Taustaa

1. Nuori Itävallan kansalainen työskenteli palkattomana harjoittelijana EU:n Aasian-edustustossa. Harjoittelun jälkeen hän otti yhteyttä EU:n edustustoja hallinnoivaan Euroopan ulkosuhdehallintoon (EUH) valittaakseen siitä, että edustustoissa työskenteleville harjoittelijoille ei makseta palkkaa. Hän totesi, että tavanomainen käytäntö on, että harjoittelijoille maksetaan palkkaa EU:n toimielimissä. Hänen mukaansa se, ettei harjoittelijoille makseta palkkaa, merkitsee heikommista lähtökohdista tulevien nuorten ammattilaisten perusteetonta syrjintää.

2. EUH vastasi, että kantelijalle oli hänen pyynnöstään annettu palkaton harjoittelujakso. Hän oli myös allekirjoittanut harjoittelusopimuksen, jossa hän vahvisti, että ”olen edustuston vapaaehtoistyöntekijä, enkä saa palkkaa, palkkaa tai etuutta […]”. Kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huolestuneena siitä, että EUH:n ei pitäisi tarjota palkatonta harjoittelua. Hän oli huolissaan EUH:n käytännöstä yleisesti, eikä hänellä ollut mitään tekemistä oman erityistapauksensa kanssa.

3. Lokakuussa 2014 oikeusasiamies pyysi EUH:ta vastaamaan kantelijan huoleen siitä, että se tarjoaa palkatonta harjoittelua EU:n edustustoissa. Kantelija toivoi, että EUH tarjoaisi ainoastaan palkallista harjoittelua ja lopettaisi palkattoman harjoittelun tarjoamisen. Oikeusasiamies sai joulukuussa 2014 EUH:n vastauksen kanteluun. Tämän jälkeen oikeusasiamies sai kantelijan huomautukset EUH:n vastauksesta. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tapasi myös EUH:n kolme kertaa keskustellakseen tapauksesta: touko-, syys- ja joulukuussa 2016. Tammikuussa 2017 EUH toimitti oikeusasiamiehelle kirjallisia lisätietoja.

4. Arvioituaan huolellisesti kaikki esitetyt perustelut oikeusasiamies suositteli 15 päivänä helmikuuta 2017 EUH:lle, että se maksaisi asianmukaisen korvauksen kaikille harjoittelijoilleen EU:n edustustoissa [1].

EUH:n laiminlyönti maksaa harjoittelijoille palkkaa EU:n edustustoissa

Oikeusasiamiehen suositus 

5. Oikeusasiamies katsoi, että kantelijan väite, jonka mukaan palkattomat harjoittelut ovat syrjiviä heikommasta sosiaalisesta taustasta tulevia kohtaan, oli jossain määrin perusteltu. Palkatonta harjoittelua haluava nuori voi kiistatta kohdata käytännön vaikeuksia ilman taloudellista tukea esimerkiksi perheeltään. Harjoitteluun EU:n edustustossa liittyy matkakustannusten lisäksi myös majoitus-, asumis- ja vakuutuskustannuksia. Sen vuoksi on vaarana, että palkaton harjoittelu EU:n edustustoissa varataan vain harvoille etuoikeutetuille eli niille, joilla on omat rahoitusvarat.

6. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa vuonna 2016 pidetyissä eri kokouksissa EUH väitti, että palkattomien harjoittelujaksojen tarjoaminen ei ole yhteiskunnalliseen alkuperään perustuvaa syrjintää. EUH viittasi siihen, että palkattomat harjoittelijat EU:n edustustoissa katsovat kaikki, että harjoittelu on hyödyllistä heidän tulevaisuutensa kannalta. Harjoittelun kautta he saavat arvokasta kokemusta, joka auttaa heitä kasvattamaan ammatillista profiiliaan ja tekee heistä houkuttelevampia työmarkkinoilla.

