Kantelun tausta

1. Euroopan unionin neuvoston entinen harjoittelija valitti, että EU:n toimielinten harjoittelijoilleen maksama korvaus ei ole asianmukainen, koska se on alle vähimmäispalkan eikä siten takaa heille kohtuullista elintasoa.

2. Neuvostolle 25. tammikuuta 2016 lähettämässään sähköpostiviestissä kantelija pyysi sitä selittämään, i) millä perusteella se oli päättänyt maksaa harjoittelijoille korvauksen, joka on täsmälleen 25 prosenttia palkkaluokkaan AD 5 kuuluvalle henkilöstön jäsenelle maksetusta palkasta, ja ii) mitä lakeja harjoittelusta Belgiassa säädetään.

3. Samana päivänä neuvosto vastasi kantelijan toiseen kysymykseen. Se täsmensi, että harjoittelusta Belgiassa säädetään harjoittelijoiden suojelusta 21.9.2004 annetussa kuninkaallisessa asetuksessa ja nuorten työntekijöiden suojelusta 3.5.1999 annetussa kuninkaallisessa asetuksessa. Neuvosto viittasi lisäksi 2 päivänä elokuuta 2002 hyväksytyn "loi-ohjelman"[1] 104 artiklaan, jossa harjoittelusopimus määritellään sopimukseksi, jolla henkilö hankkii osana koulutustaan tietoja tai taitoja työnantajalle tarjottujen työpalvelujen avulla. Neuvosto lisäsi, että näyttää siltä, että Belgiassa yli 21-vuotiaille harjoittelijoille maksettava vähimmäiskorvaus on tällä hetkellä noin 750 euroa.

4. Neuvosto vastasi  27. tammikuuta 2016 kantelijan ensimmäiseen kysymykseen ja totesi, että harjoittelua koskevan neuvoston päätöksen 118/07 11 artiklan 1 kohdan mukaan ”palkalliselle harjoittelijalle myönnetään elatusapu. Neuvoston pääsihteeri päättää avustuksen määrästä vuosittain käytettävissä olevien määrärahojen perusteella." Neuvosto, komissio, alueiden komitea ja talous- ja sosiaalikomitea laskevat avustuksen samalla tavalla eli 25 prosentiksi palkkaluokkaan AD5/1 kuuluvan toimihenkilön palkasta. Määrästä on päätetty näiden toimielinten välisenä epävirallisena järjestelynä, ja sitä pidetään kohtuullisena määränä, joka vastaa käytettävissä olevia määrärahoja.

5. Seuraavana päivänä kantelija teki neuvostolle kantelun harjoitteluapurahan määrästä. Hän ei ollut vakuuttunut siitä, miksi harjoitteluapuraha on 25 prosenttia AD5-palkasta. Hän pyysi "tietääkseen erityisesti, miksi tämä määrä valittiin ja miksi pidettiin kohtuullisena, että Euroopan unionissa työskenteleville korkeasti koulutetuille harjoittelijoille (jotka tulevat kaikkialta Euroopasta, läheltä ja kaukaa), jotka puhuvat useita kieliä ja hakkaavat tuhansia muita hakijoita tekemään samoin, olisi maksettava paikallisen vähimmäispalkkatason alapuolella". Näin ollen hän pyysi lisäselvityksiä "siitä, miksi 25 prosenttia AD5-palkkaluokasta valittiin ja miksi tämä katsottiin asianmukaisemmaksi kuin 24 prosenttia AD5-palkkaluokasta; ja sopivampi kuin 26 prosenttia AD5-palkkaluokasta ja miksi muita palkkaluokkia kuin AD5-palkkaluokkaa ei valittu. Kantelijan mielestä harjoittelijoille maksettavan avustuksen olisi vastattava vähintään harjoittelumaassa maksettavaa vähimmäispalkkaa, koska nykyinen avustus ei riitä kattamaan harjoittelijoiden matka- ja elinkustannuksia EU:n toimielimissä.

