Taustaa

1. Saksalainen toimittaja pyysi kesäkuussa 2013 komissiolta EU:n avoimuussääntöjen ^[1] mukaisesti oikeutta tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat Yhdistyneen kuningaskunnan valtion virastojen suorittamaa internetin valvontaa [2]. Perussopimusten valvojana Euroopan komissiolla on erityinen vastuu sen varmistamisesta, että jäsenvaltiot noudattavat EU:n lainsäädäntöä. Kantelija pelkäsi, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten laajamittaiset valvontaohjelmat loukkasivat erityisesti EU:n lainsäädännön mukaista yksilön oikeutta tietosuojaan.

2. Komissio katsoi, että seuraavat asiakirjat kuuluivat kantelijan tutustumispyynnön piiriin: i) komission varapuheenjohtajan Viviane Redingin kirje Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerille William Haguelle; ii) Haagin vastauskirje Redingille; iii) komission oikeusasioiden pääosaston pääjohtajan seurantakirje Yhdistyneen kuningaskunnan pysyvälle edustajalle EU:ssa; ja iv) useat kansalaisten valitukset, joissa pyydetään komissiota tutkimaan asiaa.

3. Komissio kieltäytyi antamasta näitä asiakirjoja tutustuttavaksi väittäen, että sen oli suojattava tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustarkoituksia.[3] Sen mukaan tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sen ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten välistä vuoropuhelua, joka edellyttää keskinäisen luottamuksen ilmapiiriä, kunnes neuvotteluvaihe on saatu päätökseen. Tältä osin komissio viittasi unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön [4] ja väitti, että on olemassa yleinen olettama, jonka mukaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen periaatteessa vahingoittaa tutkinnan tavoitteiden suojaa niin kauan kuin tutkimus on käynnissä. Tätä poikkeusta voitaisiin soveltaa tutkimuksiin, jotka voivat johtaa rikkomusmenettelyn aloittamiseen [5].

4. Siltä osin kuin on kyse siitä, oliko pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen ylivoimainen yleinen etu, komissio myönsi lehdistönvapauden sekä yleisön avoimuusintressin merkityksen. Se totesi kuitenkin myös, että sananvapauden ja tiedonsaantioikeuden (jotka tunnustetaan EU:n perusoikeuskirjan 11 artiklassa) käyttöä voidaan rajoittaa [6]. Komissio väitti erityisesti, että sillä oli tässä tapauksessa oikeus nojautua yleiseen olettamaan, jonka mukaan tiettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tutkintatoimien tarkoitusten suojaa, ja että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei edistäisi ylivoimaista yleistä etua [7].

5. Kantelija väitti oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa, että komissio oli virheellisesti hylännyt hänen pyyntönsä saada tutustua asiakirjoihin, ja vaati, että komission olisi myönnettävä hänelle oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.

Väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti hylännyt kantelijan pyynnön saada tutustua asiakirjoihin

Oikeusasiamiehen suositus

6. Oikeusasiamies totesi suosituksessaan, että on kiistatonta, että kaikki kantelijan pyytämät asiakirjat liittyvät tutkimukseen, joka voi mahdollisesti johtaa rikkomusmenettelyn aloittamiseen. Tällaisessa tilanteessa komissiolla on oikeus olettaa, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tutkimusten tarkoitusta. Näin ollen komissiolla ei periaatteessa ollut velvollisuutta tutkia kutakin näistä asiakirjoista konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.[8] Olettama on kuitenkin kumottavissa, ja henkilö, joka haluaa tutustua kyseisiin asiakirjoihin, voi pyrkiä kumoamaan tiettyä asiakirjaa tai tiettyjä asiakirjoja koskevan olettaman tai väittää, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.[9]

7. Oikeusasiamies totesi, että kantelija oli esittänyt useita syitä, joiden vuoksi yleistä olettamaa ei pitäisi soveltaa useimpiin asiakirjoihin. Oikeusasiamies totesi kuitenkin komission lähettämien kirjeiden osalta, että yleistä olettamaa ei ollut kumottu. Komission kolmansilta osapuolilta saamien kantelujen osalta oikeusasiamies katsoi, että yleinen olettama oli kumottu. Vaikka yleistä olettamaa ei ole kumottu, komission on joka tapauksessa osoitettava, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista. Oikeusasiamies katsoi, että komissio ei ollut selittänyt asianmukaisesti, miksi ylivoimainen yleinen etu ei edellyttänyt tietojen ilmaisemista.

