Taustaa

1. Kantelija, joka on Euroopan parlamentin jäsen, pyysi 26. maaliskuuta 2014 saada tutustua ”kaikkiin komission asiakirjoihin, joissa arvioidaan jäsenvaltioiden hakemusta saada komissiolta yhteisrahoitusta matkustajatietoyksiköiden perustamiseksi matkustajarekisteritietojen (PNR) käsittelyä varten.” Kantelija pyysi erityisesti asiakirjoja, jotka sisälsivät tietoja ”asiaankuuluviin myöntämisperusteisiin liittyvien pisteiden jakamisesta ja pisteiden jakamisen erityisistä perusteluista”.

2. Komissio myönsi osittaisen tutustumisoikeuden ISEC-arviointikomitean loppuraporttiin – PNR-tietoja koskeva vuoden 2012 kohdennettu ehdotuspyyntö ja sen viiteen liitteeseen. Se epäsi pääsyn kunkin hankkeen arviointilomakkeisiin (jotka vähintään yksi sisäinen ja yksi ulkopuolinen asiantuntija oli täyttänyt). Se epäsi oikeuden tutustua näihin lomakkeisiin, koska niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä [2].

3. Kantelija valitti komission päätöksestä (toimittamalla niin kutsutun uudistetun pyynnön), mutta komissio vahvisti kieltäytyvänsä paljastamasta myöntämisarviointilomakkeita [3].

4. Komissio totesi, että lomakkeet täyttivät asiantuntijat, jotka arvioivat yksityiskohtaisesti jäsenvaltioiden ehdotuksia yhteisrahoitukseksi. Rikollisuuden ehkäisemistä ja torjuntaa käsittelevä arviointikomitea (ISEC) käytti näitä arviointeja käsitellessään rahoitusehdotuksia. Komitea ilmaisi lopullisen kantansa siitä, suosittelisiko se rahoitusehdotusta komissiolle loppukertomuksessa, jonka komissio oli ilmoittanut kantelijalle. Komissio katsoi, että arviointilomakkeiden julkistaminen heikentäisi vakavasti komitean työn ja komission päätöksentekoprosessin tehokkuutta.

5. Komissio perusti kantansa unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Sviluppo Globale GEIE vastaan Euroopan komissio, jäljempänä 'Sviluppo'^{[4] antamaan} tuomioon, jossa unionin yleinen tuomioistuin tunnusti arviointikomiteoiden työskentelyn luottamuksellisuuden merkityksen. Tuomioistuin katsoi, että arviointikomitean jäsenten lausuntojen ilmaiseminen tarjouskilpailumenettelyssä vaarantaisi heidän riippumattomuutensa myös sen jälkeen, kun arviointikomitea oli tehnyt päätöksen. Komissio väitti, että tätä väitettä on analogisesti sovellettava myös asiantuntijoiden lausuntoihin, jotka muodostavat arviointikomitean lausuntojen perustan. Komissio ei havainnut, että ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi pyydettyjen asiakirjojen luovuttamista.

6. Koska kantelija ei ollut tyytyväinen komission vastaukseen, hän teki oikeusasiamiehelle kantelun marraskuussa 2014. Kantelija oli huolissaan siitä, että komissio oli virheellisesti evännyt oikeuden tutustua sopimuksentekomenettelyn arviointilomakkeisiin. Kantelija esitti seuraavat perustelut: i) komission perustelut asiakirjojen jättämisestä julkisen valvonnan ulkopuolelle eivät ole vakuuttavia ja ii) on yleisen edun mukaista tietää, miten komissio arvioi jäsenvaltioiden hakemuksia. Kantelijan mukaan tapa, jolla komissio arvioi ehdotuksia, on vaikuttanut suoraan jäsenvaltioiden poliittiseen päätöksentekoon ja mahdollisesti vakavasti kansalaisten perusoikeuksiin ja yksityisyyteen.

7. Koska oikeusasiamies ei ollut vakuuttunut komission perusteluista evätä oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin, hän antoi joulukuussa 2016 komissiolle suosituksen pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisesta (ja joistakin tietosuojasyistä tehdyistä poistoista)^[5].  

Myöntämispäätöslomakkeiden käyttöoikeuden epääminen

Oikeusasiamiehen suositus 

8. Oikeusasiamies katsoi, että komissio tulkitsi virheellisesti Sviluppo-oikeuskäytännön merkitystä ja ulottuvuutta. Jotta komissio voisi evätä oikeuden tutustua asiakirjoihin, sen olisi pitänyt osoittaa, että on kohtuullisesti ennakoitavissa, että komission arvioijiin kohdistuisi painetta, jos heidän yksilölliset arviointinsa julkaistaisiin. Oikeusasiamies perusteli näkemystään useilla perusteilla, joiden mukaan tässä tapauksessa ei ollut kohtuudella ennakoitavissa, että arvioijiin kohdistuisi tällaista painostusta [6].