6. Koska neuvosto ei vastannut kantelijan selvennyspyyntöön, hän kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 17. toukokuuta 2016.

Tiedustelu

7. Oikeusasiamies aloitti kantelua koskevan tutkimuksen ja yksilöi seuraavan väitteen ja vaatimuksen:

Neuvosto ei vastannut kantelijan pyyntöön saada lisäselvennyksiä 28. tammikuuta 2016 päivätyssä kirjeenvaihdossaan, jossa hän väitti, että neuvosto ei tarjonnut toimielimessään työskenteleville harjoittelijoille asianmukaista palkkaa, joka ei kata riittävästi matka- ja elinkustannuksia.

Neuvoston olisi vastattava hänen kirjeenvaihtoonsa ja maksettava harjoittelijoille korvaus, joka on vähintään yhtä suuri kuin kansallinen vähimmäispalkka.

8. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä otti yhteyttä neuvostoon. Tämän jälkeen neuvosto vastasi kantelijan selvennyspyyntöön, ja kantelija esitti huomautuksia kyseisestä vastauksesta.

Väite, jonka mukaan neuvosto ei maksa harjoittelijoille asianmukaista palkkaa

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

9. Neuvosto vastasi kantelijan selvennyspyyntöön 21. kesäkuuta 2016 seuraavasti:

”[Harjoittelijoille maksettavaa jakoa koskeva] laskentamenetelmä on seurausta toimielinten pyrkimyksistä yhdenmukaistaa lähestymistapaansa (vaikka hallintopäälliköiden kokouksessa ei päästy muodolliseen sopimukseen) komission 9 päivänä tammikuuta 2006 käynnistämän aloitteen pohjalta, jonka tarkoituksena oli yhdenmukaistaa avustusten määrä toimielinten kesken käyttämällä yhteistä laskentamenetelmää. Komission ehdotuksen mukaan avustuksen määräksi vahvistetaan 25 prosenttia palkkaluokasta AD5/4, joka oli ollut Euroopan parlamentin ja Euroopan oikeusasiamiehen käyttämä laskentamenetelmä. […].

Näyttää siltä, että hallintojohtajat sopivat 30. maaliskuuta 2006 pitämässään kokouksessa, että ihannetapauksessa kaikille harjoittelijoille olisi maksettava sama apuraha. Valitettavasti he eivät sopineet tällaisen avustuksen määrästä tai laskentamenetelmästä. Huolimatta siitä, että kokouksessa ei päästy yksimielisyyteen, kaikki toimielimet noudattavat samaa laskentamenetelmää, mutta laskentaviitteet poikkeavat jonkin verran toisistaan […]. [C]Avustuksen laskeminen säädetyllä tavalla antaa meille mahdollisuuden ottaa vuosittain vastaan noin 100 harjoittelijaa […], jotka vastaavat pääosastojen tarpeita ja jotka eivät kuitenkaan ylitä neuvoston vastaanottokykyä.

Mitä tulee paikallisen vähimmäispalkan soveltamatta jättämiseen harjoittelijoihin, on muistettava, että harjoittelijan asema ei ole mitenkään verrattavissa työntekijän asemaan. Harjoittelu on työtehtävä, joka yhdistää koulutus- ja harjoittelutarkoitukset työkokemukseen. Harjoittelija osallistuu toimielimen työhön, mutta hänellä ei ole virkaa organisaatiokaaviossa […]. Harjoittelijan oikeudet ja velvollisuudet eivät siten ole millään tavoin rinnastettavissa toimihenkilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Näin ollen, jos vertailu on tehtävä, se olisi tehtävä paikallisten harjoittelijoiden avustustasoihin eikä työntekijöiden palkkaan […]. Nykyään näyttää siltä, että yli 21-vuotiaalle harjoittelijalle maksettava vähimmäiskorvaus on noin 800 euroa […].