8. Tämän vuoksi oikeusasiamies antoi lokakuun 2014 alussa komissiolle seuraavan suosituksen:

i) Komission olisi myönnettävä oikeus tutustua Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerin 3. heinäkuuta 2013 päivättyyn kirjeeseen komission jäsenelle.

ii) Komission olisi myönnettävä oikeus tutustua kaikkiin muihin kantelijan pyytämiin asiakirjoihin, jotka koskevat Yhdistyneen kuningaskunnan valtion virastojen harjoittamaa internetin laajamittaista valvontaa, tai perusteltava asianmukaisesti, miksi sen mielestä tietojen ilmaiseminen on evättävä.

9. Komissio vastasi, että sillä ei lähtökohtaisesti ole velvollisuutta tutkia kutakin kyseessä olevaa asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti ja että sen kieltäytyminen antamasta tutustuttavaksi perustui sovellettavaan yleiseen olettamaan, jonka mukaan pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tutkimuksen tarkoitusta.

10. Komissio pysyi kannassaan, jonka mukaan siihen asti, kunnes sen tutkimus päätetään lopullisesti, asiaan liittyvien asiakirjojen ilmoittaminen vaikuttaisi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ja komission väliseen vuoropuheluun. Ilmoittaminen vaikuttaisi myös komission kykyyn suorittaa tutkimuksensa tehokkaasti ja päättää asianmukaisesta vastauksesta ilman, että siihen kohdistuu kohtuutonta ulkoista painetta. Komissio toisti näin ollen, että sen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lähettämiä kahta kirjettä ei voitu antaa tutustuttaviksi.

11. Koska Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerin kirje kuitenkin sisältää olennaisilta osin tietoja, jotka Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat asettaneet julkisesti saataville puheessaan, komissio suostui julkistamaan ne.

12. Kansalaisten esittämien kantelujen osalta komissio väitti, että se, että nämä kantelut sisältävät vain yleisluonteisia seikkoja, ei sinänsä oikeuta tutustumisoikeuden myöntämistä.

13. Komissio on kuitenkin todennut, että heti kun se päättää, miten tutkimuksessa edetään, se tutkii mahdolliset uudet asiakirjoihin tutustumista koskevat hakemukset tämän kehityksen perusteella.

14. Mitä tulee mahdollisuuteen, että ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi tietojen ilmaisemista, komissio myönsi, että tästä aiheesta käydään todellakin laajaa poliittista ja kansainvälistä keskustelua, erityisesti laajamittaisista valvontaohjelmista ja yksilön oikeudesta tietosuojaan. Komissio totesi, että se seuraa aktiivisesti väitteitä, joiden mukaan tietosuojaa koskevaa perusoikeutta on loukattu. Tämä on hyvin arkaluonteinen asia. Tässä nimenomaisessa yhteydessä jäsenvaltiot voivat vedota kansalliseen turvallisuuteen liittyviin huolenaiheisiin perustuvaan poikkeukseen jättääkseen EU:n lainsäädännön huomiotta. Tätä poikkeusta on kuitenkin tulkittava suppeasti. Jäsenvaltion, joka haluaa soveltaa tällaista vapautusta, on osoitettava, että vapautus on tarpeen sen keskeisten turvallisuusetujen suojaamiseksi.

15. Komissio toisti näkemyksensä, jonka mukaan tässä asiassa yleistä etua palvelee parhaiten se, ettei se paljasta kirjeenvaihtoaan. Komission kirjeenvaihdon julkistaminen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa tässä vaiheessa johtaisi perusteettomiin ja ennenaikaisiin päätelmiin siitä, missä määrin Yhdistyneen kuningaskunnan turvallisuus- ja tiedusteluvirastot käsittelevät ja keräävät tietoja EU:n lainsäädännön mukaisesti. Siksi on yleisen edun mukaista, että komission tutkimukset, jotka koskevat hyvin arkaluonteista aihetta, toteutetaan tehokkaasti ja vaikuttavasti ilman kansalaisten ennenaikaista osallistumista.

