Tutkimuksen tausta

1. EU:n muuttoliikepolitiikkaan kuuluu laittomien kolmansista maista tulevien maahanmuuttajien vapaaehtoinen tai pakkoon perustuva palauttaminen alkuperämaihinsa. Henkilöille, jotka ovat käyttäneet kaikki lailliset keinot oikeuttaakseen oleskelunsa EU:n jäsenvaltiossa, annetaan tiedoksi kansallisten viranomaisten antama päätös, jossa heitä kehotetaan palaamaan yleensä alkuperämaahansa. Ne, jotka eivät lähde vapaaehtoisesti, joutuvat pakkopalautusoperaatioiden kohteeksi. Pakkopalautusoperaatiot voivat olla kansallisia eli yhden jäsenvaltion toteuttamia tai Frontexin koordinoimia, yhteisrahoittamia tai kokonaan rahoittamia yhteisiä operaatioita, joihin osallistuu useita jäsenvaltioita (ns. yhteiset palauttamisoperaatiot). Asiaankuuluvia oikeudellisia välineitä ovat EU:n palauttamisdirektiivi [1], Frontex-asetus [2] ja Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevat käytännesäännöt [3].

2. Pakkotoimin toteutettavat palauttamisoperaatiot ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin voi liittyä vakavia perusoikeuksien loukkauksia. Oikeusasiamies päätti siksi käynnistää oma-aloitteisen tutkimuksen selvittääkseen, miten Frontex varmistaa yhteisten pelastusoperaatioiden koordinaattorina palautettavien henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittamisen näiden operaatioiden aikana (mukaan lukien lähtöä edeltävät toimet, lennon aikana; palautettavien henkilöiden luovuttaminen määrämaassa). Vaikka jäsenvaltiot toteuttavat valtaosan pakkotoimin tapahtuvista palauttamisoperaatioista, Frontex oli tammikuuhun 2015 mennessä koordinoinut 267:ää yhteistä operaatiota ilmateitse ja palauttanut 13 633 henkilöä.

3. Tarkemmin sanottuna oikeusasiamies halusi tutkimuksessaan selvittää, olisiko mahdollista

• Selkeytetään sitä, mitä Frontex voisi ja mitä sen pitäisi tehdä konkreettisesti, jos perusoikeusloukkauksia uhkaisi tapahtua tai tapahtuisi yhteisen operaation aikana.
• Tehokkaampi seuranta [4] (vain noin puolessa tähän mennessä toteutetuista yhteisistä operaatioista on ollut mukana aluksella fyysisesti läsnä olevia riippumattomia tarkkailijoita).
• Kattavampi seuranta: kansallisia oikeusasiamiehiä, joista osalla on valvontatehtäviä, pyydettiin jakamaan kokemuksiaan.
• Valvontaelinten välisen yhteistyön lisääminen (tällä hetkellä on olemassa yhteisiä operaatioita, joissa kukin kansallinen tarkkailija seuraa "heidän" paluumuuttajaansa. On kyseenalaista, onko tämä päällekkäisyys tarpeellinen vai tehokas).
• avoimempi seuranta (sen suhteen, miten Frontex ottaa huomioon valvojien laatimat raportit).

Tämän tutkimuksen aloittamisen jälkeen EU:hun pyrkivien tilanne on muuttunut entistäkin epätoivoisemmaksi. Sen lisäksi, että on puututtava niiden tuhansien järkyttäviin tragedioihin, jotka ovat menettäneet henkensä yrittäessään ylittää Välimeren, järjestelyihin sellaisten henkilöiden palauttamiseksi, jotka eivät ole oikeutettuja oleskeluoikeuteen, kohdistuu yhä enemmän paineita. Euroopan komissio ilmoitti 20. huhtikuuta 2015 [5] muuttoliikettä koskevasta kymmenkohtaisesta toimintasuunnitelmasta, jonka 8 kohdassa todetaan seuraavaa: "Perustetaan Frontexin koordinoima uusi palauttamisohjelma etulinjan jäsenvaltioista tulevien laittomien muuttajien nopeaa palauttamista varten". Koska Frontexin roolia on ehdotettu vahvistettavaksi, tämä oma-aloitteinen tutkimus on entistäkin merkityksellisempi ja kiireellisempi.

Tiedustelu

4. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen pyytämällä Frontexia vastaamaan useisiin kysymyksiin [6]. Tämän jälkeen hän tarkasti Frontexin yhteisiä operaatioita koskevat asiakirjat päätoimipaikassaan Varsovassa.[7]

5. Koska monilla kansallisilla oikeusasiamiehillä on rooli yhteisissä rahoitusoperaatioissa joko valvontaeliminä tai kantelujen käsittelijöinä, Euroopan oikeusasiamies pyysi Euroopan oikeusasiamiesten verkoston jäseniltä heidän panostaan. Hän sai ja julkaisi vastaukset Saksan liittopäivien vetoomusvaliokunnalta, Saksan Schleswig-Holsteinin osavaltion alueelliselta oikeusasiamieheltä ja 19 kansalliselta oikeusasiamieheltä: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Kroatia, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Viro.[8]

6. Saatuaan Frontexin huomautukset [9] oikeusasiamies käynnisti kohdennetun kuulemisen maahanmuuttajien oikeuksien suojelun alalla toimivista julkisista instituutioista ja kansalaisjärjestöistä. Hän sai ja julkaisi vastauksia Euroopan unionin perusoikeusvirastolta (FRA), Euroopan ihmisoikeusyhdistykseltä (EHRA), kansainväliseltä juristikomissiolta (ICJ), Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskukselta, Global Detention Project -hankkeelta, Jesuit Refugee Service -järjestöltä ja Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta (Office for Europe)[10].

7. Oikeusasiamiehen päätöksessä tämä aineisto otetaan huomioon.

Frontexin palaute

8. Oikeusasiamies esitti Frontexille 13 yksityiskohtaista kysymystä, jotka koskivat i) palautettavien henkilöiden kohtelua (mukaan lukien matkustuskuntoa koskevat päätökset, vastuu palautettavien henkilöiden hyvinvoinnista ,-standardit saattajien käyttäytymisestä [11], valitusten käsittelyä ja EU:n perusoikeuskirjan noudattamista), ii) yhteisten pelastusoperaatioiden seurantaa (mukaan lukien valvojien tiedonsaanti, parhaiden käytäntöjen vaihto, ns. edustava seuranta ja palauttamisen jälkeisen vaiheen seuranta) ja iii) raportointia yhteisistä pelastusoperaatioista (mukaan lukien Frontexin perusoikeusvastaavan näkemykset ja tiedot Frontexin vakavien vaaratilanteiden raportointijärjestelmän kautta tehdyistä raporteista).

9. Matkustuskuntoisuutta koskevien päätösten osalta Frontex viittasi yhteisiä pelastusoperaatioita koskevien menettelysääntöjensä 5.2 artiklaan, jossa määrätään, että ”jäsenvaltioiden viranomaisten on kohtuullisessa ajassa ennen yhteistä pelastusoperaatiota suoritettava palautettavan henkilön lääkärintarkastus (...), jos hänen terveydentilansa on tiedossa tai jos lääketieteellistä hoitoa tarvitaan”. Järjestävän jäsenvaltion yhteiselle pelastusoperaatiolle nimeämä lääkäri on ainoa henkilö, jolla on valtuudet tarkistaa matkustuskuntoisuutta koskevat päätökset.