Väitätte 28. tammikuuta 2016 lähettämässänne sähköpostiviestissä, että avustus on tällä hetkellä liian pieni, jotta kaikkien pätevien henkilöiden olisi mahdollista hakea tätä mahdollisuutta, mutta ette esitä mitään seikkaa väitteenne tueksi. Päinvastoin pääsihteeristön vuosittain saamien hakemusten suuri määrä viittaa siihen, että pääsihteeristön tarjoamat ehdot eivät estä mahdollisia hakijoita vaan ovat riittävän houkuttelevia. Lisäksi suuremmat avustukset eivät tee neuvostosta osallistavampaa toimielintä, kuten näytätte ehdottavan, vaan pikemminkin vähentävät tarjolla olevien paikkojen määrää käytettävissä olevien määrärahojen rajallisuuden vuoksi" (korostus lisätty).

10. Kantelija lähetti 23. kesäkuuta 2016 oikeusasiamiehelle seuraavat huomautukset neuvoston vastauksesta:

”Mielestäni vaikuttaa edelleen mielivaltaiselta, että he valitsivat 25 prosenttia palkkaluokasta AD5/4, ja ihmettelen, miksi Euroopan kansalaisille Brysseliin muuttamisesta aiheutuvia kustannuksia ei ole laskettu […].

Kokemukseni mukaan harjoittelu oli tietenkin oppimiskokemus, mutta minun odotettiin työskentelevän samoilla tunneilla kuin vakituisen kokoaikaisen työntekijän, eikä työtäni koskaan pidetty toissijaisena tai vähemmän tärkeänä. Se edellytti tiedon soveltamista yliopistokoulutuksestani ja sitä käytettiin laitokseni varsinaiseen työhön […].

Mielestäni kukaan ei ole varsinaisesti tutkinut harjoittelijan Brysseliin saapumisesta aiheutuvia todellisia kustannuksia, eikä harjoittelijoita ole kuultu tästä päätöksestä. Jos todelliset kustannukset laskettaisiin, olisi selvää, että harjoittelijoiden, jotka tulevat kaikkialta Euroopasta (ja jopa koko maailmasta), on investoitava huomattavasti enemmän rahaa kuin heille maksetaan […].

[Neuvosto] on oikeassa väittäessään, etten ole esittänyt mitään näyttöä tukeakseni väitettäni, jonka mukaan harjoittelijoille maksettavan palkan määrä ei ole riittävän suuri houkuttelemaan kaikkia päteviä henkilöitä. [Neuvosto] väittää kuitenkin päinvastaista ilman riittäviä perusteluja. Väitteeni perustuu henkilökohtaisiin kokemuksiini siitä, kuinka kallista Brysseliin muuttaminen on, ja empatiaani sen ymmärtämiseksi, että köyhempien perheiden ihmiset eivät ehkä pysty siihen. Lisäksi on yleisesti tiedossa, että EU:n toimielinten harjoittelijat eivät houkuttele suurta määrää harjoittelijoita Skandinavian maista, Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja Irlannista, vaikka he houkuttelevatkin monia ihmisiä monista EU-maista (erityisesti jäsenvaltioista, joiden talous on heikompi). Tämän uskotaan yleisesti johtuvan harjoittelun alhaisesta palkasta verrattuna korkeisiin elinkustannuksiin Brysselissä” (kursivointi tässä).

Oikeusasiamiehen arviointi

11. Oikeusasiamies haluaa heti aluksi avoimuuden vuoksi todeta, että hänen omassa toimistossaan harjoittelijoille maksettavia korvauksia koskevat järjestelyt ovat pitkälti samat kuin neuvoston, parlamentin ja komission soveltamat järjestelyt [2].

12. Oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana neuvosto vastasi kantelijan 28. tammikuuta 2016 esittämään selvennyspyyntöön. Näin ollen se on ratkaissut tämän kantelijan huolenaiheen näkökohdan.

13. Asiasisällön osalta kantelija halusi tietää, miten harjoittelukorvauksen määrästä päätettiin, ja väitti, että määrä ei ole riittävä, koska se ei kata riittävästi Brysseliin muuttavien ja siellä asuvien harjoittelijoiden kustannuksia. Näin ollen hän vaati, että neuvoston olisi maksettava vähintään vähimmäispalkka kansallisella tasolla.

