tämän jälkeen komissio toimitti oikeusasiamiehelle lopullisen tarkastuskertomuksen, joka sisälsi seuraavat asiaa koskevat päätelmät:

”Tositteiden analyysi osoitti, että useita toimintoja on annettu alihankintana [alihankkijan] tehtäväksi. Alihankkija toimii kuitenkin alustana, joka kokoaa yhteen asiantuntijoita ja palveluntarjoajia useista jäsenvaltioista.

Koordinaattori mainitsee, että jokaisesta palvelusta lähetetään pyyntö [alihankkijalle], joka jakaa pyynnön alihankkijoidensa kesken täytäntöönpanoa varten. Nämä alihankkijat tekevät [alihankkijalle] tarjouksen, jos ne ovat kiinnostuneita palvelun tarjoamisesta.

Tilintarkastustuomioistuin tekee tarkastuksensa perusteella seuraavat johtopäätökset:

1. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että [hankekoordinaattori] ei toteuttanut hankintamenettelyä valitakseen [alihankkijan]. [Kantelija] oli valinnut tälle hankkeelle automaattisesti [alihankkijan] aiemman tarjouskilpailun perusteella, joka oli toteutettu ja johon [hankkeen koordinaattori] ei osallistunut tai johon kyseinen hanke oli mainittu.

2. Tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt tarkastamaan menettelyjä, jotka liittyivät niiden jäsenten valintaan, jotka [alihankkija] oli teettänyt alihankintana hankkeen toimintojen suorittamista varten. Näin ollen tarkastaja päättelee, että todisteita [alihankkijan] ja sen jäsenten välisestä tarjouskilpailusta ei ole saatavilla. Näin ollen emme voi tehdä johtopäätöstä siitä, miten nämä [alihankkijan] alihankkijat on valittu, emmekä siitä, miten ne ovat järjestäneet kilpailumenettelyn ja päättäneet sen.

3. Tarkastaja ei voinut tehdä johtopäätöstä virkamatkat suorittaneiden [alihankkijan] alihankkijoiden tarjoaman palvelun tuotoksesta. Tilintarkastustuomioistuin ei näin ollen pystynyt arvioimaan alihankkijoina toimivien jäsenten suorittamien toimien toteutusta. Ainoat asiakirjat, jotka tarkastaja pystyi tarkastamaan, olivat [alihankkijan] laskut (eikä alihankkijoiden laskuja), joihin sisältyi hyvin yleinen kuvaus toteutetuista toimista ja hankkeen loppuraportti, jossa kuvattiin toimet.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen emme pystyneet määrittämään:

1) jos valitut tarjoukset (sekä [alihankkijalta] että alihankkijoilta) olivat parhaita vaihtoehdoista, jotka tarjoavat parhaan vastineen rahalle;

2) jos toiminnan tosiasialliset kustannukset olivat [alihankkijan] laskuttama määrä; ja

3) jos toimintaa tosiasiallisesti harjoitettiin, koska laskuissa esitetyt kuvaukset olivat epämääräisiä ja epätäsmällisiä suoritettujen palvelujen osalta.

On huomattava, että [alihankkijalla] on sama osoite/puhelinnumero kuin [kantelijalla] ja eri rekisteröintinumerot [ja saattaa olla eturistiriitoja].

Sen vuoksi ei ollut mahdollista määrittää, täyttääkö koordinaattori tarjouskilpailumenettelyjä koskevat velvoitteensa. Sen vuoksi tarkastajat pitävät voimassa kyseisen määrän tukikelvottomuutta koskevan havainnon...”

9. Kantelija oli huomautuksissaan eri mieltä komission kannasta ja tilintarkastajien havainnoista. Se väitti seuraavaa:

Ø Komissio ja tarkastajat eivät ottaneet huomioon kaikkea saatavilla olevaa evidenssiä, mukaan lukien jäljennökset kaikkia asiaankuuluvia alihankintatoimia koskevista tarjouksista.

Ø Komission ja tilintarkastajien väitteet olivat epäjohdonmukaisia ja kehittyivät ajan mittaan.