16. Kantelija ei esittänyt huomautuksia komission vastauksesta.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

17. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että komissio on muuttanut kantaansa Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministeriltä saamaansa kirjeeseen. Julkaisemalla sen komissio on hyväksynyt oikeusasiamiehen suosituksen ensimmäisen osan. Oikeusasiamies ymmärtää, että komissio suostui tietojen luovuttamiseen lähinnä siksi, että kirje sisälsi tietoja, jotka olivat jo julkisesti saatavilla, ja myönsi siten implisiittisesti, että tämän asiakirjan luovuttaminen ei voinut vaikuttaa kielteisesti sen meneillään olevaan tutkimukseen.

18. Oikeusasiamies toteaa, että asiassa C-612/13 P, Client Earth ^[10], äskettäin annetun tuomion perusteella on nyt selvää, että komissio ei voinut itse asiassa nojautua mihinkään yleiseen olettamaan, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sen tutkimuksen tarkoitusta, niin kauan kuin se ei ole lähettänyt Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille virallista ilmoitusta. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies pahoittelee, että komissio tukeutuu edelleen yleiseen olettamaan perusteena sille, ettei kansalaisten kanteluihin ja komission Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lähettämiin kirjeisiin anneta oikeutta tutustua. Oikeusasiamies myöntää kuitenkin, että mainittu tuomio annettiin sen jälkeen, kun komissio oli vastannut hänen suositukseensa tässä asiassa.

19. Vaikka nyt on selvää, että komissio ei voi nojautua mihinkään yleiseen olettamaan siitä, että asiakirjoja ei voida ilmaista, sillä on kuitenkin mahdollisuus väittää pyydettyjen asiakirjojen sisällön yksilöllisen ja konkreettisen arvioinnin perusteella, miksi tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sen tutkimuksen tarkoitusta. Tältä osin oikeusasiamies ei ole vakuuttunut perusteluista, jotka komissio esitti vastauksessaan hänen suositukseensa. Komissio väittää, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ja komission väliseen vuoropuheluun. Lisäksi se toteaa haluavansa suorittaa tutkimuksensa tehokkaasti ja vaikuttavasti ilman perusteettomia ja ennenaikaisia päätelmiä siitä, missä määrin Yhdistyneen kuningaskunnan turvallisuus- ja tiedusteluvirastojen suorittama tietojen käsittely ja kerääminen on EU:n lainsäädännön mukaista. Näiden erityisten asiakirjojen osalta on kuitenkin ilmeistä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat eri mieltä kuin komissio. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät näytä olevan samaa mieltä komission kanssa siitä, että neuvottelut olisi käytävä luottamuksellisesti komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan keskinäisen luottamuksen ilmapiirin edistämiseksi ja ylläpitämiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät vastustaneet komissiota, vaikka neuvottelut olivat vielä käynnissä, ja ilmoittivat toimittajalle Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerin vastauksen komissiolle. Tämä käsiteltävälle asialle ominainen asiayhteys on otettava huomioon määritettäessä, onko komission luovutettava kyseiset asiakirjat.

20. Vaikka käsiteltävän asian erityinen asiayhteys johtaa päätelmään, jonka mukaan komission ilmaisematta jättämistä koskeva intressi eli tarve edistää keskinäistä luottamusta ei ole vakuuttava, oikeusasiamies toteaa, että myös kyseisten asiakirjojen sisältö johtaa samaan päätelmään. Oikeusasiamies on itse asiassa tutkinut kyseiset asiakirjat ja katsoo, että ne eivät sisällä tietoja, jotka, jos ne luovutetaan tilanteessa, jossa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat jo suostuneet ulkoministerinsä komissiolle lähettämän kirjeen luovuttamiseen, heikentäisivät tarvetta edistää ja ylläpitää keskinäisen luottamuksen ilmapiiriä komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten välillä [11].

21. Edellinen kohta koskee sitä, aiheutuisiko pyydettyjen asiakirjojen julkistamisesta haittaa tutkimuksen tarkoitukselle. Vaikka oikeusasiamies ei ole vakuuttunut, kuten edellä on todettu, että käsiteltävässä asiassa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen aiheuttaisi tällaista vahinkoa, hän katsoo tästä päätelmästä huolimatta, että on olemassa tärkeitä ylivoimaisia yleisiä etuja, joita asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen palvelisi. Ensinnäkin asiakirjojen kohde koskee unionin kansalaisten perusoikeutta eli oikeutta tietosuojaan. Toiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerin kirjeestä käy ilmi, että tämä tilanne ei koske Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia. Kolmanneksi, vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministerin kirje on peräisin heinäkuulta 2013, oikeusasiamies ei ole tietoinen eikä komissio ole ilmoittanut hänelle konkreettisista tutkintatoimista, joita komissio olisi tällä välin voinut toteuttaa asiassa. Kaikki nämä seikat on otettava huomioon määritettäessä, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista.