14. Ensimmäisen näkökohdan osalta neuvosto on selittänyt riittävän yksityiskohtaisesti, miten harjoittelukorvauksen määrä määritetään. Pelkästään se, että päätös harjoittelukorvauksen vahvistamisesta 24 prosentiksi tai 26 prosentiksi palkkaluokasta AD5/1 olisi myös voinut olla kohtuullinen, ei merkitse sitä, että päätös korvauksen vahvistamisesta 25 prosentiksi palkkaluokasta AD5/1 ei olisi ollut kohtuullinen. Neuvosto teki tämän päätöksen harkintavaltansa puitteissa hallinnollisten tarpeidensa ja käytettävissä olevien määrärahojensa perusteella.

15. Toisen näkökohdan osalta neuvosto tekee eron harjoittelun ja työsuhteen välillä. Siinä todetaan, että ”harjoittelu on työtehtävä, jossa yhdistyvät koulutukselliset tarkoitukset ja työkokemus”. Näin ollen harjoittelija saa korvauksen eikä palkkaa, koska harjoittelijan oikeudet ja velvollisuudet eivät ole rinnastettavissa toimihenkilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Oikeusasiamies pitää neuvoston vastausta kohtuullisena. Se, että harjoittelijoiden työaika on sama kuin henkilöstön ja että harjoittelijalle annetaan todellisia tehtäviä, jotka edellyttävät, että harjoittelija soveltaa yliopisto-opetuksensa tietoja, on vain tavanomainen osa työkokemuksen hankkimista harjoittelun yhteydessä.

16. Väitteestä, jonka mukaan harjoittelijoille maksettava korvaus on riittämätön, neuvosto totesi, että kantelija ei perustanut väitettään mihinkään objektiivisiin syihin, vaan viittasi ainoastaan henkilökohtaiseen kokemukseensa siitä, kuinka kallista Brysseliin muuttaminen on. Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että harjoittelukorvauksen lisäksi neuvosto kattaa harjoittelijoidensa matkakulut ja tukee heitä siten taloudellisesti Brysseliin ja Brysselistä muuton yhteydessä aiheutuviin kustannuksiin [3].

17. Oikeusasiamies on tietoinen kantelijan esittämästä seikasta, jonka mukaan harjoittelujaksot EU:n toimielimissä olisi järjestettävä tavalla, joka tukee yhtäläisiä mahdollisuuksia ja monimuotoisuutta. Oikeusasiamies myöntää, että harjoittelijakorvauksen määrää koskevassa neuvoston päätöksessä on löydetty kohtuullinen tasapaino toisaalta yhtäläisten mahdollisuuksien ja monimuotoisuuden edistämisen tarpeen ja toisaalta sen välillä, että on pysyttävä talousarvion rajoissa ja samalla maksimoitava harjoittelujaksojen määrä. Oikeusasiamies toteaa näin ollen, että tässä tapauksessa ei ole ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Päätelmä

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksen perusteella seuraavan päätelmän:

Tässä tapauksessa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Valituksen tekijälle ja Euroopan unionin neuvostolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 29. syyskuuta 2016

[1] http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=2002080245&table_name=loi

[2] Oikeusasiamiehen toimiston harjoittelijoille maksettava korvaus on itse asiassa jonkin verran suurempi kuin muiden toimielinten, koska se perustuu 25 prosenttiin palkkaluokkaan AD6.1 kuuluvan virkamiehen palkasta (eikä palkkaluokkaan AD5.1 kuuluvan virkamiehen palkasta).

[3] Ks. harjoittelua neuvoston pääsihteeristössä koskevista säännöistä tehdyn neuvoston päätöksen N:o 118/07 12 artikla; saatavilla verkossa: http://www.consilium.europa.eu/en/general-secretariat/jobs/traineeships/Decision-118_07-EN-sn02323-re01_pdf/