Tiivistelmä

Tämä strateginen tutkimus koskee EU:n lainsäädäntöprosessin tärkeän epävirallisen osan eli kolmikantaneuvottelujen avoimuutta.

EU:n kaksi lainsäädäntöelintä, Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, antavat lainsäädäntöä Euroopan komission ehdotuksen perusteella. Tämän prosessin aikana molemmat lainsäätäjät neuvottelevat komission avustuksella usein niin sanotuissa kolmikantakokouksissa, jotka ovat kolmen asianomaisen toimielimen edustajien välisiä epävirallisia kokouksia. Parlamentti ja neuvosto pyrkivät kolmikantakokouksessa pääsemään yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä, joka perustuu niiden alkuperäisiin kantoihin ja josta sitten äänestetään virallisen lainsäädäntömenettelyn mukaisesti. Kolmikantaneuvottelut ovat osoittautuneet erittäin tehokkaiksi tällaisten sopimusten aikaansaamisessa, ja suurin osa lainsäädännöstä on nyt hyväksytty tällä tavalla.

Euroopan unioni on edustuksellinen demokratia, jossa kansalaisilla on oikeus saattaa edustajansa vastuuseen heidän puolestaan tehdyistä poliittisista valinnoista. Kansalaisilla on myös oikeus osallistua EU:n demokraattiseen prosessiin. Kolmikantakokousten avoimuus on keskeinen tekijä varmistettaessa, että nämä oikeudet toteutuvat ja että EU:n lait ovat oikeutettuja. EU:n tuomioistuin on todennut, että EU:n kansalaisten mahdollisuus saada selville lainsäädäntötoimien taustalla olevat näkökohdat on ennakkoedellytys sille, että he voivat tosiasiallisesti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.

Vaikka EU:n lainsäädäntöprosessi on yleisesti ottaen varsin avoin, myös verrattuna moniin jäsenvaltioihin, tämä prosessin osa on herättänyt huolta kolmikantamenettelyn tehokkuuden ja sen avoimuuden välisestä tasapainosta.

Tätä taustaa vasten Euroopan oikeusasiamies käynnisti strategisen tutkimuksen. Hän tarkasteli, mitkä tiedot ja asiakirjat olisi asetettava ennakoivasti yleisön saataville ja missä vaiheessa, jotta kansalaiset voivat käyttää oikeuksiaan.

Kolmikantaneuvottelujen avoimuus on olennainen osa EU:n lainsäädännön legitimiteettiä. Kansalaisten on voitava valvoa edustajiensa toimintaa tämän lainsäädäntöprosessin keskeisen osan aikana. Kansalaiset tarvitsevat myös tietoa kolmikantaneuvotteluissa käsiteltävistä aiheista voidakseen osallistua tehokkaasti lainsäädäntöprosessiin.

Oikeusasiamies on tyytyväinen kolmikantaneuvottelujen avoimuuden parantamisessa tähän mennessä saavutettuun edistykseen. Hän ehdottaa kuitenkin, että kolme toimielintä asettavat julkisesti saataville seuraavat asiakirjat ja tiedot: Kolmikantaneuvottelujen päivämäärät, kolmen toimielimen alustavat kannat, yleiset kolmikantaneuvottelujen esityslistat, nelipalstaiset asiakirjat, lopulliset kompromissitekstit, julkaistut kolmikantaneuvottelumuistiot, luettelot asianomaisista poliittisista päättäjistä ja mahdollisuuksien mukaan luettelo muista neuvottelujen aikana esitetyistä asiakirjoista. Kaikki nämä olisi asetettava saataville helppokäyttöiseen ja helppotajuiseen yhteiseen tietokantaan. Vaikka jotkin asiakirjat voitaisiin asettaa saataville kolmikantaneuvottelujen aikana, toimielimet saattavat pitää yleisen edun kannalta tarpeellisena, että tietyntyyppiset asiakirjat annetaan ennakoivasti yleisön tutustuttavaksi vasta neuvottelujen päätyttyä.

Taustaa

1. Tämä strateginen tutkimus koskee kolmikantaneuvottelujen avoimuutta. Kolmikantaneuvottelut ovat EU:n lainsäädäntöprosessin epävirallinen osa, jossa parlamentti ja neuvosto, jäljempänä ’lainsäätäjät’, pääsevät yhteisymmärrykseen ehdotetusta lainsäädännöstä. Tämä tärkeä osa prosessia perustuu lainsäätäjien välisiin suoriin kasvokkain käytäviin neuvotteluihin, joita komissio avustaa.

2. Euroopan parlamentti, jonka jäsenet EU:n kansalaiset valitsevat suorilla vaaleilla ja ovat demokraattisesti vastuussa heille, ja Euroopan unionin neuvosto, joka koostuu kaikkien jäsenvaltioiden ministereistä, jotka ovat demokraattisesti vastuussa kansallisille parlamenteilleen ja jäsenvaltioidensa kansalaisille, antavat EU:n lainsäädäntöä tarkasteltuaan ensin Euroopan komission niille esittämää ehdotusta. Parlamentti ja neuvosto voivat muuttaa komission ehdotuksia tai halutessaan hylätä ne kokonaan. Lainsäädäntöehdotusta käsitellessään lainsäätäjät ottavat huomioon myös toistensa kannat yhteisen perustan löytämiseksi. Jos sopimukseen päästään, EU:n lainsäädäntö hyväksytään.

3. EU:n perussopimuksiin sisältyy yksityiskohtaisia sääntöjä siitä, miten tällaiset sopimukset olisi tehtävä lainsäätäjien välillä. Muodollinen prosessi, jolla sopimukseen päästään, voi kuitenkin olla monimutkainen ja aikaa vievä. Siihen liittyy mahdollisesti useita käsittely- ja äänestysvaiheita. Lainsäätäjien välisiä virallisia kokouksia (jotka järjestetään sovittelukomiteassa) voidaan järjestää, mutta vasta prosessin lopussa. Tämä voi tehdä pitkästä ja vaikeasta prosessista.

4. Lainsäätäjät ovat kuitenkin tutkineet ja ottaneet käyttöön joustavampia keinoja lainsäädäntöehdotuksia koskevien kantojen yhteensovittamiseksi kolmikantaneuvottelujen muodossa. Kolmikantaneuvottelut ovat epävirallisia neuvotteluja, joita parlamentin ja neuvoston edustajat käyvät komission avustamana ja joiden tavoitteena on päästä sopimukseen lainsäädännöstä yleensä lainsäädäntöprosessin varhaisessa vaiheessa. Lainsäätäjien edustajat neuvottelevat kolmikantaneuvotteluissa suoraan keskenään mahdollisten näkemyserojen poistamiseksi. Kolmikantaneuvotteluja, jotka eivät ole avoimia yleisölle, voidaan käydä missä tahansa lainsäädäntömenettelyn vaiheessa sen jälkeen, kun komissio on esittänyt ehdotuksen. Jos neuvottelut onnistuvat, parlamentin ja neuvoston täysistunnolle esitetään kompromissiteksti. Jos kumpikin lainsäätäjä hyväksyy kompromissitekstin virallisesti, siitä tulee laki.

5. Vaikka kolmikantaneuvotteluista ei nimenomaisesti määrätä perussopimuksissa, ne ovat osoittautuneet erittäin tehokkaaksi ja toimivaksi keinoksi päästä sopimukseen lainsäätäjien välillä. Suurin osa lainsäädännöstä hyväksytään nyt kolmikantaneuvottelujen avulla molempien lainsäätäjien alustavien kantojen muodostamiseksi käymien keskustelujen, tarkistusten ja äänestysten jälkeen. Useiden muodollisten neuvottelukierrosten (tai ”lukemien”) käytöstä on tullut pikemminkin poikkeus kuin sääntö.