10. Palautettavien henkilöiden hyvinvoinnin osalta Frontex selitti, että kukin osallistuva jäsenvaltio on vastuussa omasta joukkostaan. OMS tukee PMS:ää tarjoamalla i) lääkärin tilauslennolle; ii) riittävä määrä ruokaa ja juomaa keräyspisteessä, maassa ja lennon aikana ja iii) pääsy WC-tiloihin.

11. Frontex ei ottanut kantaa oikeusasiamiehen ehdotukseen julkaista saattajien käyttäytymistä koskevat normit yhteisiä operaatioita koskevien menettelysääntöjensä liitteenä. Se selitti, että OMS ehdottaa hyväksyttyjen/kiellettyjen rajoitusten ja laitteiden luetteloa ja että se sisällytetään Frontexin hyväksynnän jälkeen asianomaisen yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelmaan. Osallistuvien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä tämä luettelo ennen yhteistä operaatiota. PMS ei saa käyttää rajoituksia, jotka eivät ole sallittuja sen kansallisen lainsäädännön nojalla, vaikka OMS ja Frontex olisivat hyväksyneet tällaiset toimenpiteet kyseisen yhteisen operaation osalta. Yhteisiä operaatioita koskevissa käytännesäännöissä määrätään, että pakkokeinojen käytöstä säädetään kansallisessa lainsäädännössä ja että tällaisten toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ehdottoman välttämättömiä ja niitä käytettäessä on kunnioitettava asianmukaisesti palautettavien henkilöiden oikeuksia, ihmisarvoa ja fyysistä koskemattomuutta.

12. Frontex totesi palautettavien henkilöiden valitusten käsittelystä, että "tähän mennessä ei ole tehty valituksia yhteisistä operaatioista". Frontex viittasi lisäksi säännöstön 5 artiklan 2 kohtaan ja 8 artiklan 1 kohtaan [12] sekä 16 artiklaan, jonka mukaan kaikkien yhteisten operaatioiden osallistujien, joilla on syytä uskoa, että säännöstöä tai palautettavien henkilöiden perusoikeuksia on rikottu, on ilmoitettava siitä Frontexille asianmukaisten kanavien kautta, esimerkiksi Frontexin vakavien vaaratilanteiden ilmoitusjärjestelmän kautta. Raportti voidaan tehdä myös Frontexin edustajalle tai lennolla läsnä olevalle tarkkailijalle. Frontexin mukaan tähän mennessä on ollut kolme kriittistä tilannetta, joissa palautettavat henkilöt eivät ole noudattaneet sääntöjä: i) OMS ilmoitti vuonna 2011 PMS:n saattajien voimankäytöstä palautettavaa henkilöä vastaan OMS:n syyttäjälle, joka lopulta luopui tapauksesta; ii) vuonna 2012 palautettava henkilö loukkaantui vakavasti PMS-saattueessa, ja iii) vuonna 2014 ennen pääasiallista tilauslentoa tapahtui vaatimustenvastaisuus, jossa kukaan ei loukkaantunut." Frontex ja asianomainen jäsenvaltio tarkastelivat näitä tapauksia, analysoivat niitä ja ottivat oppia tulevaisuutta varten.

13. Frontexin jäsenvaltioille yhteiselle operaatiolle antaman taloudellisen tuen ehtona oli EU:n perusoikeuskirjan täysimääräinen noudattaminen. Frontex huomautti, että se varmistaa tämän läsnäolollaan aluksella ja vakiintuneella raportointimekanismilla.

14. Yhteisten pelastusoperaatioiden seurannan osalta Frontex totesi, että seurannan olisi perustuttava objektiivisiin ja avoimiin kriteereihin ja katettava koko yhteinen pelastusoperaatio lähtöä edeltävästä vaiheesta siihen asti, kun palautettavat henkilöt luovutetaan alkuperämaassa. Seurannan luonne voi kuitenkin vaihdella: joissakin jäsenvaltioissa kaikkia toimia seurataan fyysisesti, kun taas toisissa seuranta toteutetaan tapahtuman jälkeen tai tapauskohtaisesti. Frontexin mukaan se, että valvojat eivät olleet fyysisesti läsnä puolessa yhteisistä operaatioista ”, ei tarkoita, että [näitä yhteisiä operaatioita] ei seurattu OMS:n tai PMS:n kansallisen lainsäädännön mukaisesti. ”(Frontex huomauttaa lisäksi, että vuonna 2014 valvoja oli fyysisesti läsnä 60 prosentissa yhteisistä operaatioista.) Lisäksi jos Euroopan komissio toteaa, että jäsenvaltio ei ole noudattanut palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohdan mukaista velvoitettaan säätää pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen seurantajärjestelmästä, tämä voisi johtaa siihen, että kyseisen jäsenvaltion osallistumista yhteiseen operaatioon lykätään tai se peruutetaan.

15. Frontex puolestaan kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan seurannan aktiivisesti kattamalla yhteisen operaation aikana läsnä olevien tarkkailijoiden kustannukset ja järjestämällä säännöllisesti palauttamisasioiden suorien yhteyspisteiden kokouksia. Se kannustaa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tarkkailijan aluksella koko yhteisen operaation ajan ja valitsemaan yhden tarkkailijan useille jäsenvaltioille. Edustuksellisen seurannan osalta Frontex totesi, että yhden jäsenvaltion valvojalla, joka seuraa muiden jäsenvaltioiden puolesta, voi olla vaikeuksia seurata saattajien käyttäytymistä, koska voimankäyttöä ja hillitsemiskeinoja koskevat kansalliset säännökset poikkeavat toisistaan. Frontex odottaa kuitenkin, että jokaisen läsnä olevan valvojan on raportoitava kaikista seuratuista tilanteista riippumatta siitä, mitä jäsenvaltiota valvoja edustaa. Lopuksi Frontex tutki mahdollisuutta tehdä järjestelyjä yhden riippumattoman valvontaelimen kanssa tiettyjen yhteisten operaatioiden seuraamiseksi. Se otti yhteyttä EU:n perusoikeusvirastoon, UNHCR:ään ja Euroopan neuvoston kidutuksen vastaiseen komiteaan ja aloitti tapaamiset niiden kanssa. Tämä työ on käynnissä.

16. Mitä tulee valvojien pääsyyn palautettavien henkilöiden luo, Frontex ilmoittaa kaikille yhteisen operaation osallistujille ennen yhteisen operaation aloittamista, että valvojilla olisi oltava esteetön pääsy kaikille palautettaville henkilöille ja kaikille yhteisessä operaatiossa käytettäville alueille. Valvojat osallistuvat näihin tiedotustilaisuuksiin sekä tilannekatsauksiin. Heidän havaintonsa sisältyvät selontekoihin, ja heidän kommenttinsa sisältyvät OMS:n laatimaan lopulliseen palauttamisoperaatioraporttiin.