Ø Komission tarkastuksia koskevan tietämyksensä perusteella tarkastus oli kestänyt liian kauan.

Ø Alihankintaa koskevaa avustussopimuksen II.9.1 artiklaa ei sovelleta ennen avustussopimuksen täytäntöönpanoa tehtyihin alihankintasopimuksiin, kuten PSPA-sopimukseen.

Ø Mahdollisten eturistiriitojen osalta kantelija väitti, että se vain jakoi työtilan alihankkijan ja kolmen muun organisaation kanssa. Alihankkija oli kuitenkin sijoitettu eri osoitteeseen, kun PSPA-sopimus oli tehty. Kantelija valitsi alihankkijan, koska se oli ainoa palveluntarjoaja, joka tarjoutui veloittamaan palveluistaan yksin ilman lisäkustannuksia. Näin ollen se edusti parasta vastinetta rahalle.

Ø Komissio esitti vastauksessaan uusia väitteitä, jotka olivat virheellisiä. Toisin kuin komissio väitti, PSPA:ssa ei mainittu tiettyä prosenttiosuutta alihankkijalta veloitettavista maksuista. Komissiolle toimitetuista asiakirjoista käy selvästi ilmi kyseiset palvelut ja niiden hinta.

Oikeusasiamiehen arviointi

10. Riita-asia perustuu avustussopimuksen II.9.1 artiklaan, jossa määrätään seuraavaa: ”Jos avustuksen saajien on tehtävä hankkeen toteuttamiseksi sopimuksia, jotka muodostavat hankkeen kustannukset alustavassa talousarviossa ilmoitettujen tukikelpoisten välittömien kustannusten perusteella, niiden on tehtävä sopimus kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella; näin tehdessään niiden on huolehdittava siitä, ettei eturistiriitoja synny."

11. Tutkimuksen aikana kantelija väitti, että tätä määräystä ei pitäisi soveltaa tässä tapauksessa kyseessä olevaan erityiseen alihankintajärjestelyyn, joka oli tehty ennen avustussopimuksen allekirjoittamista. Oikeusasiamies ei yhdy kantelijan näkemykseen. Tukisopimuksen II.9 artiklan 1 kohta on riittävän laaja kattamaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan alihankintasopimuksen. Kuten tarkastajat totesivat loppukertomuksessaan, joka näyttää ilmaisevan komission lopullisen kannan, yhtenä ongelmana oli se, että hankekoordinaattori ei järjestänyt mitään tarjouskilpailumenettelyä juuri silloin, kun kyseiset toiminnot teetettiin alihankintana. Oikeusasiamies katsoo, että mikään avustussopimuksen määräys ei tue väitettä, jonka mukaan olisi katsottava, että avustussopimuksen II.9 artiklan 1 kohtaa ei voida soveltaa toimien alihankintaan hankkeen koko keston (2011–2013) aikana yksittäisen edunsaajan ennen avustussopimusta eli vuonna 2009 tekemän puitesopimuksen perusteella. Tällainen tulkinta olisi vastoin avustussopimuksen II.9 artiklan 1 kohdan tarkoitusta, jolla pyritään varmistamaan EU:n varojen tehokas käyttö taloudellisessa mielessä ”paras vastine rahalle” -kriteerin perusteella. Sopimuksen II.9 artiklan 1 kohdan tarkoituksen noudattaminen olisi edellyttänyt erityisen tarjouskilpailun järjestämistä. Kantelija ei voinut vedota pelkästään PSPA-sopimukseen, joka oli tehty vuonna 2009 eli ennen avustussopimuksen allekirjoittamista.

12. Oikeusasiamies toteaa, että komissio lähetti kantelijalle useita kirjeitä alihankinnasta. Näistä kirjeistä käy selvästi ilmi, että komissio on tutkinut asiaa perusteellisesti kaikkien käytettävissä olevien tietojen perusteella.