7. Oikeusasiamies ei epäillyt sitä, että edustuston harjoittelijat arvostavat harjoittelua. Tällaiset mahdollisuudet voivat todellakin olla merkittävä ponnahduslauta heidän urallaan.  Itse asiassa juuri tästä syystä harjoittelumahdollisuuksia olisi tarjottava mahdollisimman laajalle joukolle henkilöitä - eikä vain niille, joilla on siihen varaa. Oikeusasiamiehen mukaan palkaton harjoittelu voi pitkittää sosiaalista syrjäytymistä, koska vähemmän etuoikeutetuista taustoista tulevilla henkilöillä ei todennäköisesti ole taloudellisia resursseja harjoitteluun. Näin he menettävät tämän arvokkaan mahdollisuuden parantaa pätevyyttään ja taitojaan. Tämä voi lopulta johtaa siihen, että heikommassa asemassa olevilla on tulevaisuudessa vähemmän työmahdollisuuksia, mikä käynnistää noidankehän, jossa etuoikeus seuraa etuoikeutta.

8. Oikeusasiamies katsoi, että EU:n edustustot hyötyvät harjoittelijoiden panoksesta ja voivat jopa riippua heidän panoksestaan. Tätä silmällä pitäen oikeusasiamies totesi, että palkattomien harjoittelujaksojen järjestelmä voi mahdollisesti johtaa ei-toivottuun seuraukseen siitä, että EU:n edustustot eivät houkuttele kaikkia parhaita hakijoita harjoitteluun; Se houkuttelee vain niitä, joilla on riittävästi omia varoja maksaakseen itsensä. Tämä ei selvästikään ole EU:n edustustojen edun mukaista.

9. Oikeusasiamies viittasi Euroopan parlamentin esimerkkiin, jossa oli käsitelty palkatonta harjoittelua. Parlamentti kehotti vuonna 2010 antamassaan päätöslauselmassa EU:n toimielimiä näyttämään hyvää esimerkkiä maksamalla kaikille harjoittelijoilleen harjoittelupaikan elinkustannuksiin perustuvan vähimmäiskorvauksen.[2] Oikeusasiamies totesi, että parlamentti ei enää tarjoa palkatonta harjoittelua edes opiskelijaharjoittelun yhteydessä. Se maksaa nyt korvauksen kaikille harjoittelijoilleen EU:n toimielinten budjettirajoitteista huolimatta.

10. Oikeusasiamies piti merkityksellisenä myös sitä, missä määrin EUH hyödyntää harjoittelujaksoja EU:n edustustoissa. EUH:lla on 139 EU:n edustuston verkosto, joka EUH:n ja komission henkilöstön välillä työllistää 5 800 henkilöä (vuoden 2015 lopun luvut).[3] Vuonna 2016 EUH tarjosi noin 800 palkatonta harjoittelupaikkaa. Vaikuttaa todennäköiseltä, että EUH on jossain määrin riippuvainen harjoittelijoiden saatavuudesta täydentääkseen edustustojensa kokoaikaisen henkilöstön työtä. Oikeusasiamies ymmärsi, että tällaisen harjoittelijoiden määrän maksaminen aiheuttaa EUH:lle talousarviokysymyksiä. Hän totesi kuitenkin, että EUH voisi päättää ottaa tämän asian esille budjettivallan käyttäjien eli Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa.

11. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies katsoi, että EUH:n käytäntö tarjota palkatonta harjoittelua edustustoissaan on hallinnollinen epäkohta. Tämän vuoksi oikeusasiamies suositteli EUH:lle, että se maksaisi asianmukaisen korvauksen kaikille harjoittelijoilleen, myös EU:n edustustoissa oleville harjoittelijoilleen. Vaikka tämän korvauksen luonne kuuluu EUH:lle, oikeusasiamies katsoi, että korvauksen olisi oltava syrjimättömyyden periaatteen mukainen ja että sillä olisi varmistettava, että nuoria kannustetaan hakemaan harjoittelupaikkaa heidän (tai heidän perheensä) taloudellisesta asemasta riippumatta.

12. Oikeusasiamies pyysi EUH:ta antamaan lausunnon kolmen kuukauden kuluessa suosituksensa antamispäivästä. Tämän jälkeen hän pyysi kantelijaa esittämään huomautuksia, minkä kantelija teki.