17. Lopuksi Frontex osallistuu tarkkailijana kansainvälisen muuttoliikepolitiikan kehittämiskeskuksen hankkeeseen, jonka tavoitteena on perustaa pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen riippumattomien valvojien eurooppalainen reservi sekä laatia suuntaviivoja ja järjestää koulutusta. Frontex tarjoaa myös itse koulutusta valvojille.

Frontexin perusoikeusvastaavan vastaus

18. Frontexin perusoikeusvastaava toteaa vastauksessaan, että sen jälkeen, kun hänet nimitettiin joulukuussa 2012, hän on osallistunut useisiin yhteisiin perusoikeusoperaatioihin. Hänellä on täysi pääsy yhteisoperaatioiden kalenteriin ja hän päättää, milloin hän on läsnä. Hän on pyrkinyt asettamaan etusijalle i) yhteiset rahoitusoperaatiot, joissa lennon aikana ei ole monitoria, ja ii) niin kutsutut yhteiset rahoitusoperaatiot [13]. Kun perusoikeusvastaava osallistuu yhteiseen operaatioon, hän kirjoittaa tehtäväraporttinsa ja toimittaa sen tiedoksi Frontexin palautusoperaatiojaostolle. Hän keskustelee havainnoistaan myös asianomaisten virkamiesten ja tarvittaessa Frontexin johdon kanssa.

19. Perusoikeusvastaava kertoo saaneensa kaikki Frontexin arviointikertomukset yhteisistäRO:ista, mukaan lukien raportit yhteistenRO:iden keräämisestä. Hän ei kuitenkaan saa raportteja suoraan kansallisilta valvojilta, vaikka hän on pyytänyt niitä.

20. Perusoikeusvastaava osallistui Frontexin järjestämään koulutukseen yhteisoperaatioihin osallistuville kansallisille saattajien johtajille. Hän on myös tiedottanut ja kouluttanut saattajavirkamiehiä ja saattajajohtajia kolmansista maista (Albania ja Georgia), jotka osallistuvat yhteisiin operaatioihin. Hän on ehdottanut Frontexille, että kolmansien maiden kansalliset ennaltaehkäisymekanismit (kuten oikeusasiamiehet) otettaisiin aktiivisesti mukaan yhteisiin operaatioihin osallistuvien saattajien koulutukseen.

21. Sen jälkeen, kun perusoikeusvastaava nimitettiin joulukuussa 2012, hän ei ole saanut yhtään valitusta tai vakavia vaaratilanteita koskevaa raporttia, joissa väitettäisiin, että perusoikeuksia on loukattu yhteisenRO:n aikana. Hänen osallistumisensa yhteisiin rahoitusoperaatioihin on kuitenkin antanut hänelle mahdollisuuden tunnistaa kriittisiä kysymyksiä ja parhaita käytäntöjä. Häntä huolestuttaa esimerkiksi se, että lapset palautetaan yhteisoperaatioihin. Frontex ei ole tähän mennessä sallinut ilman huoltajaa olevien alaikäisten osallistumista yhteisiin operaatioihin, mutta lapsiperheet on palautettu tällä tavoin. Hän katsoo myös, että lääketieteellisen tuen ja lääketieteellisten tietojen vaihdon yhdenmukaistamisessa ennen yhteistä operaatiota on parantamisen varaa. Lennoilla olevat lääkärit ovat erityisesti kertoneet hänelle, että he hyötyisivät paremmasta koordinoinnista ennen yhteistä operaatiota, jotta he tietäisivät palautettavien henkilöiden yleisen terveydentilan.

Palaute kansallisilta oikeusasiamiehiltä, perusoikeusvirastolta, UNHCR:ltä ja kansalaisjärjestöiltä

22. Oikeusasiamies pyysi Euroopan oikeusasiamiesten verkoston jäseniltä palautetta yhteisten toimistojen seurannasta. Hän kysyi erityisesti, olisiko valvontaelinten yhteistyön lisääminen toteutettavissa ja toivottavaa.

23. Oikeusasiamies pyysi myös palautetta Frontexin lausunnosta kohdennetulla kuulemisella, jossa hän pyysi vastaajilta tietoja ja näkemyksiä seuraavista: perusoikeuksien ja valitusten konkreettiset loukkaukset, Frontexin yhteisiä operaatioita koskevat käytännesäännöt ja sen yhteisiä operaatioita koskevat parhaat käytänteet, yhteisten operaatioiden kerääminen, hyvien seurantakäytäntöjen vaihto kansallisten valvojien välillä ja yhteisiin operaatioihin liittyvä avoimuus.

24. Koska yksittäiset vastaukset on julkaistu oikeusasiamiehen verkkosivustolla, seuraavat tiedot sisältävät yleiskatsauksen vastaajien esittämistä tärkeimmistä ehdotuksista:

Frontexin menettelysäännöt yhteisille pelastusoperaatioille

i) FRA:n, joka edisti merkittävästi käytännesääntöjen laatimista, mukaan käytännesäännöissä ei anneta riittävän yksityiskohtaisia ja konkreettisia säännöksiä useista keskeisistä kysymyksistä. Kaksi merkittävää puutetta ovat a) selkeiden menettelyjen puuttuminen palautettavien henkilöiden tekemien yksittäisten valitusten tekemisessä ja käsittelyssä; b) Yhteisten rahoitusoperaatioiden seuranta (erityisesti se, että kaikkia yhteisiä rahoitusoperaatioita ei seurata).

(ii)Frontexin olisi laadittava voimankäyttöä koskevat hyviä käytäntöjä koskevat normit, jotka olisivat kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisia, ja kannustettava jäsenvaltioita hyväksymään ne (UNCHR).

iii) Frontexin olisi laadittava luettelo rajoitusmekanismeista, joista se ei koskaan sopisi yhteisessä operaatiossa.

iv) Lasten läsnäolo yhteisissä operaatioissa olisi kiellettävä, koska tällainen operaatio on luonteeltaan pakottava (Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus).

v) Frontexin olisi laadittava jäsenvaltioille konkreettisia ohjeita käytännesääntöjen yhdenmukaisesta soveltamisesta, muun muassa siitä, miten haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet tunnistetaan ja milloin lääkärintarkastus tarkalleen ottaen olisi tehtävä.

vi) Jokaisen palautettavan henkilön on käytävä lääkärintarkastuksessa tämän suostumuksella (Espanjan oikeusasiamies ja EHRA). EHRA:n mukaan tutkimus olisi tehtävä siirtoa edeltävänä iltana tai siirtopäivänä. Lisäksi oikeus tutustua potilasasiakirjoihin olisi varattava hoitohenkilöstölle (Espanjan oikeusasiamies).

