Kantelun tausta

1. Euroopan komissio käynnisti vuosina 2011 ja 2012 kaksi rikkomusmenettelyä [1] Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 2004/38/EY [2] soveltamisesta. Rikkomusmenettelyt koskevat muun muassa Yhdistyneen kuningaskunnan suppeaa tulkintaa pysyvän oleskeluoikeuden tunnustamista koskevista vaatimuksista.

2. Huhtikuussa 2012 komissio ilmoitti antavansa Yhdistyneelle kuningaskunnalle ”kaksi kuukautta aikaa noudattaa EU:n kansalaisten ja heidän perheidensä vapaata liikkuvuutta EU:ssa koskevia Euroopan unionin sääntöjä tai joutua EU:n tuomioistuimen käsiteltäväksi”.[3] Vastauksena Euroopan parlamentin kysymyksiin komissio kuitenkin totesi vuonna 2017, että rikkomusmenettelyt olivat edelleen käynnissä.

3. Kantelija, Euroopan parlamentin jäsen Sophie in ”t Veld, pyysi 9. maaliskuuta 2017 saada tutustua kaikkiin näihin kahteen rikkomusmenettelyyn liittyviin komission asiakirjoihin.

4. Komissio epäsi 29 päivänä maaliskuuta 2017 oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ja perusteli päätöstään asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun EU:n asetuksen säännösten nojalla toteamalla, että tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi käynnissä olevia rikkomusmenettelyjä [4]. Komissio katsoi myös, ettei asiakirjojen julkistaminen ollut ylivoimaisen yleisen edun mukaista.

5. Kantelija pyysi komissiota tarkistamaan päätöstään tekemällä ”uudistetun pyynnön”[5]. Tarkastelun jälkeen komissio vahvisti päätöksensä evätä yleisön oikeus tutustua kaikkiin pyydettyihin asiakirjoihin. Tyytymättömänä komission vastaukseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen kantelusta, jonka mukaan komissio oli virheellisesti kieltäytynyt antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin (NIF/2011/2054 ja NIF/2012/4106) soveltamista koskeviin rikkomusmenettelyihin Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan.

7. Oikeusasiamies tarkasti asiaa koskevat asiakirjat. Oikeusasiamiehen päätöksessä otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut ja näkemykset.

Se, että komissio ei antanut oikeutta tutustua pyydettyihin asiakirjoihin

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

8. Kantelija väitti, että komissio ei ollut selittänyt, miten pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen ”tietysti ja tosiasiallisesti” vahingoittaisi käynnissä olevia menettelyjä.[6] Kantelija väitti, että tietojen julkistaminen oli ylivoimaisen yleisen edun mukaista, kun otetaan huomioon epävarmuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten tilanteesta, erityisesti sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta oli virallisesti ilmoittanut aikomuksestaan erota EU:sta.

9. Lopullisessa vastauksessaan komissio vahvisti kieltäytyvänsä antamasta pyydettyjä asiakirjoja kokonaan tai osittain tutustuttavaksi. Se väitti, että EU:n oikeuskäytännössä oli todettu, että komissiolla oli perusteltua soveltaa yleistä lähestymistapaa, jonka mukaan asiakirjoja ei paljasteta käynnissä olevassa rikkomusmenettelyssä.[7] Sen ei näin ollen tarvitse arvioida erikseen kunkin pyydetyn asiakirjan sisältöä.

10. Komissio väitti myös, ettei pyydettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden myöntäminen ollut ylivoimaisen yleisen edun mukaista. Siinä todettiin, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten ”ei tarvitse tutustua rikkomusmenettelyn asiakirjoihin tietääkseen, mitkä heidän nykyiset oikeutensa ovat. niiden eron jälkeinen tilanne, joka riippuu erosopimuksen ehdoista; jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn asiakirjoista ei voida mitenkään saada tietoa siitä, mitä tämän sopimuksen määräyksiä, joiden osalta neuvotteluja ei ole vielä aloitettu, on noudatettava.”

Oikeusasiamiehen arviointi

11. EU:n toimielimet voivat hylätä asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt, jotka perustuvat ”yleiseen olettamaan” siitä, että tiettyjä asiakirjaryhmiä ei paljasteta [8]. Yksi näistä luokista sisältää ”oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa” käytyjen rikkomusmenettelyjen asiakirjat [9]. EU:n oikeuskäytännössä [10] on todettu, että yleinen salassapito-olettama tarkoittaa, että asianomaisella toimielimellä ei ole velvollisuutta arvioida, miten kyseiset asiakirjat konkreettisesti ja erikseen vahingoittavat suojattua etua.

12. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että jos komissio ei käsittelisi aktiivisesti rikkomistapausta, edellä mainittu olettama voitaisiin kyseenalaistaa.

13. Oikeusasiamies tarkasti kahta rikkomusmenettelyä koskevat asiakirjat. Tarkastus vahvisti, että molemmat rikkomusmenettelyt ovat edelleen käynnissä ja että komissio työskentelee aktiivisesti niiden parissa. Tapausryhmä tarkasteli erityisesti sisäisiä asiakirjoja ja kirjeenvaihtoa, jotka vahvistavat, että asiakirjat ovat aktiivisia. Viimeisimmät asiakirjat ovat kesäkuun 2017 lopusta pyynnön esittämispäivän jälkeen.

14. Tästä seuraa, että komissiolla oli oikeus evätä oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin soveltaen yleistä olettamaa, jonka mukaan niiden paljastaminen todennäköisesti vahingoittaisi käynnissä olevia rikkomismenettelyjä [11].

15. Vaikka sovellettaisiin yleistä olettamaa, asiakirjat olisi kuitenkin luovutettava, jos tietojen ilmaiseminen on selvästi yleisen edun mukaista, mikä syrjäyttää yleisen olettaman tietojen ilmaisematta jättämisestä. Tätä varten kantelija oli väittänyt, että asiakirjojen julkistaminen oli perusteltua ”yli kolmen miljoonan Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvan Euroopan kansalaisen edun vuoksi, sillä heidän on tiedettävä kiireellisesti, mikä heidän tilanteensa on, erityisesti kun otetaan huomioon 50 artiklan mukainen virallinen ilmoitus brexitistä (...)”.

16. Kantelija väittää ensinnäkin, että näiden asiakirjojen julkistaminen selkeyttäisi Yhdistyneessä kuningaskunnassa tällä hetkellä asuvien muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten tilannetta, ja toiseksi, että nämä tiedot ovat erityisen tärkeitä, kun otetaan huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan suunniteltu ero EU:sta.

17. Tutkittuaan asiakirjat oikeusasiamies katsoo, että tietojen ilmaiseminen ei ratkaisisi näitä yleistä etua koskevia väitteitä.

18. Oikeusasiamies hyväksyy sen, että asiakirjat eivät antaisi muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka asuvat tällä hetkellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tietoa nykytilanteesta EU:n perustamissopimuksen ja vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin mukaisten oikeuksiensa osalta. Näillä perusteilla ei siis ole olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista.

19. Mitä tulee EU:n kansalaisten oikeuksiin Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta, oikeusasiamies toteaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja EU:n väliset neuvottelut ovat käynnissä. Pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen ei olisi yleisen edun mukaista selventää Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien EU:n kansalaisten oikeuksia Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta.

20. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, ettei ole olemassa selvää ylivoimaista yleistä etua, joka syrjäyttäisi yleisen olettaman ja oikeuttaisi pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisen. Näin ollen hän päättelee, että komission päätös evätä oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ei ollut asetuksen 1049/2001 vastainen.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissio ei syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät kahteen rikkomusmenettelyyn Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan sen soveltaessa vapaata liikkuvuutta koskevaa direktiiviä.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Emily O・Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 19.12.2017

[1] NIF/2011/2054 ja NIF/2012/4106

[2] Direktiivi EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella

[3] Euroopan komission lehdistötiedote 26. huhtikuuta 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-417_EN.htm.

[4] EU:n asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan unionin toimielimet voivat evätä oikeuden tutustua asiakirjoihin ”tarkastusten, tutkimusten ja tilintarkastusten” suojaamiseksi.

[5] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohta.

[6] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 4.5.2012, Sophie in ’t Veld v. neuvosto, T-529/09, ECLI:EU:T:2012:215.

[7] Tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C-514/11 P ja C-605/11 P, EU:C:2013:738, 55 ja 65–68 kohta.

[8] Ks. tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio, C-612/13 P, EU:C:2015:486 (”ClientEarth”), 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

[9] Oikeudenkäyntiä edeltävä vaihe jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on se, kun komissio ei ole päättänyt menettelyä eikä sitä ole saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

[10] Ks. em. asia LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

[11] Ks. alaviite 6.