9. Mitä tulee kysymykseen siitä, voitaisiinko arvioijien tehdä arviointinsa maltillisesti, jos he pelkäisivät, että heidän yksilölliset (positiiviset tai negatiiviset) näkemyksensä saattavat paljastua tulevaisuudessa menettelyjen lopullisen päättymisen jälkeen, oikeusasiamies katsoi, että tämä voidaan helposti hoitaa yksinkertaisesti poistamalla arvioijien nimet (julkaisemalla arvioinnit).

10. Lopuksi oikeusasiamies katsoi, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen oli joka tapauksessa ylivoimaisen yleisen edun mukaista. Tämä johtui siitä, että kuten kantelija oli väittänyt, yleisöllä on intressi osallistua lainsäädäntömenettelyyn (PNR-direktiivin [7] antamisen yhteydessä), ja riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi parantanut sen mahdollisuuksia osallistua kyseiseen prosessiin. Oikeusasiamies myönsi, että kantelija esitti tämän väitteen sen jälkeen, kun komissio oli evännyt oikeuden tutustua asiakirjoihin ja kun oikeusasiamiehen tutkimus oli käynnissä. Hän ei näin ollen voinut moittia komissiota siitä, ettei tämä ollut ottanut tätä väitettä huomioon evätessään oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin. Oikeusasiamies kehotti kuitenkin komissiota ottamaan tämän lisäperustelun huomioon vastatessaan oikeusasiamiehen suositukseen.

11. Kaiken edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoi, että komissio oli menetellyt virheellisesti jättäessään luovuttamatta pyydetyt asiakirjat, ja antoi komissiolle seuraavan suosituksen:

”Komission olisi julkistettava pyydetyt asiakirjat ottaen huomioon tietosuojasyistä ehdotetut poistot.”

12. Oikeusasiamiehen suositusta koskevassa lausunnossaan komissio piti kiinni kannastaan. Se oli eri mieltä oikeusasiamiehen päätelmästä, jonka mukaan komissio tulkitsee virheellisesti Sviluppo-oikeuskäytännön merkitystä ja ulottuvuutta. Se katsoi, että vaikka asia Sviluppo koski hankintamenettelyjä, sitä sovellettiin analogisesti ehdotuspyyntöihin, koska niihin liittyvät riskit ovat samankaltaisia.

13. Komissio pysyi myös kannassaan, jonka mukaan se oli asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana perustellusti vedonnut päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen ja soveltanut sitä.

14. Komissio lisäsi, että ”oikeusasiamiehen suosituksesta, jonka mukaan komission yksiköt ottaisivat huomioon EU:n PNR-direktiivin hyväksymisen huhtikuussa 2016 jälkeen tapahtuneet tosiasiallisen ja/tai oikeudellisen tilanteen mahdolliset muutokset, komissio muistuttaa kunnioittavasti, että EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti henkilö voi esittää uuden tutustumispyynnön asiakirjoista, joihin häneltä on aiemmin evätty oikeus tutustua. Tällainen pyyntö edellyttää, että toimielin tutkii, onko aikaisempi tutustumisoikeuden epääminen edelleen perusteltua, kun otetaan huomioon tällä välin tapahtunut oikeudellisen tai tosiasiallisen tilanteen muutos.”

15. Komissio päätteli, että sen päätös olla antamatta pyydettyjä asiakirjoja tutustuttavaksi ei merkinnyt hallinnollista epäkohtaa. Se kehotti kantelijaa esittämään uuden pyynnön saada tutustua asiakirjoihin uusien olosuhteiden vuoksi.

16. Komission lausuntoa koskevissa huomautuksissaan kantelija totesi, että komissio ei ollut esittänyt mitään uusia väitteitä, joilla voitaisiin perustella pyydettyjen asiakirjojen ilmaisematta jättämistä. Hän yhtyi oikeusasiamiehen suosituksessa esittämiin näkemyksiin ja oikeusasiamiehen päätelmiin. Hän lisäsi, että komissio ei voi yksinkertaisesti hylätä oikeusasiamiehen pyyntöä ottaa tutkimuksen yhteydessä huomioon lisäperusteluja siitä, miksi asiakirjat olisi luovutettava, viittaamalla kansalaisten oikeuteen esittää uusi tutustumispyyntö. Kantelija pyysi oikeusasiamiestä päättämään, että komission olisi luovutettava pyydetyt asiakirjat.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

17. Oikeusasiamies toteaa, että hänen suosituksensa perustui siihen, että kun komissio alun perin epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin, se ei perustellut asianmukaisesti, miksi asiakirjoihin tutustumista koskevaa poikkeusta olisi sovellettava. Komissio tukeutui asiassa Sviluppo annetun tuomion virheelliseen ja liian laajaan tulkintaan ja katsoi virheellisesti, että yleinen olettama tietojen ilmaisematta jättämisestä oli olemassa olosuhteissa, joissa tällaista yleistä olettamaa ei voinut olla (ks. oikeusasiamiehen suosituksen 21–52 kohta). Oikeusasiamies katsoo edelleen, että tämä komission laiminlyönti perustella, miksi asiakirjoja ei voitu luovuttaa, on hallinnollinen epäkohta.