Seuranta

vii) Vähintään yhden valvojan olisi oltava fyysisesti läsnä yhteisen operaation kussakin vaiheessa. Muussa tapauksessa Frontexin ei pitäisi koordinoida tai rahoittaa yhteistä operaatiota (oikeusasiamiehet ja vastaajat yleensä).

viii) Frontexin olisi perustettava kansallisuudesta tai nimeämisestä riippumatta valvojien reservi, josta jäsenvaltio tai Frontex voisi nimittää yksittäisen valvojan riippumattoman seurannan varmistamiseksi (UNCHR ja EHRA).

ix) Valvojien olisi voitava valita, mitä yhteisyritystä tarkkaillaan (Espanjan oikeusasiamies).

x) Useiden jäsenvaltioiden puolesta toteutettava seuranta ei ole mahdollista, ellei valvojilla ole käytettävissään ajantasaista tietoa kussakin jäsenvaltiossa sallituista rajoitustoimenpiteistä (Frontex laatii maakohtaiset tiedot) (monet vastaajat). Ruotsin oikeusasiamies totesi, että edustuksellinen valvonta olisi vaikeaa, kun otetaan huomioon hänen toimeksiantonsa, joka on valvoa Ruotsin virkamiehiä Ruotsin lainsäädännön noudattamisessa palauttamisoperaatioiden aikana.

xi) Valvojien toiminnan olisi perustuttava yhteisiin normeihin, joita esimerkiksi kansainvälinen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskus (monet oikeusasiamiehet ja vastaajat) parhaillaan kehittää.

xii) Valvontaelinten välisen yhteistyön parantamiseksi ehdotettiin muun muassa yhteistä koulutusta, säännöllisiä vaihtoja ja opintokäyntejä.

xiii) Frontexin olisi tarjottava koulutusta paitsi saattajille myös kaikille yhteisoperaation osallistujille: lääkintähenkilöstö, tarkkailijat ja tulkit. Perusoikeuskoulutuksen olisi erityisesti oltava edellytys yhteiseen operaatioon osallistumiselle, ja tällaisen koulutuksen olisi katettava haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tarpeet.

Valitukset

xiv) Frontexin olisi laadittava helposti luettavia esitteitä, joissa esitetään palautettavien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet, mukaan lukien oikeus tehdä valitus Frontexille (EHRA ja Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus tekivät asiasta yksityiskohtaisia ehdotuksia). Frontexin olisi maksettava valituslomakkeen ja tiedotteen kääntämisestä asiaankuuluville kielille. Belgian keskus ehdotti lisäksi, että palautettaville henkilöille annettaisiin niiden henkilöiden yhteystiedot, jotka voisivat auttaa heitä valituksen tekemisessä.

xv) Frontexin olisi autettava jäsenvaltioita perustamaan valitusmekanismeja palautettavia henkilöitä varten ja perustettava myös oma valitusmekanisminsa (UNHCR).

xvi) Frontexin olisi laadittava ohjeita siitä, miten jäsenvaltioiden olisi tiedotettava palautettaville henkilöille mahdollisuudesta tehdä valitus ja tällaisia valitusmekanismeja koskevista vaatimuksista.

xvii) Kaikkien yhteisoperaatioon osallistuvien olisi käytettävä selkeää merkkiä, joka ilmaisee heidän roolinsa (saattaja, monitori, lääkäri, tulkki jne.) sekä heidän nimensä tai henkilötunnuksensa. Tämä on olennaisen tärkeää kantelujen tehokkaan toimittamisen kannalta (Espanjan oikeusasiamies, Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus ja Kansainvälinen tuomioistuin).

Yhteisten rahoitusoperaatioiden kerääminen

xviii) Koska EU:n oikeudellisessa kehyksessä ei nimenomaisesti säädetä keräilyoperaatioista, tämä käytäntö olisi keskeytettävä, kunnes siitä on käyty laaja keskustelu Euroopan parlamentissa, kansallisissa parlamenteissa ja kansalaisyhteiskunnassa. Frontex tai jäsenvaltiot eivät saisi missään olosuhteissa käyttää yhteisiä yhteisoperaatioita kiertääkseen velvollisuuttaan korvata ihmisoikeusloukkausten aiheuttamat vahingot, mukaan lukien vahingot, jotka aiheutuvat kolmannen maan liikennöimän lennon aikana. Yksittäiset jäsenvaltiot ovat edelleen vastuussa kolmansien maiden lainvalvontaviranomaisten tekemistä teoista [14] (Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus).

Avoimuus

(xix) Frontexin olisi julkaistava verkkosivustollaan vähintään seuraavat tiedot ja pidettävä ne ajan tasalla: suunniteltujen yhteisten rahoitusoperaatioiden aikataulu heti, kun se on vahvistettu; luettelo, joka sisältää tietyn yhteisen pelastusoperaation aikana hyväksytyt rajoitustoimenpiteet; valvojien raportit, mukaan lukien operaatiota koskevat videotallenteet; Frontexin lopulliset palauttamisoperaatioraportit; kaikki tiedot Frontexin jäsenvaltioita koskevista tutkimuksista (käytännesääntöjen 17 artiklan mukaisesti)[15]; Frontexin parhaat käytännöt yhteisille pelastusoperaatioille [16].

Konkreettiset ongelmat

(xx) Lopuksi vastaajat viittasivat joihinkin konkreettisiin ongelmiin, joista he ovat tietoisia. Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus ja Puolan oikeusasiamies huomauttivat, että säilöönottokeskuksissa oleville laittomille muuttajille ei useinkaan ilmoiteta, suunnitellaanko yhteistä operaatiota ja ovatko he osa sitä. Espanjan oikeusasiamies luetteli useita puutteita, joita hän oli seurannut yhteisissä rahoitusoperaatioissa: a) käytetyissä ilma-aluksissa ei ollut jääkaappia lääkkeiden pitämiseksi kylminä eikä defibrillaattoria; b) yhteisoperaatioita ei kuvattu järjestelmällisesti; c) paluumuuttajille ei ilmoitettu heidän valitusoikeudestaan; d) joissakin yhteisissä operaatioissa ei ollut kääntäjää, vaikka monet paluumuuttajat eivät puhuneet englantia tai espanjaa; e) yhdessä yhteisessä operaatiossa yksi PMS vei lapsia ilma-alukseen yhdessä aikuisten kanssa, ja lennon aikana lapsiperheet istuivat muiden paluumuuttajien rinnalla.

Oikeusasiamiehen arviointi

25. Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että Frontex "antaa tarvittavaa apua ja (...) huolehtii jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden koordinoinnista tai järjestämisestä". Oikeusasiamies pyrkii näin ollen arvioinnissaan selvittämään i) mitä Frontexin avustavat ja koordinoivat tehtävät tarkoittavat palautettavien henkilöiden ihmisoikeuksien suojelun kannalta yhteisissä operaatioissa (myös niin kutsutuissa yhteisissä keräilyoperaatioissa); ii) miten Frontex tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kansallisten valvojien kanssa ja mitä tältä osin voitaisiin vielä tehdä; ja iii) ovatko Frontexin yhteisiä operaatioita koskevat käytännesäännöt, sen toimintamenettely ja avoimuuskäytännöt tällä alalla tarkoituksenmukaisia.

26. Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa täsmennetään, että tarvitaan yhteisiä standardoituja menettelyjä, joilla ”varmistetaan palauttaminen inhimillisellä tavalla ja perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen, erityisesti ihmisarvon periaatetta, kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen kieltoa, oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen sekä oikeutta henkilötietojen suojaan ja syrjimättömyyteen”. Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi, että Frontexilta yhteisiin operaatioihin annettavan taloudellisen tuen ehtona on perusoikeuskirjan täysimääräinen noudattaminen [17].