6. Jäsennelty kolmikantakokousjärjestelmä on parannus entistä epävirallisempiin keinoihin, joihin aiemmin turvauduttiin käyttämällä suullisia neuvotteluja, jotka eivät mahdollistaneet asianmukaista demokraattista valvontaa.

7. EU:n perussopimuksiin kirjatuista monista demokratian periaatteista kaksi on erityisen merkityksellisiä tämän tutkimuksen yhteydessä. Ensinnäkin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 10 artiklan mukaan ”unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan”. Edustava demokratia ei edellytä ainoastaan sitä, että lainsäädäntövallan käyttäjät valitaan. Se merkitsee myös sitä, että kansalaisilla on tosiasialliset valtuudet saattaa vaaleilla valitut edustajansa vastuuseen erityisistä valinnoista, joita heidän edustajansa ovat tehneet heidän puolestaan. Toiseksi kansalaisilla on ”oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa”. Tämä periaate on vahvistettu myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 10 artiklassa, jossa todetaan lisäksi, että ”päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”.

8. Näiden periaatteiden soveltamisen varmistamiseksi EU:n perussopimuksissa edellytetään lainsäädäntöprosessin avoimuutta. Kansalaiset voivat asettaa vaaleilla valitut edustajansa vastuuseen vain, jos he tietävät, mitä valintoja ja mitä kompromisseja heidän edustajansa ovat tehneet heidän puolestaan. Kansalaiset voivat osallistua lainsäädäntöprosessiin todellisella ja konkreettisella tavalla vain, jos he voivat ilmaista mielipiteensä tietoon perustuvalla tavalla. Jos unionin toimielimet voivat varmistaa, että näitä periaatteita noudatetaan, kansalaiset näkevät ne vastuullisempina ja osallistavampina ja siten legitiimimpinä.

9. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies käynnisti tämän strategisen tutkimuksen kolmikantaneuvottelujen avoimuudesta. Tutkimuksen tarkoituksena on tukea lainsäätäjiä, jotka ovat viime kädessä vastuussa sen määrittämisestä, miten EU:n demokraattisia periaatteita voidaan ja pitäisi soveltaa kolmikantaneuvotteluissa.

Strateginen tutkimus

10. Tässä strategisessa tutkimuksessa on kyse kolmikantaneuvottelujen ennakoivasta avoimuudesta. Se tutkii erityisesti, mitkä tiedot ja asiakirjat voidaan saattaa ennakoivasti yleisön saataville ja milloin. Tutkinnassa ei ole kyse siitä, miten toimielimet jäsentävät lainsäädäntöprosessia tai miten ne järjestävät kolmikantaneuvottelut. Tutkimuksessa ei myöskään käsitellä sitä, miten toimielimet käsittelevät yksittäisiä pyyntöjä saada tutustua tiettyihin kolmikantaneuvottelujen asiakirjoihin.

11. Ensimmäisessä vaiheessa oikeusasiamies pyysi parlamenttia, neuvostoa ja komissiota vastaamaan kolmikantaneuvotteluja koskeviin kysymyksiin. Oikeusasiamies tarkasti kaksi päätökseen saatettua kolmikantakokousta eli kiinnelainadirektiiviä [1] ja kliinisiä tutkimuksia koskevaa asetusta [2] koskevat asiakirjat muodostaakseen selkeän kuvan kolmikantaneuvottelujen toiminnasta ja kolmikantaneuvotteluissa tavallisesti käsiteltävistä asiakirjatyypeistä. Analysoituaan toimielinten vastaukset ja tarkasteltuaan asiakirjatarkastuksia oikeusasiamies käynnisti julkisen kuulemisen. Kansalaisilta, kansalaisjärjestöiltä, tutkijoilta ja kansallisilta parlamenteilta saaduissa kannanotoissa kannatettiin ylivoimaisesti kolmikantaneuvottelujen avoimuuden lisäämistä, mutta jotkin niistä herättivät myös huolta asiakirjojen ennenaikaisesta julkistamisesta viitaten mahdollisiin haittoihin, joita neuvotteluille voisi aiheutua arkaluonteisena aikana. Oikeusasiamies ottaa palautteen huomioon esittäessään arvionsa [3].

12. Tutkimuksen aikana parlamentti, neuvosto ja komissio tekivät paremmasta lainsäädännöstä uuden toimielinten välisen sopimuksen [4], johon sisältyy vahva sitoutuminen lainsäädännön avoimuuteen. Oikeusasiamies pitää näitä toimia myönteisinä ja kannustaa niihin.

13. Lopuksi oikeusasiamies kiittää kaikkia julkiseen kuulemiseen osallistuneita ja kolmea toimielintä vilpittömästä ja rakentavasta yhteistyöstä tämän tutkimuksen aikana.

Oikeusasiamiehen arvio

14. Oikeusasiamies tekee aluksi selkoa siitä, miksi tarvitaan avointa kolmikantamenettelyä. Hän tekee johtopäätöksiä tästä avoimuuden tarpeesta ja selittää, mitä se voisi ja mitä sen pitäisi tarkoittaa käytännössä, kun otetaan huomioon toimielinten oikeutettu tarve päästä sopimukseen lainsäädäntöehdotuksista. Lopuksi hän tekee ehdotuksia siitä, miten toimielimet voisivat parantaa yleisön luottamusta prosessiin ja sen ymmärtämistä tarjoamalla tietoa ennakoivasti, mieluiten käyttäjäystävällisessä yhteisessä julkisessa rekisterissä.

A. Avoimuuden tarve

Demokraattinen vastuuvelvollisuus

15. Edustavassa demokratiassa kansalaiset valitsevat edustajia, jotka toimivat heidän puolestaan päätöksentekoprosesseissa, ennen kaikkea lainsäädäntöprosessissa. Kansalaiset pitävät sitten edustajiaan tilivelvollisina siitä, miten he toimivat, erityisesti vaaleissa. Tämä koskee yhtä lailla Euroopan parlamentin jäseniä (Euroopan parlamentin jäseniä, jotka ovat vastuussa Euroopan parlamentin vaaleissa tekemistään valinnoista) kuin jäsenvaltioiden ministereitä (jotka voidaan saattaa vastuuseen kansallisten vaalien tai kansallisten parlamenttien kautta).

16. Jotta kansalaiset voisivat muodostaa käsityksen edustajiensa toiminnasta, heidän on voitava saada tietoa valinnoista, joita heidän edustajansa ovat tehneet heidän puolestaan. Todellinen demokraattinen vastuuvelvollisuus olisi mahdotonta, jos kansalaiset eivät saisi tietää edustajiensa lainsäädäntöprosessin aikana esittämistä kannoista. Edustuksellisen demokratian lainsäädäntöprosessi edellyttää näin ollen suurta avoimuutta, jotta edustuksellinen demokratia toimisi moitteettomasti. EU:n tuomioistuin on todennut, että EU:n kansalaisten ”mahdollisuus saada selville lainsäädäntötoimien taustalla olevat näkökohdat on ennakkoedellytys sille, että he voivat tosiasiallisesti käyttää demokraattisia oikeuksiaan”[5].

17. Vastuuvelvollisuus ei rajoitu tietoihin siitä, miten edustajat äänestävät. Se kattaa edustajien tietyn lainsäädäntöehdotuksen puolesta ja sitä vastaan esittämät perustelut. Tämä ei hyödytä ainoastaan kansalaisia, jotka saavat paremman käsityksen käsiteltävistä asioista, vaan myös edustajia, jotka voivat luottaa siihen, että kansalaiset ymmärtävät paremmin työnsä monimutkaisuuden. Nämä näkökohdat koskevat myös kolmikantaneuvotteluja.