13. Komissio selitti, että kantelija oli toimittanut joitakin asiakirjoja toisen hankkeen yhteydessä, minkä vuoksi komissio ei ollut maininnut niitä hanketta koskevassa kirjeenvaihdossaan. Komissio totesi kuitenkin vastauksessaan kanteluun tutkineensa nämä asiakirjat.

14. Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että kantelijalla oli useita mahdollisuuksia esittää asiansa komission kanssa käymässään kirjeenvaihdossa ja tarkastuksen yhteydessä. Oikeusasiamiehelle toimitettu näyttö ei tue näkemystä, jonka mukaan komissio ja tarkastajat olisivat jättäneet huomiotta kantelijan toimittamat tiedot ja esittämät perustelut. Näin ollen noudatettu menettely ja tehty päätelmä olivat oikeudenmukaisia.

15. Lisäksi koko kirjeenvaihto osoittaa, että komissio ja tarkastajat olivat olleet johdonmukaisia katsoessaan, että kantelija ei ollut osoittanut varmistaneensa, että EU:n talousarviosta rahoitetut toimet oli toteutettu parasta vastinetta rahalle koskevan kriteerin mukaisesti.

16. Lisäksi lopullinen tarkastuskertomus vahvistaa komission kannan.

17. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että menettely oli oikeudenmukainen ja että komissio otti asianmukaisesti huomioon kaikki kantelijan väitteet ja tositteet ennen kuin se päätti, että kiistanalaiset kustannukset eivät olleet tukikelpoisia.

18. Mahdollisen eturistiriidan osalta lopullisesta tarkastuskertomuksesta käy ilmi, että tämä kysymys oli toissijainen eikä ratkaiseva komission päätelmän kannalta. Oikeusasiamies pitää kuitenkin kohtuullisena, että komissio ja tarkastajat viittasivat siihen, että kantelijalla ja alihankkijalla oli samat osoite-, puhelin- ja faksinumerot, mikä herätti huolta mahdollisesta eturistiriidasta.

19. Tätä taustaa vasten ja koska muut kantelijan esittämät väitteet eivät voi muuttaa oikeusasiamiehen havaintoa, oikeusasiamies toteaa, ettei hallinnollista epäkohtaa ole ilmennyt.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissiossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Marta Hirsch‐Ziembińska

Tiedustelu- ja tieto- ja viestintätekniikkayksikön päällikkö – yksikkö 1

Strasbourgissa 23.5.2018

[1] Hanke ”I AM ROMA: Changing Mindsets”, viite JUST/2009/FRAC/AG/1245. Hankkeen vetäjä oli kunta EU:n jäsenvaltiossa, ja hanke toteutettiin 1. helmikuuta 2011 ja 31. tammikuuta 2013 välisenä aikana.

[2] Sopimuksen II.9.1 artikla kuuluu seuraavasti: "Jos avustuksen saajien on tehtävä hankkeen toteuttamiseksi sopimuksia ja ne muodostavat hankkeen kustannuksia alustavassa talousarviossa tukikelpoisina välittöminä kustannuksina, niiden on tehtävä sopimus kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella; näin tehdessään niiden on huolehdittava siitä, ettei eturistiriitoja synny.”

[3] Sopimuksen II.2.1 artiklassa määrätään seuraavaa: "Avustuksen saajat sitoutuvat toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet estääkseen sellaisen eturistiriidan riskin, joka voisi vaikuttaa sopimuksen puolueettomaan ja objektiiviseen täytäntöönpanoon. Tällainen eturistiriita voi johtua erityisesti taloudellisista eduista, poliittisesta tai kansallisesta yhteenkuuluvuudesta, perhe- tai tunnesyistä tai mistä tahansa muusta yhteisestä edusta.

[4] Tarjouspyyntö, jäljennökset kolmelta esivalinnan läpäisseeltä ehdokkaalta saaduista tarjouksista ja lakiasiaintoimiston muistio (oikeudellinen neuvonta). Komissio totesi, että muistio laadittiin sen ja kantelijan välisen viimeisimmän kirjeenvaihdon jälkeen.