27. Pakkopalautukset nostavat esiin kaksi erillistä ihmisoikeuksien suojeluun liittyvää kysymystä: i) Miten pakkopalautukset olisi toteutettava ihmisoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi? Mitä rajoituksia voidaan asettaa keinoille ja menetelmille, joita jäsenvaltio voi käyttää pakkotoimin tapahtuvissa palauttamisoperaatioissa? Milloin ihmisoikeuslainsäädäntö ja/tai humanitaariset näkökohdat kieltävät pakkopalautuksen? Oikeusasiamies katsoo, että Frontexin on tehtävä täysipainoista yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa näissä kysymyksissä. Tämän osallistumisen olisi oltava ennakoivaa, erityisesti ennen yhteistä operaatiota ja sen jälkeen, ja reagoitava sellaisen yhteisen operaation aikana, jossa Frontexin edustajan olisi oltava läsnä. Oikeusasiamies panee asiakirjatarkastuksensa perusteella huolestuneena merkille, että oli olemassa yhteisiä operaatioita, joissa ei ollut läsnä Frontexin edustajaa eikä riippumatonta valvojaa.

Frontexin yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa: reaktiivinen (yhteisen operaation aikana)

28. Oikeusasiamies arvostaa sitä, miten haasteellisia pakkopalautukset ovat kaikille osapuolille. Tällaisissa olosuhteissa on äärimmäisen tärkeää, että kukin toimija on tietoinen täsmällisestä roolistaan, joka häneltä odotetaan (ja joka on jopa laillisesti valtuutettu tai kielletty). Vaikka yksityiskohtaiset säännöt eivät voi korvata hyvän arvostelukyvyn käyttämistä stressaavissa tilanteissa, oikeusasiamies katsoo, että Frontexin olisi pyrittävä antamaan edustajilleen mahdollisimman selkeää ja yksityiskohtaista ohjausta, jotta heillä olisi tarvittava taitotieto ja jotta he voisivat valmistautua asianmukaisesti erilaisiin tilanteisiin, joita he saattavat kohdata. Oikeusasiamies toteaa esimerkiksi seuraavaa:

• Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että Frontex ei voi ottaa kantaa palauttamispäätöksen perusteisiin. Samaan aikaan voitaisiin odottaa, että Frontexin edustaja ei siedä tilannetta, jossa OMS/PMS esittää palautettavaksi pitkälle edenneen raskauden aikana olevan naisen, ilman huoltajaa olevat lapset tai vakavasti sairaat henkilöt, tai jos OMS/PMS pitää voimassa päätöksensä henkilön palauttamisesta, kun toimivaltainen tuomioistuin on viime hetkellä antanut päätöksen, jolla henkilön maastapoistaminen keskeytetään [18].
• Frontexin edustajan odotetaan puuttuvan asiaan, jos palautettavien henkilöiden turvallisuutta valvotaan ennen lähtöä nöyryyttävällä tavalla [19].
• Frontexin edustajilla voi myös olla rooli kansallisten saattajien voimankäytössä yhteisissä operaatioissa. Vuodesta 1991 lähtien ainakin 15 kansallista palauttamista näyttää johtaneen palautettavan henkilön kuolemaan palauttamisoperaatioiden aikana (useimmissa tapauksissa pidättyvyyden käytön vuoksi), ja riippumattomat kansalaisjärjestöt ovat raportoineet monista muistakin huonon kohtelun tapauksista.[20] Vaikka osallistuvat jäsenvaltiot suostuisivat käyttämään vain Frontexin hyväksymiä pidätyskeinoja ja vaikka niiden saattajat olisi koulutettu, pidättyvyyttä voidaan silti käyttää suhteettomasti. Frontexin edustajat saattavat joutua puuttumaan tällaisiin tapauksiin yhdessä OMS:n kanssa tai sen sijaan [21].

29. Frontex toteaa tällä hetkellä verkkosivustollaan, että sen edustajien tehtäviin kuuluu varmistaa, että yhteinen palauttamisoperaatio toteutetaan Frontexin laatimien palauttamislentoja koskevien käytännesääntöjen mukaisesti. Kysymys on edelleen seuraava: miten? Frontexin edustajien reaktiot voivat vaihdella suostuttelusta operaation lopettamiseen Frontex-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Frontex ei kuitenkaan anna selkeää selvitystä siitä, miten sen edustajat voisivat käytännössä reagoida, jos yhteisoperaation osallistujat, erityisesti kansalliset saattajat, loukkaavat ihmisoikeuksia tai palaajien ihmisarvoa tai eivät noudata sovittuja pidättyvyyskeinoja.

30. Frontexin olisi sen vuoksi hyväksyttävä ja julkaistava asiakirja, jossa kuvataan toimet, joita sen edustajat voivat toteuttaa yhteisen palauttamisoperaation aikana tilanteissa, joissa on kyse ihmisoikeusloukkauksista tai huonosta kohtelusta ennen lentoa tai sen aikana. Tämä voitaisiin sisällyttää sen parhaita käytäntöjä koskevaan asiakirjaan tai julkaista erillisenä julkaisuna.

Frontexin yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa: ennakoivasti (ennen yhteisoperaatiota ja sen jälkeen)

31. Oikeusasiamiehen asiakirjojen tarkastuksessa kävi ilmi, että Frontex on toteuttanut merkittäviä toimia aloittamalla säännöllisen tietojenvaihdon yhteyspisteiden kautta ja järjestämällä säännöllisiä kokouksia jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa yhteisistä operaatioista. Enemmänkin voitaisiin kuitenkin tehdä. Seuraavassa esitetään useita parannusehdotuksia, jotka perustuvat oikeusasiamiehen tarkastukseen, kuulemiseen ja hänen omiin pohdintoihinsa.

Palautettavien tekemät valitukset

32. Frontexin olisi kannustettava jäsenvaltioita tiedottamaan palautettaville henkilöille ennen yhteistä operaatiota mahdollisuudesta valittaa operaation aikana tapahtuvista perusoikeuksien tai ihmisarvon loukkauksista. Valitusten tekemistä olisi helpotettava yhteisen operaation kaikissa vaiheissa ja myös palauttamisen jälkeisessä vaiheessa.

33. Lisäksi vahinkoa kärsineillä henkilöillä olisi oltava mahdollisuus valita oikeussuojakeinot ja tehdä valitus Frontexille tai asianomaiselle jäsenvaltiolle. Tämän varmistamiseksi Frontexin ei pitäisi viivyttää sellaisen mekanismin perustamista, jolla käsitellään perusoikeusloukkauksia koskevia valituksia kaikissa Frontexin nimeämissä yhteisissä operaatioissa. Oikeusasiamies pahoittelee suuresti sitä, että Frontex kieltäytyi noudattamasta edeltäjänsä huhtikuussa 2013 antamaa suositusta, jonka mukaan sen olisi perustettava mekanismi, jonka avulla se voisi käsitellä suoraan sellaisten henkilöiden kanteluja, jotka väittävät perusoikeuksiaan loukatun Frontexin toiminnan aikana.[22] Kuten oikeusasiamiehen kuulemiseen vastanneet vakuuttavasti väittivät, mahdollisuus ilmoittaa tapauksista ei ole sama asia kuin asianmukainen valitusmekanismi.