18. Ensimmäisessä vaiheessa hyväksyttiin yhä enemmän EU:n lainsäädäntöä – 85 prosenttia viime vaalikaudella (2009–2014), kun vastaava luku oli 29 prosenttia vain kaksi kautta aiemmin – mikä vähentää tarvetta useisiin virallisiin käsittely- ja äänestyskierroksiin (ns. käsittelyihin). Lainsäädännön hyväksymisen lisääntyminen ensimmäisessä käsittelyssä johtuu suurelta osin lainsäätäjien kyvystä päästä yhteisymmärrykseen kolmikantaneuvotteluissa.

19. Kumpikin lainsäädäntövallan käyttäjä on halukkaampi neuvottelemaan vilpittömässä mielessä toisen lainsäädäntövallan käyttäjän kanssa kolmikantaneuvotteluissa, jos se uskoo, että aikaansaatu sopimus hyväksytään virallisesti muuttumattomana. Näin ollen muutokset tekstiin seuraavan muodollisen menettelyn aikana (parlamentin äänestys ja neuvoston käsittely) ovat harvinaisia. Se, mitä kolmikantaneuvotteluissa tapahtuu, on näin ollen keskeistä monien säädösten mahdollisen sisällön kannalta.

20. Tästä seuraa, että kun kansalaiset haluavat valvoa edustajiensa, olivatpa he Euroopan parlamentin jäseniä tai kansallisia ministereitä, työtä, heidän on voitava valvoa osallistumistaan tähän lainsäädäntöprosessin keskeiseen osaan. Vaikka tietty Euroopan parlamentin jäsen tai jäsenvaltion edustaja ei ole suoraan mukana tietyissä kolmikantaneuvotteluissa, kyseinen edustaja voi hyväksyä kolmikantaneuvottelujen tuloksen äänestäessään säädöstekstin hyväksymisestä virallisessa menettelyssä. Kansalaisille on näin ollen annettava valtuudet valvoa tätä kolmikantamenettelyä, jotta he voivat arvioida Euroopan parlamentin jäsenten ja kansallisten ministerien työtä.

21. EU:n perussopimuksissa korostetaan myös kansallisten parlamenttien erityistä roolia EU:n lainsäädännön hyväksymisessä. Oikeusasiamiehen julkisen kuulemisen aikana useat kansalliset parlamentit ilmaisivat huolensa kolmikantaneuvottelujen avoimuudesta [6]. Kansallisille parlamenteille on annettava valtuudet valvoa demokraattisesti kantoja, joita niiden hallitukset omaksuvat EU:n lainsäädäntöprosessin aikana. Jäsenvaltioiden kansalaiset voivat sitten saattaa kansalliset parlamenttinsa vastuuseen siitä, miten ne hoitavat tätä tärkeää tehtävää. Jos tämä vastuuvelvollisuusketju katkeaa, luottamus EU:n lainsäädäntöön ja luottamus EU:hun kärsii. Riittävä avoimuus kolmikantaneuvotteluissa on tärkeä tekijä varmistettaessa, että kansalliset parlamentit voivat hoitaa tehtävänsä tehokkaasti. Se tukee myös hyvin välttämätöntä demokraattista yhteyttä sen välillä, mitä jäsenvaltioissa tapahtuu ja mitä EU:n toimielimissä tapahtuu, erityisesti kun on kyse lainsäädäntötyöstä, joka vaikuttaa kaikkiin EU:n kansalaisiin.

Yleisön osallistuminen

22. Demokratiat hyväksyvät kansalaistensa toiveen osallistua demokraattiseen prosessiin ja kannustavat siihen paitsi vaaliuurnilla myös lainsäädäntöehdotusten ansioista käytävillä julkisilla keskusteluilla. Tällaiset keskustelut vahvistavat hyväksytyn lainsäädännön demokraattista legitimiteettiä, sillä kansalaiset kokevat, että heillä on mahdollisuus saada näkemyksensä kuuluviin. Julkinen keskustelu voi myös parantaa lainsäädännön sisältöä, kun sidosryhmät esittävät perusteluja puolesta ja vastaan, mikä parantaa tietoon perustuvaa lainsäädännöllistä päätöksentekoa. EU:n perussopimuksissa tunnustetaan nimenomaisesti edut, jotka liittyvät yleisön osallistumiseen demokratian toteuttamiseen unionissa, ja pyritään edistämään avointa ja läpinäkyvää vuoropuhelua toimielinten, sidosryhmien ja kansalaisten välillä.

23. On jo olemassa erityisiä mekanismeja, joilla varmistetaan tällainen osallistuminen EU:n tasolla ennen kuin komissio tekee lainsäädäntöehdotuksen. Näihin mekanismeihin kuuluvat eurooppalaiset kansalaisaloitteet [7], sidosryhmien kuulemiset [8] ja julkiset kuulemiset [9]. Jos näitä mekanismeja sovelletaan asianmukaisesti, ne auttavat lisäämään kansalaisten osallistumista laajempaan lainsäädäntöprosessiin ainakin siihen saakka, kunnes komissio tekee lainsäädäntöehdotuksen. Myös Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea antavat neuvoja EU:n lainsäädännöstä. Lainsäätäjät voivat sitten valita, ottavatko ne nämä näkemykset huomioon lainsäädäntöä käsitellessään, muuttaessaan, neuvotellessaan ja äänestäessään, ja jos ottavat, niin missä määrin.

24. Yleisön osallistuminen edellyttää avointa lainsäädäntöprosessia. Suuri osa prosessista on jo läpinäkyvää. Parlamentti esimerkiksi keskustelee, tarkistaa ja äänestää alkuperäisestä kannastaan valiokuntavaiheessa julkisesti, kun taas neuvosto asettaa ennakoivasti saataville monia työryhmiensä laatimia asiakirjoja. Lainsäätäjien väliset keskustelut suljettujen ovien takana – ilman, että asianmukaisia asiakirjoja asetetaan julkisesti saataville – uhkaavat kuitenkin aiheuttaa yleistä epäluuloa ja epävarmuutta ja voivat haitata tietoon perustuvaa keskustelua sen sisällöstä. Kansalaisten luottamus voi heikentyä, jos kansalaiset ovat huolissaan siitä, että vain tietyillä etuoikeutetuilla ryhmillä, niin sanotuilla sisäpiiriläisillä, on mahdollisuus saada tietoa ja osallistua tiiviisti lainsäädäntöprosessiin [10]. Koska suhteellisen pieni määrä ihmisiä osallistuu suoraan kolmikantaneuvotteluihin, avoimuuden tarve korostuu entisestään demokraattisen legitimiteetin yhteydessä.

25. Tässä yhteydessä on tärkeää torjua pelkoa siitä, että tietyt eturyhmät saavat enemmän tietoa kolmikantaneuvotteluista, antamalla niille etuoikeus tutustua asiakirjoihin ja neuvotteluihin osallistuviin tahoihin. Tietojen julkistamisen lisääminen asettamalla kaikkien kansalaisten ja kaikkien sidosryhmien saataville tietoja, joista jotkut saattavat pelätä nauttivan vain hyvin resursoidut tahot, voi auttaa vakuuttamaan suuren yleisön siitä, että toimintaedellytykset ovat todellakin tasapuoliset.

26. On ilmaistu huoli siitä, että avoimuuden lisääminen johtaa julkisten edustajien lobbauksen lisääntymiseen. Tästä seuraa, että julkisten edustajien lobbaus on ongelma. Oikeusasiamiehen mielestä lobbaus on oikeutettua ja ongelmallista vain, jos se on etuoikeus vain harvoille, joilla on hyvät yhteydet ja resurssit. Jos tiedot kuitenkin annetaan kaikkien saataville, tähän huolenaiheeseen puututaan jossain määrin.