18. Oikeusasiamies korostaa, että tämä hallinnollinen epäkohta on olemassa riippumatta siitä, voisiko ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen luovuttamista, entisestään vahvistaa velvollisuutta luovuttaa asiakirjat.

19. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että komissio ei olisi voinut ottaa huomioon kantelijan uusia väitteitä, jotka koskevat ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, kun se alun perin kieltäytyi antamasta asiakirjoja tutustuttavaksi. Ei kuitenkaan olisi perusteltua olla ottamatta oikeusasiamiehen suositukseen vastatessaan asianmukaisesti huomioon näitä uusia väitteitä, jotka koskevat ilmaisemista edellyttävää ylivoimaista yleistä etua. Oikeusasiamies käyttää tätä tilaisuutta korostaakseen jälleen, että hänen menettelynsä eivät vastaa tuomioistuinmenettelyjä, joissa ainoa käsiteltävä kysymys (asiakirjoihin tutustumista koskevassa asiassa) olisi se, oliko toimielimen alkuperäinen tutustumisoikeuden epäävä päätös pätevä. Oikeusasiamiehellä on sitä vastoin täysi oikeus pyytää toimielintä ottamaan oikeusasiamiehen suositukseen vastatessaan huomioon myös uusia argumentteja siitä, miksi asiakirja olisi luovutettava, kuten argumentteja, jotka liittyvät ylivoimaiseen yleiseen etuun, joka edellyttää ilmaisemista. Näin toimimalla ja siten ottamalla huomioon ajan kulumisen sen sijaan, että vaadittaisiin byrokraattista ja legalistista lähestymistapaa, joka voi lannistaa kansalaisia, komissio osoittaisi kansalaisten tietoisuuden ja kansalaisystävällisyyden korkeampaa tasoa.

Päätelmä

Kantelun tutkinnan perusteella oikeusasiamies tekee seuraavan päätelmän:

Komission kieltäytyminen luovuttamasta pyydettyjä asiakirjoja (arvioijien nimet poistettuina) on hallinnollinen epäkohta.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 13.7.2017

[1] Matkustajarekisteritiedot (PNR) ovat tietoja, joita matkustajat antavat lippujen varaamisen ja varaamisen sekä lentojen lähtöselvityksen yhteydessä ja joita lentoliikenteen harjoittajat keräävät omiin kaupallisiin tarkoituksiinsa. Se sisältää useita erityyppisiä tietoja, kuten matkustuspäivät, matkareitin, lipputiedot, yhteystiedot, matkatoimiston, jonka kautta lento on varattu, käytetyt maksuvälineet, istuinpaikan numeron ja matkatavaratiedot. Tiedot tallennetaan lentoyhtiöiden varaus- ja lähtöselvitystietokantoihin.

[2] Toimielinten päätöksentekomenettelyä suojataan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 3 kohdalla.

[3] Komissio vetosi asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan, joka kuuluu seuraavasti: "asianomaisessa toimielimessä käytävien keskustelujen ja alustavien kuulemisten yhteydessä ei anneta tutustuttavaksi asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja, vaikka päätös olisi tehty, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, paitsi jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista."

[4] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 22.5.2012, Sviluppo Globale GEIE v. Euroopan komissio, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Lisätietoja kantelun taustasta, osapuolten perusteluista ja oikeusasiamiehen tutkimuksesta on oikeusasiamiehen suosituksen koko tekstissä, joka on saatavilla osoitteessa  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Oikeusasiamies totesi, että toisin kuin kilpailevat yksityiset tarjoajat tarjouskilpailumenettelyssä, tässä tapauksessa jäsenvaltiot eivät kilpailleet keskenään eikä niillä ollut kannustinta lobbata muiden jäsenvaltioiden pistemäärien alentamiseksi. Joka tapauksessa on niin, että vaikka jäsenvaltiot olisivat voineet saada jonkin verran etua pistemääriensä parantamisesta, unionin toimielimen tekemää poikkeusta yleisön perusoikeudesta tutustua asiakirjoihin ei voida koskaan perustella sillä (väitetyllä) todennäköisyydellä, että jäsenvaltio toimii laittomasti. Komissio ei myöskään esittänyt mitään näyttöä tai perusteluja siitä, että arvioijiin kohdistuisi kohtuutonta painostusta muista lähteistä kuin jäsenvaltioista. Kun päätöksentekoprosessi on päättynyt lopullisesti (eikä siihen sovelleta uudelleentarkastelua tai tuomioistuinmenettelyjä), on vaikea kuvitella, miten perusteeton ulkoinen paine voisi vaikuttaa arviointiprosessiin.

[7] Tämä direktiivi on nyt hyväksytty: Matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/681 (EUVL 2016, L 119, s. 132).