34. Oikeusasiamiehen kuulemiseen vastanneet esittivät erinomaisia ideoita kantelujen tekemisen helpottamiseksi. Frontexin olisi esimerkiksi harkittava valituslomakkeen laatimista palautettaville henkilöille sekä valitusmenettelyä koskevan tiedotteen laatimista yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Frontexin olisi yhteisrahoitettava näiden asiakirjojen käännöksiä yleisimmin käytetyille kielille.

35. Tarkkaan ottaen yhteiseen operaatioon osallistuvien vastuu päättyy, kun luovutus on tapahtunut. Frontexilla tai asianomaisella jäsenvaltiolla ei ole erityistä velvollisuutta tarkistaa alkuperämaihinsa palautettujen henkilöiden hyvinvointia ja kohtelua. Oikeusasiamies ei ole löytänyt mitään näyttöä säännöllisistä jatkotoimista sen suhteen, mitä palautettaville henkilöille tapahtuu luovutuksen jälkeen, vaikka tällaisilla jatkotoimilla voisi todennäköisesti olla merkitystä.[23] Palautetuille olisi näin ollen ilmoitettava, mikä virasto tai yksikkö voi auttaa heitä palautusmaassa valituksen tekemisessä. Näihin tietoihin olisi sen vuoksi sisällyttävä niiden virastojen tai henkilöiden yhteystiedot, jotka voivat auttaa palautettavia henkilöitä tekemään valituksen heidän palatessaan paluumaahan, kuten kansalaisjärjestöt, pro bono -asianajajat ja kolmansien maiden oikeusasiamiehet.

Rahoituksen mahdollinen peruuttaminen

36. Frontexin olisi tehtävä jäsenvaltioille selväksi, että yhteisrahoituksen vähentäminen tai peruuttaminen ihmisoikeusrikkomusten tapauksessa on seuraamus aiemmasta kokemuksesta, jota sovelletaan riskinarvioinnin perusteella. Tältä osin oikeusasiamies on samaa mieltä hänen kohdennettuun kuulemiseensa vastanneiden kanssa siitä, että Frontexin lausunto, jonka mukaan mahdollinen päätös yhteisrahoituksen tarkistamisesta tai vähentämisestä voitaisiin tehdä, jos perusoikeuksia koskevia säännöksiä rikotaan näytön perusteella, ei täysin vastaa sen roolia vastuullisena koordinaattorina. Tällaiseen päätökseen pitäisi riittää, että perusoikeuksien loukkaukset ovat vaarassa tapahtua.[24]

Pakkokeinot ja pidätyskeinot

37. Saattajien pakkotoimien rajoituksia säännellään ennen kutakin yhteistä operaatiota vastaavassa Frontexin hyväksymässä täytäntöönpanosuunnitelmassa [25]. Frontexin olisi kuitenkin osana ennakoivaa koordinointiaan, kuten kohdennettuun kuulemiseen vastanneet ehdottivat, harkittava i) sellaisten hankkeiden tukemista, joiden tarkoituksena on dokumentoida kussakin jäsenvaltiossa palauttamisoperaatioissa sallitut rajoittamiskeinot tai käynnistää tällainen hanke itse, ii) sellaisten rajoittamiskeinojen luettelointia, joita se ei koskaan hyväksyisi yhteisessä operaatiossa, ja iii) näiden asiakirjojen julkistamista. Oikeusasiamies huomauttaa, että Euroopan neuvoston kidutuksen vastainen komitea totesi äskettäin, että "nyt on aika syventää Frontexin sopimusvaltioiden välisiä keskusteluja siitä, miten voidaan edistää tiukempia yhteisiä sääntöjä rajoittamiskeinojen käytöstä" [26].

Ilma-alukset, ilma-alukseen nouseminen ja siitä poistuminen

38. Lasten tilanne yhteisissä operaatioissa on erityisen huolestuttava Frontexin perusoikeusvastaavalle. Frontexin olisi sen vuoksi harkittava vaatimuksen vahvistamista yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelmassa ja sen noudattamisen valvomista, jotta raskaana olevien naisten perheet ja lapsiperheet voivat nousta ilma-alukseen erikseen ja istua erillään muista palautettavista henkilöistä [27].

39. Oikeusasiamies on lisäksi pannut merkille useita kuulemiseen vastanneiden tekemiä käytännön ehdotuksia. Esimerkiksi Espanjan oikeusasiamies ehdotti, että Frontexin olisi vaadittava OMS:ltä, että jokaisella lennolla on jääkaappi ja defibrillaattori. Frontexin olisi myös edellytettävä, että operatiivinen hallintajärjestelmä tarkistaa kansallisesta esikunnastaan juuri ennen paluumaan lentokoneesta poistumista, onko toimivaltainen tuomioistuin tehnyt lennon aikana päätöksen, jolla operaatio keskeytetään kenen tahansa asianomaisen palautettavan henkilön osalta [28].

Seuranta

40. Monet vastaajat katsovat, että monitorien fyysinen läsnäolo jokaisen paluulennon aikana on ensiarvoisen tärkeää. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että tämä on huomattavasti parempi ratkaisu kuin jälkikäteen asiakirja-aineistoon perustuva seuranta. Frontexin olisi sen vuoksi harkittava, että se vaatisi yhteisoperaatiota edeltävässä menettelyssä, että valvojien pakollista fyysistä läsnäoloa yhteisoperaatiossa käsitellään asiaankuuluvissa asiakirjoissa (eli paluulennon tarjouksessa, tarjouksen vastaanottotodistukseen liitetyissä ehdoissa ja täytäntöönpanosuunnitelmassa). Frontex voisi myös harkita tulevia yhteisiä operaatioita koskevan suunnitelman julkistamista vähintään viikkoa etukäteen ja tehdä verkkosivustollaan selväksi, että se voi maksaa tarkkailijoiden läsnäolosta yhteisessä operaatiossa.

41. Säännöstön 14 artiklan 5 kohdan mukaisen "edustavan seurannan" osalta oikeusasiamies panee merkille joidenkin vastaajien skeptisyyden sen suhteen, miten yhden jäsenvaltion valvoja voisi seurata toisesta jäsenvaltiosta tulevien saattajien käyttäytymistä, koska he toimivat kansallisten sääntöjensä mukaisesti. Oikeusasiamies näkee kuitenkin mahdollisuuksia tällaiseen seurantaan edellyttäen, että valvojille tiedotetaan asianmukaisesti täytäntöönpanosuunnitelmassa sovituista hillitsemiskeinoista. Frontex voisi lisäksi laatia ja julkaista maakohtaisia raportteja rajoituskeinojen sallitusta käytöstä kussakin jäsenvaltiossa. Valvojien kouluttaminen tällä alalla olisi myös hyödyllistä [29], samoin kuin JRO . -operaation tallentaminen.