27. Lobbaus voi myös olla ongelmallista, jos se tapahtuu aikana, jolloin julkiset edustajat tarvitsevat jonkin verran tilaa lainsäädäntöehdotusten käsittelyyn ja niistä keskustelemiseen. Kuten jäljempänä kuitenkin käsitellään, tämä tekee tilanteesta entistäkin vahvemman, jotta tiedot olisivat asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti kaikkien saatavilla. Viime kädessä kansalaisten osallistuminen siten, että otetaan huomioon muut oikeutetut tarpeet, voi vain vahvistaa demokraattista prosessia ja sen tuloksia.

28. Oikeusasiamies arvostaa kuitenkin huolenaiheita ja haasteita, joita lisääntynyt lobbaus voi aiheuttaa, ja toistaa kehotuksensa vahvasta, luotettavasta ja pakollisesta avoimuusrekisteristä ”avoimuuden keskuskeskuksena”, jonka ympärille useat EU:n hallintojärjestelmät yhdistäisivät [11]. Lainsäätäjät ja kansalaiset haluavat tietää, ketkä lobbaavat EU:ssa, ja heillä on luotettava ja helppokäyttöinen väline, jonka avulla he voivat selvittää vaaditut taustatiedot kaikista eturyhmistä. He haluavat myös olla varmoja siitä, että ryhmät noudattavat kaikilta osin avoimuusrekisterin käytännesääntöjä [12].

Oikeutettu tarve varmistaa lainsäädäntömenettelyn tehokas organisointi

29. Vastuuvelvollisuus kansalaisia kohtaan ja kansalaisten osallistuminen ovat ensiarvoisen tärkeitä demokraattisen prosessin legitimiteetin kannalta. Samalla edustukselliset demokratiat, kuten EU, antavat vaaleilla valituille edustajille vastuun ja valtuudet neuvotella lainsäädännön sisällöstä kansalaisten puolesta. Jotta tämä toimisi moitteettomasti, vaaleilla valituilla edustajilla on oltava etuoikeutettu neuvottelutila. Olisi edustuksellisen demokratian perusolemuksen vastaista, jos kolmannet osapuolet, jotka haluavat osallistua suoraan parlamentaariseen keskusteluun, keskeyttäisivät demokraattisesti valittujen edustajien välisen keskustelun (esimerkiksi pyrkimällä esiintymään julkisessa lehterissä keskustelun aikana).

30. Sen vuoksi on tarpeen tasapainottaa intressi avoimeen prosessiin ja oikeutettu tarve varmistaa etuoikeutettu neuvottelutila. Yleisön oikeutta osallistua lainsäädäntömenettelyyn on suojeltava ja edistettävä, mutta tietyissä tilanteissa voi olla tarpeen rajoittaa täsmällisiä mekanismeja, joilla tätä oikeutta käytetään. Tällaisissa tapauksissa on kuitenkin vielä tärkeämpää, että yleisölle annetaan jälkikäteen kaikki tiedot, joita tarvitaan tapahtuneen prosessin ymmärtämiseksi ja valvomiseksi.

31. Tehdessään ehdotuksia käytännön järjestelyistä, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että demokraattisen vastuuvelvollisuuden ja yleisön osallistumisen periaatteet otetaan asianmukaisesti huomioon kolmikantaneuvotteluissa, oikeusasiamies tunnustaa, että on yleisen edun mukaista mahdollistaa lainsäädäntöprosessin tuloksellinen ja tehokas toiminta. Viime kädessä prosessilla, jossa osallistujille ei anneta mahdollisuutta keskustella yksityisesti, on vain vähän merkitystä, jos se ei kykene tuottamaan tuloksia. Tällaisten yksityisten keskustelujen laajuuden on kuitenkin oltava oikeassa suhteessa käsiteltävien kysymysten todelliseen arkaluonteisuuteen.

B. Kolmikantaneuvottelujen avoimuus

32. Oikeusasiamies on yksilöinyt kolme keskeistä kysymystä, jotka liittyvät kolmikantaneuvottelujen avoimuuteen kansalaisten kannalta: kansalaisten on tiedettävä, käydäänkö lainsäädäntöehdotuksesta kolmikantaneuvotteluja; ne tarvitsevat yleistä tietoa näiden neuvottelujen sisällöstä; ja heidän on tiedettävä, kuka osallistuu neuvotteluihin. Oikeusasiamies tekee ehdotuksia siitä, miten kolmikantamenettelyn avoimuutta voitaisiin parantaa keskittymällä asiakirjoihin, joissa käsitellään näitä keskeisiä kysymyksiä.

33. Oikeusasiamies toteaa aluksi, että EU:n toimielimet julkaisevat jo merkittäviä tietoja ja asiakirjoja lainsäädäntöprosessista ja tietyistä kolmikantaneuvotteluista. Valitettavasti suuri osa näistä julkisesti saatavilla olevista tiedoista on usein hajallaan eri tietokannoissa ja verkkosivustoilla, koska ei ole yhteistä institutionaalista tilaa, jossa kansalaiset voisivat helpommin tutustua kaikkiin asiaankuuluviin asiakirjoihin.

34. Vaikka asiantuntijat ja sisäpiiriläiset voivat jäljittää ja paikantaa tämän hajanaisen tiedon, useimmille kansalaisille hyödyllinen pääsy on vaikeaa. Tämä valitettavasti lisää kolmikantaneuvottelujen ”mystiikkaa”, mikä estää kansalaisia osallistumasta ja heikentää siten heidän demokraattisia oikeuksiaan. Sen vuoksi olisi ponnisteltava enemmän tällaisen tiedon vakiinnuttamiseksi, koska jos näin ei tehdä, vaarana on, että asiantuntijoiden sisäpiiriläisten ja tavallisten kansalaisten välinen tiedonsaannin kuilu vahvistuu.

”Kolmikantakalenterit”

35. Avoimen lainsäädännön keskeinen näkökohta on tietää, milloin keskusteluja käydään. Kansalaiset voivat seurata EU:n lainsäädäntöehdotuksen elinkaarta erillisillä julkisilla verkkosivustoilla [13], mutta ne eivät sisällä kattavia tietoja yksittäisistä kolmikantaneuvotteluista, etenkään käynnissä olevista ja tulevista kolmikantaneuvotteluista. Parlamentti ja komissio myönsivät oikeusasiamiehelle antamissaan vastauksissa, että kolmikantaneuvotteluista ei ilmoiteta järjestelmällisesti julkisesti. Parlamentti kertoi myös toimistaan tietojen lisäämiseksi.

36. Oikeusasiamies uskoo, että kolmikantakokousten päivämäärien julkaiseminen etukäteen hyödyttäisi suuresti avoimuutta. Vaikka kolmikantaneuvottelut eivät muodollisesti ole osa lainsäädäntömenettelyä, niiden tunnustettu keskeinen asema prosessissa edellyttää kokousten julkaisemista. Toimielinten kolmikantaneuvotteluista antamassa yhteisessä julistuksessa tunnustetaan tämä ja määrätään, että kolmikantaneuvotteluista ilmoitetaan mahdollisuuksien mukaan [14]. Joitakin tietoja on jo julkistettu parlamentin valiokunnissa [15] ja neuvoston pysyvien edustajien komiteassa [16], joissa ilmoitetaan viimeaikaisista tai tulevista kolmikantaneuvotteluista. Nämä tiedot ovat sitten osa kokouksen pöytäkirjaa tai asiaankuuluvaa videovirtaa. Koko menettelyn kattaville verkkosivustoille voi kuitenkin olla vaikea löytää linkkejä, jos niitä ei ole linkitetty. Tämänkin vuoksi on perusteltua luoda yhteinen institutionaalinen tila tällaisen perusluonteisen mutta kriittisen tiedon julkista levittämistä varten.