EUH:n lausunto ja kantelijan huomautukset

13. Euroopan ulkosuhdehallinto totesi oikeusasiamiehen suositusta koskevassa lausunnossaan, että harjoittelupaikkojen tarjoaminen vastavalmistuneille nuorille ja opiskelijoille on osoittautunut erittäin arvokkaaksi sekä harjoittelijoille että EU:n edustustoille. Oikeusasiamiehen suosituksen perusteella se oli päättänyt uudistaa harjoitteluohjelmansa rakennetta ja keskeyttää tilapäisesti uusien harjoittelijoiden rekrytoinnin. EUH ilmoitti myös pyytäneensä budjettivallan käyttäjiä myöntämään varoja tuleville harjoittelijoille.

14. EUH oli myös päättänyt lisätä edustustojen ja korkeakoulujen välisten kumppanuuksien määrää. Uudessa ohjelmaluonnoksessa harjoittelupaikkoja tarjottaisiin kolmesta erillisestä ohjelmasta: i) harjoittelijoille, joille EUH maksaa korvauksen (edellyttäen, että EUH saa pyydetyt resurssit budjettivallan käyttäjiltä) ja tätä varten perustetaan erityinen valintamenettely; ii) paikallisen yliopiston kanssa tehdyn sopimuksen puitteissa opiskelijoille, jotka suorittavat pakollisen tai suositellun koulutusjakson osana opintojaan ja jotka jo asuvat koulutuspaikassa, ja iii) harjoittelijoille, jotka saavat taloudellista tukea yliopistolta tai muulta laitokselta, mutta sijaitsevat muualla maailmassa. EUH ei ehdota korvausten maksamista kahdessa jälkimmäisessä tapauksessa.

15. Kantelija totesi huomautuksissaan, että oikeusasiamies oli oikeassa keskittäessään suosituksensa ”syrjinnän vastaiseen” näkökohtaan. Hänen mielestään EUH näyttää kuitenkin nyt pyrkivän sulkemaan pois taloudellisesti ja sosiaalisesti heikot henkilöt valittaessa harjoittelijoita ongelman ratkaisemiseksi.

16. Kantelija katsoi, että jos EUH ei pysty luomaan kestävää ja oikeudenmukaista järjestelmää harjoittelijoiden palkkaamiseksi, harjoittelujaksot EU:n edustustoissa on parasta lakkauttaa kokonaan.

17. Kantelija pelkää, että EUH:n ehdottamassa sekamallissa harjoittelijat, jotka ovat palkattomia tai saavat rahoitustukea ulkopuolisesta lähteestä, asetetaan aina etusijalle EUH:n suoraan maksamiin harjoittelijoihin nähden yksinkertaisten taloudellisten perustelujen vuoksi.

18. Yliopistojen kanssa solmittavien kumppanuuksien laajentamista koskevan ehdotuksen osalta kantelija väitti, että tämä ei ole uusi ajatus eikä edistä ongelman ratkaisemista. Se johtaa enimmäkseen työvoiman hyväksikäytön siirtymiseen paikallisille ihmisille, jotka ovat usein heikommin järjestäytyneitä ja joilla ei ole mahdollisuutta vaatia oikeuksiaan.

19. Kantelija huomautti, että stipendeihin ei useinkaan sisälly sosiaaliturvaa tai sairausvakuutusta ja että opiskelijan elinkustannuksia ei voida verrata EU:n edustustossa harjoittelua suorittavan henkilön elinkustannuksiin.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

20. Oikeusasiamies suositteli, että EUH maksaa kaikille harjoittelijoilleen asianmukaisen korvauksen. EUH on ilmoittanut oikeusasiamiehelle, että se on pyytänyt varoja harjoittelijoidensa maksamiseen EU:n edustustoissa ja että se on tällä välin keskeyttänyt palkattomat harjoittelujaksot. Oikeusasiamies on tyytyväinen toimiin, joita EUH on toteuttanut varmistaakseen, että se pystyy tarjoamaan palkallista harjoittelua EU:n edustustoissa.