42. Jäljellä on kysymys siitä, mitä Frontexin olisi tehtävä, jos yhteiselle operaationjohtajalle ei ole käytettävissä OMS/PMS-valvojia. Asiakirjojen tarkastuksen aikana oikeusasiamies törmäsi useaan otteeseen Frontexin arviointikertomuksissa esitettyyn suositukseen, jonka mukaan Frontexin ja operatiivisten jäsenvaltioiden olisi käytettävä kansalaisjärjestöjen tai muiden perusoikeuselinten valvontajoukkoa. Oikeusasiamies on lisäksi tietoinen pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvontaa koskevasta EU:n hankkeesta, johon sisältyy Kansainvälisen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskuksen parhaillaan toteuttama työ valvontapoolin perustamiseksi. Oikeusasiamies katsoo, että tällainen reservi voisi olla hyödyllinen ratkaisu valvojien fyysisen läsnäolon lisäämiseksi yhteisissä operaatioissa.

43. Tämä voi kuitenkin olla ongelmallista valvojien riippumattomuuden kannalta. Tarkkailijoiden riippumattomuus voi erityisesti vaarantua olosuhteissa, joissa vastuussa oleva valtion laitos ”siirtää” heidät tietylle paluulennolle sen sijaan, että he tekisivät vapaaehtoistyötä tietyissä operaatioissa omasta aloitteestaan. Yksi ratkaisu tähän ongelmaan olisi se, että Frontex itse valitsisi yhteisen operaation valvojat tällaisesta reservistä.

44. Yleisemmällä tasolla on pohdittava tarkemmin, mitä riippumaton ja tehokas seuranta merkitsee.[30] Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että yhteisten pelastusoperaatioiden seuranta olisi toteutettava objektiivisten ja avoimien kriteerien perusteella ja sen olisi katettava koko yhteinen pelastusoperaatio lähtöä edeltävästä vaiheesta siihen asti, kun palautettavat henkilöt luovutetaan paluumaassa. Siinä ei kuitenkaan luetella kriteerejä. Frontexin menettelysäännöissä puolestaan todetaan ainoastaan, että seuranta on palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltioiden velvollisuus. Näin ollen on vaikea ymmärtää, miten Frontex voi hyödyntää käytännesääntöjen 13 artiklan 2 kohtaa, jossa määrätään seuraavaa: ”JRO-operaatioon osallistuvien jäsenvaltioiden on varmistettava, että niillä on käytössä tehokas pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen seurantajärjestelmä. Tämän edellytyksen täyttämättä jättäminen voisi viime kädessä johtaa asianomaisen jäsenvaltion osallistumisen lykkäämiseen tai peruuttamiseen.”

45. Frontexin väite, jonka mukaan lykkäämistä/peruuttamista koskevan päätöksen olisi perustuttava palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohdan noudattamatta jättämistä koskevaan komission päätökseen, on virheellinen. Jos Frontexin tarkoituksena on tässä viitata SEUT-sopimuksen 258 artiklan mukaisiin komission mahdollisiin toimiin [31], oikeusasiamies huomauttaa, että komissio ei rikkomusmenettelyn yhteydessä tee ”päätöstä”, jonka mukaan jäsenvaltio on rikkonut EU:n oikeutta. Sen sijaan se aloittaa menettelyn ja tarvittaessa saattaa asian unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi. Lisäksi komission vakiolähestymistapa on, että tällaisia menettelyjä ei yleensä pitäisi käynnistää yksittäisistä tapahtumista, vaan ainoastaan, jos jäsenvaltiossa on vakiintunut käytäntö.

46. Oikeusasiamies katsoo, että Frontexin olisi kehitettävä omaa asiantuntemustaan käytännesääntöjen 13 artiklan 2 kohdan soveltamiseksi. Jäsenvaltioiden tietoisuus siitä, että Frontex on valmis soveltamaan käytännesääntöjen 13 artiklan 2 kohdan mukaisia seuraamuksia oman tiedonhankintansa perusteella, voisi itse asiassa toimia ennaltaehkäisevästi ja viime kädessä edistää kansallista seurantaa. Frontex voisi myös pyytää asiaankuuluvia tietoja kansallisilta oikeusasiamiehiltä ja vastaavilta elimiltä.

Yhteisiä rahoitusoperaatioita koskeva menettely ja avoimuusvaatimukset

47. Oikeusasiamies pystyi Frontexin asiakirja-aineistoon kohdistamansa tarkastuksen avulla ymmärtämään menettelyn, jota Frontex noudatti koordinoidessaan ja organisoidessaan yhteisiä operaatioita [32], ja päättelemään, että sitä sovelletaan johdonmukaisesti kaikkiin yhteisiin operaatioihin: vakiolomakkeet laaditaan ja niitä päivitetään tarvittaessa (esimerkiksi tarkkailijoiden arviointilomakkeet yhteisiä operaatioita kerättäessä), Frontexin asiakirjat laaditaan kattavasti, tiedostot kirjataan asianmukaisesti ja yhteiset operaatiot dokumentoidaan.

48. Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että yhteisistä operaatioista ei ole paljon julkista tietoa. Palautettavien oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin voi tulla näennäinen, jos tarkkailijat, palautettavat henkilöt ja sosiaalityöntekijät ja/tai lailliset edustajat, jotka avustavat palautettavia henkilöitä ihmisoikeusloukkauksissa, eivät saa käyttöönsä asiaankuuluvia oikeudellisia ja tosiasiallisia tietoja. Lisäksi Frontexin avoimuuspolitiikassa olisi otettava huomioon, että kyseessä on yleisen edun kannalta merkittävä ala.

49. Tällä hetkellä Frontexin verkkosivustolla julkaistaan vain Frontexin arviointikertomuksen ensimmäinen sivu, joka sisältää tietoja talousarviosta, osallistujien määrästä, maasta, josta heidät palautetaan, ja siitä, oliko paikalla tarkkailija. Kuten oikeusasiamies tietää tarkastuksestaan, koko asiakirja sisältää esimerkiksi Frontexin antamat suositukset ja seuraa havaintoja, joissa tällaisia havaintoja tehdään.

50. Frontexin olisi sen vuoksi julkaistava verkkosivustollaan Frontexin yhteistenRO-arviointikertomukset, mukaan lukien valvojien huomautukset ja Frontexin suositukset; yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelman osa, jossa viitataan turvakeinojen sovittuun käyttöön; Frontexin parhaat käytännöt yhteisille operaatioille. Yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelmassa tai ehdoissa Frontexin olisi edellytettävä, että valvojien raportit toimitetaan Frontexille. Nämä kertomukset olisi puolestaan julkaistava Frontexin verkkosivustolla.

Lentojen kerääminen

51. Oikeusasiamies on huolissaan keräilyä koskevien yhteisten operaatioiden käyttöönotosta, jonka olemassaolosta hän sai tiedon asiakirjoja tarkastellessaan. Tarkastuksen aikana Frontex selitti, millä edellytyksillä kolmannen maan yhteistyö tällaisissa yhteisissä operaatioissa voidaan hyväksyä.[33] Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että kolmansien maiden saattajien ennakkokoulutus (johon perusoikeusvastaava osallistuu arvokkaasti) on hyödyllistä ja että Frontexin edustajan, OMS:n saattajien ja EU:n tarkkailijan läsnäolo lennolla on olennaisen tärkeää ihmisoikeusloukkausten tai huonon kohtelun estämiseksi tai niihin reagoimiseksi muulla tavoin.