37. Toimielimet itse hyötyisivät kolmikantakokousten päivämäärien julkaisemisesta. Koska muodollinen menettely päättyy kolmikantaneuvottelujen aikana, lainsäädäntötietokannoissa on suuria aukkoja, joiden aikana prosessi vaikuttaa lepäävältä [17]. Antamalla nämä tiedot toimielinten käyttöön ne osoittavat, että edistystä on tapahtunut.

Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat julkisesti saataville ”kolmikantakalenterin”, jossa yksilöidään tulevat kolmikantaneuvottelut. Niiden olisi myös viitattava lainsäädäntöasioita koskevissa tietokannoissa käytäviin kolmikantaneuvotteluihin.

38. Kuten toimielinten vastauksista käy ilmi, tarvittavat tiedot ovat jo saatavilla sisäisesti. Oikeusasiamies katsoo, että julkinen kolmikantakokouskalenteri voidaan luoda olematta liian formalistinen ja jäykkä – kansalaiset pystyvät ymmärtämään, että päivämäärät voivat muuttua ja että jokaista kokousta (kuten lyhyellä varoitusajalla koolle kutsuttua kokousta) ei voida ilmoittaa etukäteen. Tarvittaessa kalenteriin voidaan merkitä ”luonnos”.

39. Tällaisen aikataulun laatimiseen liittyvät hallinnolliset vaikeudet eivät ole syy estää kansalaisia seuraamasta lainsäädäntömenettelyn etenemistä. Tällaiset perustiedot ovat edellytys sitoutumiselle.

Laitosten ”alkuperäiset positiot”

40. EU:n lainsäädäntömenettely alkaa komission ehdotuksella, joka toimitetaan lainsäätäjille – parlamentille ja neuvostolle – ja julkistetaan. Ennen kolmikantaneuvottelujen aloittamista kukin lainsäätäjä sopii sisäisesti omasta kannastaan ehdotukseen eli mahdollisista muutoksista, joita se tekisi komission tekstiin. Nämä alustavat kannat toimivat sitten neuvottelujen lähtökohtana.

41. Parlamentin kanta hyväksytään joko asianomaisessa valiokunnassa tai täysistunnossa sen jälkeen, kun tekstistä on keskusteltu, sitä on muutettu ja siitä on äänestetty julkisesti. Neuvoston puolelta Coreper tai ministerit itse sopivat alkuperäisestä kannasta. Kolmikantakokouksen tavoitteena on sitten päästä yhteisymmärrykseen hyväksyttävästä kompromissitekstistä, joka perustuu näihin kantoihin. Sillä välin komissio avustaa kolmikantaneuvotteluissa selittämällä ja, jos se katsoo sen tarpeelliseksi, puolustamalla ehdotuksensa ansioita. Komissio voi peruuttaa ehdotuksen myös poikkeuksellisissa olosuhteissa.

42. Jotta kansalaiset voivat valvoa edustajiensa toimintaa, heidän on voitava verrata prosessin tuloksia edustajiensa alustavaan kantaan, jotta he voivat tarvittaessa kysyä, miksi kannat ovat muuttuneet, ja saada varmuuden siitä, että prosessissa on otettu huomioon kaikki edut ja näkökohdat. Tämä koskee lainsäädäntöprosessia yleensä, ja tämän on koskettava myös kolmikantaneuvottelujen epävirallista mutta erittäin ratkaisevaa prosessia.

43. Toimielinten väliset kolmikantaneuvottelut aloitetaan vasta sen jälkeen, kun lainsäätäjät ovat vahvistaneet alustavat kantansa. Näiden kantojen asettaminen ennakoivasti yleisön saataville ei näin ollen heikentäisi neuvottelijoiden valmiuksia neuvotella itse kolmikantaneuvotteluissa. Avauskannat antavat kansalaisille myös selkeän kuvan piakkoin käytävien yksityiskohtaisten neuvottelujen parametreista.

44. Parlamentin kanta julkistetaan jo aina, kun taas neuvosto julkaisee sen satunnaisesti. Julkaisemisessa – vaikka neuvosto toimisikin ajoittain – tunnustetaan implisiittisesti, että tämä ei heikennä neuvotteluvalmiuksia. Jäljellä on vielä alustavien kantojen järjestelmällinen julkaiseminen jokaisesta lainsäädäntöehdotuksesta.

45. Julkaisemisen olisi oltava riippumatonta siitä sisäisestä tasosta, jolla kannasta on sovittu. Esimerkiksi neuvostossa sovitaan joistakin alustavista kannoista ministerin kantaa alemmilla tasoilla. Kansalaiset ymmärtävät, että asiakirja sisältää toimielimen ei-sitovan alustavan kannan ja että tämä kanta todennäköisesti (ellei varma) muuttuu neuvottelujen aikana sopimukseen pääsemiseksi. Näin tapahtuu myös monissa jäsenvaltioiden parlamenteissa, joissa muutokset hallituksen ehdotukseen ovat kansalaisten nähtävissä. Vaikka EU:n toimielinten välisessä toimintaympäristössä on erityisiä haasteita, tällaiset haasteet eivät voi poistaa kansalaisten oikeutta osallistua asianmukaisesti lainsäädäntöprosessiin. Tällaisten alkuperäisten positioiden julkaisemiseen voi sisältyä lausuntoja, joissa selvennetään, että kyseessä ovat ainoastaan avauspositiot.

Oikeusasiamies ehdottaa, että molemmat lainsäätäjät asettavat ennakoivasti saataville kantansa komission ehdotukseen ennen kolmikantaneuvottelujen aloittamista riippumatta siitä, millä tasolla kanta on hyväksytty sisäisesti ja lainsäädäntöehdotuksesta riippumatta.

Kolmikantakokousten esityslistat

46. Kokouskalenterit ja avauspuheenvuorot ovat tärkeitä, mutta tietoon perustuvaa julkista keskustelua käydään vain, jos käsiteltävänä olevan ehdotuksen näkökohdista annetaan tietoa. Toimielinten olisi edistettävä tällaista tietoon perustuvaa keskustelua julkaisemalla kolmikantakokousten esityslistat.

47. Toimielimet laativat jo esityslistat yksittäisiä kolmikantakokouksia varten. Esityslistoissa esitetään yleensä, mistä lainsäädäntöehdotuksen osasta keskustellaan asianomaisessa kokouksessa. Toimielinten olisi sen vuoksi voitava toimittaa yleisölle tästä esityslistasta yleisempi tiivistelmä, jossa keskitytään kolmikantakokouksessa keskusteltaviin pääkohtiin. Tietoa annettaisiin yleisölle paljastamatta yksittäisiä strategioita tai vaarantamatta neuvotteluja.

48. Esityslista on kuitenkin merkityksellinen vain, jos se julkaistaan ennen asianomaista kolmikantakokousta. Jos aikarajoitukset estävät julkaisemisen ennen kokousta, julkaisemisen olisi tapahduttava pian sen jälkeen.

Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat saataville yleisen yhteenvedon esityslistasta ennen kolmikantakokouksia tai pian niiden jälkeen.

Nelipalstaiset asiakirjat ja lopullinen kompromissiteksti

49. Yksi keskeinen asiakirja on noussut tärkeimmäksi kolmikantaneuvottelujen työvälineeksi: nelipalstainen asiakirja. Tässä asiakirjassa yhdistetään kolmen toimielimen alustavat kannat – jotka on esitetty kolmessa ensimmäisessä sarakkeessa – neljänteen sarakkeeseen – kompromissiteksti, sellaisena kuin se kehittyy keskustelujen aikana, usein rivi- tai kohtakohtaisesti. Neuvottelujen edetessä täytetään yhä enemmän neljättä saraketta. Täytetty ja hyväksytty neljäs sarake muodostaa lopullisen kompromissitekstin, joka julkistetaan ja joka kunkin lainsäätäjän on sen jälkeen hyväksyttävä virallisessa menettelyssä, jotta siitä tulisi lainsäädäntöä. Kehittyvä nelipalstainen asiakirja seuraa näin ollen kolmikantaneuvottelujen edistymistä. Se on itse asiassa epävirallisten mutta ratkaisevien kolmikantaneuvottelujen täydellinen ”kartta”.