21. Oikeusasiamies panee merkille kantelijan huolen siitä, että EUH saattaa keskittyä suhteettomasti sellaisten harjoittelijoiden palkkaamiseen, jotka saavat taloudellista tukea muista lähteistä (muista kuin perheestään), sen sijaan, että EUH itse maksaisi harjoittelijoille korvauksen.

22. Oikeusasiamiehen mielestä on kohtuullista, että EUH ei maksa lisäkorvausta harjoittelijoille, joilla on stipendi tai muuta perheen ulkopuolista taloudellista tukea, tai opiskelijoille, jotka ovat jo sijoittautuneet samaan maahan kuin edustusto ja joiden on suoritettava harjoittelu osana opintojaan. Erityisesti yliopisto-opintojen yhteydessä suoritettava pakollinen harjoittelu ei ole verrattavissa tavanomaiseen harjoitteluun, koska se palvelee yleensä eri tarkoituksia. On tärkeää, että eri ohjelmien välillä saavutetaan asianmukainen tasapaino.  Oikeusasiamiehen kannalta on tärkeää, että EUH tarjoaa edelleen huomattavan määrän ”perinteisiä” mutta palkallisia harjoittelujaksoja edustustoissa, jotka ovat avoimia yhtäläisin mahdollisuuksin nuorille heidän omista tai heidän perheidensä taloudellisista resursseista riippumatta. Oikeusasiamies ymmärtää, että tämän toivotun tuloksen saavuttamiseksi EUH tarvitsee asianmukaiset määrärahat.

23. Oikeusasiamies pitää EUH:n vastausta hänen suositukseensa vakavana sitoumuksena maksaa harjoittelijoille palkkaa EU:n edustustoissa edellyttäen, että budjettivallan käyttäjät eli Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat heille asianmukaiset talousarviovarat. Näin ollen oikeusasiamies katsoo tyytyväisenä, että EUH:n vastaus merkitsee käytännössä hänen suosituksensa hyväksymistä. Oikeusasiamies seuraa erittäin kiinnostuneena alan tulevaa kehitystä ja on valmis jatkamaan tutkimuksiaan tulevaisuudessa, jos se vaikuttaa perustellulta ja hyödylliseltä.

24. On erittäin tärkeää, että EU:n toimielimet näyttävät esimerkkiä ja osoittavat olevansa sitoutuneita tarjoamaan nuorille harjoittelumahdollisuuksia, jotka perustuvat yhtäläisiin mahdollisuuksiin kaikille taustasta ja perheresursseista riippumatta. Muussa tapauksessa vaarana on luottamuksen menettäminen, jonka ei katsota huolehtivan riittävästi kaikista nuorista, joilla on vaikeuksia kehittää ammatillisia profiilejaan kilpaillakseen työmarkkinoilla. Kustannukset, joita aiheutuu nuoremman sukupolven luottamuksen lisäämisestä Eurooppa-hankkeeseen tässä suhteessa, ovat suhteellisen pienet.

25. Oikeusasiamies kannustaa budjettivallan käyttäjiä tarkastelemaan tätä kysymystä huolellisesti ja toivoo, että ne myöntävät asianmukaiset resurssit. Tätä varten oikeusasiamies tiedottaa Euroopan parlamentille ja ministerineuvostolle tästä tutkimuksesta ja suosituksesta, jonka hän on antanut Euroopan ulkosuhdehallinnolle. Hän ilmoittaa asiasta myös Euroopan komissiolle.

Päätelmä

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

Keskeyttämällä palkattomat harjoittelujaksot EU:n edustustoissa ja pyytämällä samalla varoja harjoittelijoiden palkkaamiseen EU:n edustustoissa EUH on hyväksynyt oikeusasiamiehen suosituksen.

Valituksen tekijälle ja EUH:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 21.9.2017

[1] Lisätietoja kantelun taustasta, osapuolten perusteluista ja oikeusasiamiehen tutkimuksesta on oikeusasiamiehen suosituksessa, joka on saatavilla verkossa osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/fi/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Euroopan parlamentin päätöslauselma 6. heinäkuuta 2010 (2009/2221(INI)), kohta 72, saatavilla verkossa: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.