22. Ottaen asianmukaisesti huomioon kaikki edellä esitetyt seikat oikeusasiamies katsoo, että yleisen edun mukaista on antaa oikeus tutustua komission kirjeisiin ja kansalaisten kanteluihin. Oikeusasiamies ei epäile, etteikö komissio pyrkisi ajamaan yleistä etua käsittelemällä tätä arkaluonteista asiaa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa. Hän on kuitenkin vakaasti sitä mieltä, että Euroopan kansalaisilla on oikeus tietää, miten EU pyrkii puolustamaan heidän perusoikeuksiaan. On hyvin todennäköistä, että komissio voi odottaa laajaa julkista tukea asian avoimelle hoitamiselle.

23. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies pysyy kannassaan, jonka mukaan komissio ei ole esittänyt päteviä syitä sille, miksi se ei ole antanut kansalaisten kanteluja ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lähettämiään kirjeitä yleisön tutustuttavaksi. Tämä on hallinnollinen epäkohta ja itse asiassa vakava hallinnollinen epäkohta, kun otetaan huomioon asian suuri merkitys EU:n kansalaisille yleensä.

24. Koska kantelija ei esittänyt huomautuksia, jotka olisivat kyseenalaistaneet komission vastauksen oikeusasiamiehen suositukseen, oikeusasiamies ei pidä perusteltuna jatkaa asian käsittelyä. Siksi hän lopettaa asian käsittelyn esittämällä kriittisen huomautuksen, joka koskee komission päätöstä olla antamatta kansalaisten kanteluja yleisön tutustuttavaksi ja sen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lähettämiä kirjeitä.

Päätelmä

Kantelun tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää sen seuraaviin päätelmiin:

Hyväksytty suositus

Julkaisemalla Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministeriltä saamansa kirjeen, joka koskee Yhdistyneen kuningaskunnan tiedustelupalvelujen harjoittamaan internetin valvontaan liittyvää arkaluonteista aihetta, komissio on hyväksynyt oikeusasiamiehen suosituksen ensimmäisen osan.

Kriittinen huomautus

Komissio ei ole esittänyt päteviä syitä sille, miksi se ei ole antanut kansalaisten kanteluja ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lähettämiään kirjeitä yleisön tutustuttavaksi. Tämä on hallinnollinen epäkohta, joka on erityisen vakava, kun otetaan huomioon taustalla olevan aiheen merkitys.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Emily O'Reilly

Strasbourgissa 6.11.2015

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, annettu 30 päivänä toukokuuta 2001, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43).

[2] Pääasiassa tiedustelupalvelu "Government Communications Headquarters", joka tunnetaan nimellä "GCHQ".

[3] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta.

[4] Asiat T-191/99, Petrie v. komissio, Kok. 2001, s. II-3677, 68 kohta; Yhteisöjen tuomioistuin: asia C‐139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio, 20.9.2010 (Kok., s. I‐5885, 58 kohta); ja T-29/08, LPN v. komissio, Kok. 2011, s. II-6021.

[5] Asia T-111/11, Client Earth v. komissio, 80 kohta.

[6] Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

[7] Lisätietoja kantelun taustasta, osapuolten perusteluista ja oikeusasiamiehen tutkimuksesta on oikeusasiamiehen suosituksessa, joka on saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Asia T-29/08, LPN v. komissio, Kok. 2011, s. II-6021, 127 kohta.

[9] Asia T-29/08, LPN v. komissio, Kok. 2011, s. II-6021, 128 kohta, ja asia C-139/07 P, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, Kok. 2010, s. I-5885, 62 kohta.

[10] Asia C-612/13 P, Client Earth v. komissio [2015], ei vielä julkaistu, 79 kohta.

[11] Mitä tulee kansalaisten kirjeisiin, jotka johtivat siihen, että komissio otti yhteyttä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisiin, oikeusasiamies katsoo, että tällaiset kirjeet voidaan julkaista edellyttäen, että ne voidaan anonymisoida asianomaisten kansalaisten henkilöllisyyden suojaamiseksi.