50. Nelipalstaisen asiakirjan kehittyvien versioiden saatavuus antaisi yleisölle mahdollisuuden seurata, miten lopullinen teksti on syntynyt toimielinten erilaisista lähtökohdista. Oikeusasiamies toteaa tarkastustensa perusteella, että jokaista kolmikantakokousta varten laaditaan yleensä uusi versio nelipalstaisesta asiakirjasta. Tarkastelemalla näitä nelipalstaisten asiakirjojen versioita kansalaiset voisivat ymmärtää, missä ja milloin edustajat pääsivät kompromissiin, hyväksymällä sanamuodon, joka poikkesi heidän alkuperäisestä kannastaan. Asiakirjan avulla edustajat voivat myös esitellä ja selittää neuvottelukantojaan ja saavutuksiaan. Asiakirjasta käy ilmi, missä kompromisseja on saavutettu ja missä on löydetty kaikkia osapuolia hyödyttäviä ratkaisuja.

51. Kansalaisten kannalta on ratkaisevan tärkeää, että tällainen ”kartta” tarjoaa mahdollisuuden vastuuvelvollisuuteen. Tällaisten asiakirjojen julkaiseminen antaa selkeän ja yksityiskohtaisen kuvan kolmikantaneuvotteluprosessista ja on välttämätön osa demokraattista vastuuvelvollisuutta.

52. Oikeusasiamies ymmärtää EU:n toimielinten välisten neuvottelujen järjestelmän erityiset haasteet ja arkaluonteiset kysymykset. Tällaisten haasteiden voittamiseksi on kuitenkin ponnisteltava, jotta kansalaiset voivat tosiasiallisesti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.

53. Keskeinen kysymys on juuri se, milloin nelipalstaiset asiakirjat olisi julkistettava ennakoivasti.

54. Voidaan väittää, että kiinnostus hyvin toimiviin kolmikantaneuvotteluihin on tilapäisesti suurempi kuin kiinnostus avoimuuteen niin kauan kuin kolmikantaneuvottelut ovat käynnissä. Monimutkaisissa kolmikantaneuvotteluissa – oikeusasiamiehen tutkimat asiat olivat monimutkaisia – yksi lainsäädäntövallan käyttäjä voi tehdä myönnytyksen luonnoksen yhdestä osasta olettaen, että toinen lainsäädäntövallan käyttäjä voi tehdä myönnytyksiä myöhemmässä vaiheessa. Tällaiset ennenaikaiset myönnytykset voidaan kuitenkin peruuttaa tai niitä voidaan muuttaa myöhempien neuvottelujen tuloksesta riippuen. Jos siinä vaiheessa, kun konkreettisia tuloksia ei ole vielä saatu vastineeksi, tehdyt myönnytykset julkistetaan välittömästi, vaarana on, että tällaiset myönnytykset ”kivennäistyvät” ainakin tarkkailijoiden silmissä. Yleisöä, joka ei ehkä ole tietoinen tällaisia myönnytyksiä koskevista lainsäätäjien arkaluonteisista neuvottelustrategioista, voitaisiin johtaa vakavasti harhaan. Tällaisen riskin kohdatessa osallistujat voivat pidättäytyä tekemästä vakavia myönnytyksiä. Varhainen ilmoittaminen voisi siten vahingoittaa neuvotteluprosessia.

55. Kun neuvottelut on saatu päätökseen, julkisella valvonnalla ei voi olla suoraa vaikutusta neuvotteluihin, vaikka se voikin vaikuttaa itse lainsäädännön kohtaloon. Julkisessa tarkastelussa keskitytään pääasiassa lopulliseen hyväksyttyyn tekstiin, joka on tänään julkisesti saatavilla jo ennen sen hyväksymistä. Osallistavan demokratian periaatteena on, että lainsäädäntöä valvotaan ennen sen hyväksymistä.

56. Yleisön olisi kuitenkin myös voitava ymmärtää kolmikantaneuvottelujen kompromissiin johtavat tärkeimmät neuvotteluvaiheet antamalla nelipalstaiset asiakirjat mahdollisimman pian neuvottelujen päättymisen jälkeen. Vaikka nämä asiakirjat kehittyvät ja niitä vaihdetaan epävirallisesti usein kolmikantaneuvotteluissa, nelipalstaiset asiakirjat, jotka ovat tärkeimpiä yleisen edun kannalta, on laadittu ennen kutakin kolmikantakokousta. Nämä asiakirjat tarjoavat myös hyödyllistä tietoa kansalaisille, jotka haluavat asettaa vaaleilla valitut edustajat vastuuseen. Niistä voi olla hyötyä myös tutkijoille ja historioitsijoille, jotka haluavat ymmärtää paremmin lainsäätäjien aikomuksia.

Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat ennakoivasti saataville nelipalstaiset asiakirjat, mukaan lukien lopullisen sovitun tekstin, mahdollisimman pian neuvottelujen päättymisen jälkeen.

Kolmikantakokousten muistiot

57. Toimielimet eivät tällä hetkellä laadi yhteisiä kolmikantakokousten pöytäkirjoja. edustajat laativat vain omat muistionsa raportoidakseen asiasta toimielimelleen. Tällaiset asiakirjat kattavat usein toimielimen neuvottelustrategian, ja niissä arvioidaan kriittisesti muiden toimielinten kantoja. Tällaisten tietojen ennakoiva julkaiseminen voisi tällaisten muistioiden erityisestä sisällöstä riippuen vahingoittaa neuvotteluja ja johtaa dokumentoimattomaan raportointiin. Oikeusasiamies myöntää näin ollen, että tällaisia sisäisiä kertomuksia ei välttämättä ole helppo asettaa ennakoivasti saataville. Asiasta kiinnostuneet kansalaiset voivat kuitenkin pyytää saada tutustua näihin asiakirjoihin asiakirjojen julkisuutta koskevan EU:n lainsäädännön [18] mukaisesti. Tämän jälkeen toimielimet voivat arvioida tapauskohtaisesti, onko tietojen ilmaisemisesta kieltäytymiselle perusteita.

58. Jotkin sisäiset raportit asetetaan kuitenkin julkisesti saataville esimerkiksi parlamentin valiokunnan kokouspöytäkirjojen tai videoiden sekä pysyvien edustajien komitean yhteenvetojen avulla. Tällaiset tiedot olisi sisällytettävä kaikkiin asiaankuuluviin tietokantoihin sen varmistamiseksi, että ne ovat helposti kaikkien asiasta kiinnostuneiden kansalaisten saatavilla.

Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet sisällyttävät kolmikantaneuvotteluja koskeviin lainsäädäntötietokantoihin ja -kalentereihin linkkejä toimielinten julkisten kokousten pöytäkirjoihin tai videoihin, joissa on keskusteltu kolmikantaneuvotteluista.

Osallistujaluettelot

59. Jotta kansalaiset voisivat saattaa edustajansa vastuuseen, heidän on tiedettävä, keitä lainsäädäntöön osallistuvat edustajat ovat. Kolmikantakokouksiin osallistuu parlamentin, neuvoston ja komission edustajia. Nämä edustajat ovat parlamentin puolelta useita jäseniä [19] kaikista poliittisista ryhmistä ja asianomaisen valiokunnan puheenjohtaja; neuvoston puolella neuvoston kiertävää puheenjohtajuutta tällä hetkellä hoitavan jäsenvaltion asiasta vastaava kansallinen ministeri tai johtavassa asemassa olevat kansalliset virkamiehet, kuten pysyvä edustaja [20]; ja komissiossa asiasta vastaava komission jäsen [21] tai muita korkean tason komission virkamiehiä. Poliittisia edustajia tukevat usein henkilöstön jäsenet. Joissakin tapauksissa trilogiin voi osallistua useita kymmeniä ihmisiä.

60. Vastuullisuus edellyttää, että tehdyistä päätöksistä poliittisesti vastuussa olevien osallistujien nimet julkistetaan. Nämä ovat pääasiassa parlamentaarikkoja, ministereitä ja komission jäseniä eli paikalla olevia poliitikkoja. Joissakin kolmikantaneuvotteluissa toimielimiä eivät kuitenkaan edusta poliitikot vaan korkeat virkamiehet. Vaikka Euroopan parlamentin jäsenet edustavat aina parlamenttia kolmikantaneuvotteluissa, neuvoston puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio ei aina lähetä asiasta vastaavaa ministeriä eikä komissio aina lähetä asiasta vastaavaa komission jäsentä. Jos päätöksentekovalta siirretään poliitikoilta korkeille virkamiehille, myös heidän henkilöllisyytensä olisi paljastettava ennakoivasti.

61. Oikeusasiamies toteaa, että kolmikantaneuvotteluja edeltää tai seuraa usein niin sanottu tekninen kokous. Kyseessä ovat kokoukset, joihin osallistuu kyseisten kolmen toimielimen virkamiehiä, joilla on asiantuntemusta kyseessä olevista asiakirjoista. Näissä teknisissä kokouksissa joko suunnitellaan organisaatiota tai keskustellaan lainsäädäntöehdotuksen teknisistä näkökohdista. Oikeusasiamies on pannut merkille tällaisten kokousten merkityksen sen varmistamisessa, että toisinaan monimutkaisia teknisiä kohtia selvennetään. Poliittisten päättäjien on kuitenkin hyväksyttävä tällaisen teknisen kokouksen tulokset seuraavassa kolmikantakokouksessa. Koska poliittinen vastuu tällaisista ”teknisistä kokouksista” on toimielimen poliittisilla edustajilla, ei välttämättä ole tarpeen ilmoittaa ennakoivasti näiden virkamiesten nimiä.

Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat ennakoivasti saataville luettelon kolmikantaneuvotteluissa tehdyistä päätöksistä poliittisesti vastuussa olevista edustajista, kuten asianomaisista Euroopan parlamentin jäsenistä, neuvoston puheenjohtajavaltion asiasta vastaavasta ministeristä ja asiasta vastaavasta komission jäsenestä. Jos päätösvalta siirretään virkamiehille, heidän henkilöllisyytensä olisi myös paljastettava ennakoivasti.

Muut kolmikantaneuvottelujen asiakirjat

62. Toimielinten olisi asetettava mahdollisimman monet kolmikantaneuvotteluihin liittyvät asiakirjat suoraan kansalaisten saataville mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Oikeusasiamies pitää ehdotuksiaan järkevänä ja asianmukaisena lähtökohtana sille, että kansalaisille annetaan ennakoivasti tietoa, joka on ratkaisevan tärkeää, jotta he voivat käyttää tehokkaasti perussopimusten mukaisia demokraattisia oikeuksiaan.

63. Kansalaisten ja tutkijoiden olisi kuitenkin myös voitava saada lisätietoja heitä erityisesti kiinnostavista kolmikantaneuvotteluista. Ne voivat esittää toimielimille yksittäisiä pyyntöjä asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön [22] nojalla, ja oikeusasiamies kannustaa toimielimiä myöntämään mahdollisimman laajan oikeuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin, jotka ovat pohjimmiltaan lainsäädäntöasiakirjoja [23]. Näihin asiakirjoihin voi sisältyä kolmikantaneuvottelujen aikana jätettyjä asiakirjoja sekä kolmikantaneuvotteluja edeltävissä tai niiden jälkeisissä teknisissä kokouksissa jätettyjä asiakirjoja.

Oikeusasiamies ehdottaa, että asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen helpottamiseksi toimielimet asettavat mahdollisuuksien mukaan saataville luettelot kolmikantaneuvotteluissa esitetyistä asiakirjoista.

64. Tämä lisäisi kolmikantaneuvottelujen avoimuutta antamalla kansalaisille mahdollisuuden tunnistaa, minkälaiset asiakirjat muodostivat heidän edustajiensa päätösten perustan. Jos ja kun toimielimet myöntävät pyynnöstä oikeuden tutustua tällaisiin lisäasiakirjoihin, niiden olisi myös asetettava tällaisten asiakirjojen jäljennökset ennakoivasti saataville verkossa.

C. Yhteinen tietokanta

65. Äskettäin tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa [24] määrätään, että parlamentti, neuvosto ja komissio tekevät yhteistyötä perustaakseen erityisen yhteisen tietokannan lainsäädäntöasioiden edistymisestä. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti tähän aloitteeseen ja kannustaa siihen. Kuten hänen tutkimuksensa on osoittanut, on tärkeää, että lainsäädäntöprosessia, myös kolmikantaneuvotteluja, koskevat tiedot ovat saatavilla, mutta myös, että nämä tiedot ovat helposti ja vaivattomasti kansalaisten saatavilla, mieluiten yhdellä ainoalla alustalla ja niin sanottua avointa dataa hyödyntäen. Kansalaisille annettavan tiedon arvo moninkertaistuu, kun yhä useammat asiakirjat linkitetään yhteen alustaan – keskitettyyn asiointipisteeseen – mikä poistaa tarpeen tehdä hakuja eri verkkosivustojen ja tietokantojen kautta.

66. Kolmikantakokousten yhteydessä tällainen foorumi voisi sisältää kolmikantakokousten ajankohdat, kolmen toimielimen alustavat kannat, yleiset kolmikantakokousten esityslistat, nelipalstaiset asiakirjat, lopulliset kompromissitekstit, julkaistut kolmikantakokousmuistiot, luettelot asianomaisista poliittisista päättäjistä ja mahdollisuuksien mukaan luettelon muista neuvottelujen aikana esitetyistä asiakirjoista.

Oikeusasiamies kannustaa toimielimiä tekemään yhteistyötä, jotta kolmikantaneuvotteluja koskevat tiedot ja asiakirjat olisivat mahdollisimman laajalti julkisesti saatavilla helppokäyttöisen ja helposti ymmärrettävän yhteisen tietokannan kautta.

D. Loppuhuomautukset

67. Kolmikantaneuvotteluista on tullut keskeinen osa EU:n lainsäädäntöprosessia. Tiedot kolmikantaneuvotteluista ovat tietoja siitä, miten yli 500 miljoonan kansalaisen elämää säätelevät lait lopulta hyväksytään. Jotta kansalaiset voisivat osallistua tehokkaasti demokratian toteuttamiseen Euroopan unionissa asettamalla edustajansa vastuuseen ja ilmaisemalla mielipiteensä, heidän on saatava nämä tiedot käyttöönsä. Jos kansalaiset pitävät EU:n lainsäädännön hyväksymisprosessia helposti saatavilla olevana ja avoimena, heidän luottamuksensa EU:hun ja sen toimielimiin lisääntyy. Tämä on EU:n lainsäädännön legitimiteetin ytimessä.

68. Oikeusasiamies on tietoinen erittäin huolellisista tuomioista, joita on tehtävä, jotta voidaan löytää oikea tasapaino avoimuuden ja muiden oikeutettujen ja tärkeiden yleisten etujen välillä. Hän on myös tietoinen erityisistä haasteista ja herkkyyksistä, jotka liittyvät lainsäädäntöehdotuksia koskevien kompromissien aikaansaamiseen. Esittelijällä ei kuitenkaan ole epäilystäkään siitä, että kolmikantaneuvottelujen suurempi avoimuus johtaa lainsäädäntöprosessiin, joka on avoimempi kaikille yhteiskunnan osille, valistuneempi ja viime kädessä oikeutetumpi Euroopan kansalaisten silmissä. Tutkimus saatiin päätökseen aikana, jolloin EU:n tilanne oli huomattavan epävarma. Vaikka kukaan ei voi ennustaa tämän epävarmuuden seurauksia, kaikki toimet avoimuuden lisäämiseksi ja siten EU:n toimielinten legitimiteetin edistämiseksi voivat vain tukea demokraattisia arvoja, jotka on julistettu perussopimuksissa, joihin EU perustuu ja joita se ohjaa.

69. Oikeusasiamies toivoo, että kolme toimielintä käsittelevät avoimuutta koskevat ehdotukset erittäin huolellisesti ja että niitä pidetään järkevänä ja tasapainoisena panoksena tärkeään EU-kysymykseen. Hän on tietoinen todellisista huolenaiheista, joiden mukaan avoimuuden lisääminen voisi paradoksaalisesti johtaa vähäisempään tulokseen, koska joillakin kolmikantaneuvotteluihin osallistuneilla saattaa olla houkutus palata epävirallisiin ja tallentamattomiin neuvottelumenetelmiin. Hän luottaa kuitenkin siihen, että se, mitä hän on havainnut kaikkien kolmen toimielimen haluna lisätä entisestään kansalaisten luottamusta – erityisesti tällä hetkellä – varmistaa, että näin ei tapahdu.

Ehdotukset

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies tekee parlamentille, neuvostolle ja komissiolle seuraavat ehdotukset:

• Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat julkisesti saataville ”kolmikantakalenterin”, jossa yksilöidään tulevat kolmikantaneuvottelut. Niiden olisi myös viitattava lainsäädäntöasioita koskevissa tietokannoissa käytäviin kolmikantaneuvotteluihin.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että molemmat lainsäätäjät asettavat ennakoivasti saataville kantansa komission ehdotukseen ennen kolmikantaneuvottelujen aloittamista riippumatta siitä, millä tasolla kanta on hyväksytty sisäisesti ja lainsäädäntöehdotuksesta riippumatta.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat saataville yleisen yhteenvedon esityslistasta ennen kolmikantakokouksia tai pian niiden jälkeen.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat ennakoivasti saataville nelipalstaiset asiakirjat, mukaan lukien lopullisen sovitun tekstin, mahdollisimman pian neuvottelujen päättymisen jälkeen.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet sisällyttävät lainsäädäntötietokantoihin ja kolmikantaneuvotteluja koskeviin kalentereihin linkkejä toimielinten julkisten kokousten pöytäkirjoihin tai videoihin, joissa on keskusteltu kolmikantaneuvotteluista.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että toimielimet asettavat ennakoivasti saataville luettelon kolmikantaneuvotteluissa tehdyistä päätöksistä poliittisesti vastuussa olevista edustajista, kuten asianomaisista Euroopan parlamentin jäsenistä, neuvoston puheenjohtajavaltion asiasta vastaavasta ministeristä ja asiasta vastaavasta komission jäsenestä. Jos päätösvalta siirretään virkamiehille, heidän henkilöllisyytensä olisi myös paljastettava ennakoivasti.
• Oikeusasiamies ehdottaa, että asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen helpottamiseksi toimielimet asettavat mahdollisuuksien mukaan saataville luettelot kolmikantaneuvotteluissa esitetyistä asiakirjoista.
• Oikeusasiamies kannustaa toimielimiä tekemään yhteistyötä, jotta kolmikantaneuvotteluja koskevat tiedot ja asiakirjat olisivat mahdollisimman laajalti julkisesti saatavilla helppokäyttöisen ja helposti ymmärrettävän yhteisen tietokannan kautta.

Tämä päätös ja oikeusasiamiehen ehdotukset toimitetaan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle. Oikeusasiamies pyytää toimielimiä ilmoittamaan hänelle kaikista hänen ehdotustensa johdosta toteuttamistaan toimista 15. joulukuuta 2016 mennessä.

Strasbourgissa 12.7.2016

Emily O’Reilly

Euroopan oikeusasiamies

 

[1] Kuluttajille tarkoitetuista kiinteää asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista ja direktiivien 2008/48/EY ja 2013/36/EU sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 4.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/17/EU (EUVL 2014, L 60, s. 34).

[2] Ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden kliinisistä lääketutkimuksista ja direktiivin 2001/20/EY kumoamisesta 16.4.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 536/2014 (EUVL 2014, L 158, s. 1).

[3] Oikeusasiamiehen avauskirjeet toimielimille, toimielinten vastaukset, oikeusasiamiehen tarkastuskertomukset ja yleisön vastaukset oikeusasiamiehen julkiseen kuulemiseen löytyvät täältä: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä, EUVL 2016, L 123, s. 1 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, EU:C:2008:374, 46 kohta.

[6] Alankomaiden Tweede Kamer, Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons and House of Lords, Ranskan Assemblée nationale ja Romanian Senat (kanteet ovat saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Tiedot ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Tiedot ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Tiedot ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Oikeusasiamiehen julkinen kuuleminen on osoittanut, että tätä näkemystä pitävät sisällään monet eri toimijat, olivatpa ne kansalaisjärjestöjä, elinkeinoelämän järjestöjä tai kansalaisia.

[11] Lisätietoja on 26. toukokuuta 2016 päivätyssä avoimuusrekisteriä koskevassa oikeusasiamiehen kirjeessä Euroopan komission puheenjohtajalle, joka on saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Tiedot ovat saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] Erityisesti EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), parlamentin lainsäädäntötyön seurantakeskus (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) ja neuvoston yhteispäätöstietokanta (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Yhteispäätösmenettelyyn sovellettavista käytännön menettelytavoista (EY:n perustamissopimuksen 251 artikla) 13.6.2007 annetun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen julistuksen (EUVL 2007, C 145, s. 5) 9 kohta. (saatavilla osoitteessa http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] Valiokunnat, jotka ovat erikoistuneet tiettyihin parlamentin toiminnan osa-alueisiin (esimerkiksi ympäristö, maatalous ja kauppa) ja joiden tehtävänä on valmistella parlamentin täysistunnon työskentelyä. Ne koostuvat parlamentin jäsenistä, ja niistä keskustellaan julkisesti: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Komitean tehtävänä oli valmistella neuvoston työskentelyä. Se koostuu 28 jäsenvaltion pysyvistä edustajista (suurlähettiläistä) tai pysyvien edustajien sijaisista: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] Esimerkiksi kaikki kolme alaviitteessä 13 mainittua tietokantaa sisältävät lähes vuoden mittaisia aukkoja kliinisiä tutkimuksia koskevassa asetuksessa ja kiinnitysluottodirektiivissä. Tänä aikana käytiin kolmikantaneuvotteluja.

[18] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

[19] Täydellinen luettelo on saatavilla osoitteessa: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Lisätietoja on saatavilla osoitteessa: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Luettelo ja roolit ovat saatavilla osoitteessa: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Ks. alaviite 18.

[23] Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 ’lainsäädäntöasiakirjoilla’ tarkoitetaan asiakirjoja, jotka on laadittu tai vastaanotettu jäsenvaltioissa tai jäsenvaltioita oikeudellisesti sitovien säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä.

[24] Ks. alaviite 4.