52. Frontex väitti kuitenkin myös, että yhteisoperaatioiden kerääminen koskee vain niitä kolmansia maita, jotka ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen osapuolia. Oikeusasiamiehen mukaan se, että kolmas maa on liittynyt Euroopan ihmisoikeussopimukseen, ei sinänsä ole riittävä tae siitä, että ihmisoikeuksia (erityisesti oikeutta elämään sekä epäinhimillisen ja halventavan kohtelun ja kidutuksen kieltoa) kunnioitetaan käytännössä palautuslennoilla.[34] Kolmansien maiden lainvalvontaviranomaiset eivät myöskään ole velvollisia soveltamaan Frontexin käytännesääntöjä.[35] Lopuksi yhteisissä pelastusoperaatioissa käytettävät ilma-alukset lentävät kolmannen maan lipun alla. Toimivaltaa/vastuuta koskeva kysymys on näin ollen avoin.

53. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies katsoo, että Frontexin olisi varmistettava, että perusoikeuksia kunnioitetaan yhteisissä pelastusoperaatioissa (noudattaen omia ihmisoikeusvelvoitteitaan yhteisoperaatioiden vastuullisena koordinaattorina). Frontexin olisi myös selitettävä julkisesti niin kutsuttujen yhteisoperaatioiden oikeudellinen kehys, mukaan lukien Frontex-asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti kolmansien maiden kanssa sovitut työjärjestelyt [36].

Yhteisiä pelastusoperaatioita koskevat käytännesäännöt

54. Oikeusasiamies katsoo, että kaikilla yhteiseen operaatioon osallistuvilla on oikeudellinen velvoite noudattaa Frontexin yhteisiä operaatioita koskevia käytännesääntöjä. Tämä velvoite johtuu siitä, että jäsenvaltiot ovat vapaaehtoisesti osallistuneet yhteiseen operaatioon ja hyväksyneet pääjohtajan päätöksen käytännesäännöistä [37], joka on kunkin yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelman liitteenä. Koodeksin 4 artikla sisältää kansallisessa, kansainvälisessä ja unionin oikeudessa vahvistetut perusoikeusvelvoitteet.

55. Käytännesäännöissä määrätään vakiomuotoisesta lähestymistavasta, joka sisältää yhteiset periaatteet ja menettelyt, joita kaikkien Frontexin koordinoimiin yhteisiin operaatioihin osallistuvien on noudatettava. Vaikka ihmisoikeuksien suojelun taso voi olla joissakin jäsenvaltioissa korkeampi (kuten Espanjan oikeusasiamies väittää), käytännesäännöissä käsitellään yhtenäisen lähestymistavan tarvetta. Joka tapauksessa ainakin rajoittamiskeinojen osalta käytännesäännöissä määrätään, että osallistuvat jäsenvaltiot eivät saa käyttää pakkokeinoja, jotka on kielletty niiden kansallisessa lainsäädännössä, vaikka OMS ja Frontex olisivat hyväksyneet nämä toimenpiteet tietyn yhteisen operaation osalta (säännöstön 6 artiklan 5 kohta).

56. Alla olevissa ehdotuksissa oikeusasiamies yksilöi useita toivottavia muutoksia käytännesääntöjen 5–11 ja 17 artiklaan kuulemiseensa saatujen vastausten perusteella.

Oikeusasiamiehen parannusehdotukset

57. Oikeusasiamies ehdottaa, että Frontex

 

A) hyväksyy ja julkaisee asiakirjan, jossa kuvataan toimet, joita sen edustajat voivat toteuttaa yhteisen palauttamisoperaation aikana tilanteissa, joissa on kyse ihmisoikeusloukkauksista tai huonosta kohtelusta ennen lentoa tai sen aikana. Tämä voitaisiin sisällyttää yhteisiä rahoitusoperaatioita koskeviin parhaisiin käytäntöihin tai julkaista erillisenä julkaisuna.

 

B) laadittava palautettaville henkilöille valituslomake sekä valitusmenettelyä koskeva tiedote, joka on laadittu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa; yhteisrahoitetaan näiden asiakirjojen käännöksiä yleisimmin käytetyille kielille. Tiedoissa olisi oltava niiden virastojen tai henkilöiden yhteystiedot, jotka voivat auttaa palautettavia henkilöitä tekemään valituksen heidän palatessaan paluumaahan, esimerkiksi kansalaisjärjestöt, pro bono -asianajajat ja kolmansien maiden oikeusasiamiehet.

 

C) Tuetaan hankkeita, joiden tarkoituksena on dokumentoida kussakin jäsenvaltiossa palauttamisoperaatioihin sallitut rajoittamiskeinot, tai käynnistetään tällainen hanke itse. luetella ne rajoituskeinot, joihin se ei koskaan suostuisi yhteisessäRO:ssa, ja julkistaa nämä asiakirjat.

 

D) Vaaditaan yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelmassa ja valvotaan sen noudattamista, että raskaana olevien naisten perheet ja lapsiperheet voivat nousta ilma-alukseen erikseen ja että he istuvat erillään muista palaajista.

 

E) Edellyttää yhteisoperaatiota edeltävässä menettelyssä, että valvojien pakollista fyysistä läsnäoloa yhteisoperaatiossa käsitellään asiaankuuluvissa asiakirjoissa (eli paluulentoa koskevassa tarjouksessa, tarjouksen vastaanottotodistukseen liitetyissä ehdoissa ja täytäntöönpanosuunnitelmassa). Frontex voisi myös julkistaa tulevia yhteisiä operaatioita koskevan suunnitelman vähintään viikkoa etukäteen ja tehdä verkkosivustollaan selväksi, että se maksaa tarkkailijoiden läsnäolosta yhteisessä operaatiossa; Frontex voisi myös laatia ja julkaista maakohtaisia raportteja rajoituskeinojen sallitusta käytöstä kussakin jäsenvaltiossa ja tarjota tätä koskevaa koulutusta valvojille.

 

F) vaaditaan yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelmassa (tai ehdoissa), että valvojien raportit toimitetaan Frontexille; julkaisee verkkosivustollaan Frontexin yhteistenRO-arviointikertomukset, mukaan lukien valvojien havainnot ja Frontexin suositukset; yhteisen operaation täytäntöönpanosuunnitelman osa, jossa viitataan turvakeinojen sovittuun käyttöön; Frontexin parhaat käytännöt yhteisille operaatioille; Valvojien raportit.

 

G) Varmistetaan, että perusoikeuksia kunnioitetaan niin sanotuissa yhteisissä keräilyoperaatioissa. selitettävä julkisesti erityisesti i) yhteisten operaatioiden keräämistä koskeva oikeudellinen kehys, mukaan lukien Frontex-asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti kolmansien maiden kanssa sovitut työjärjestelyt, ja ii) se, miten Frontex noudattaa omia ihmisoikeusvelvoitteitaan hoitaessaan tehtäväänsä yhteisten operaatioiden keräämisen koordinaattorina.

 

H) Tarkistetaan käytännesäännöt seuraavasti:

• 5 artiklaa (Yhteistyö palautettavien henkilöiden kanssa) olisi muutettava seuraavasti. Artiklan 1 kohdassa säädetään, että tällaisen yhteistyön tavoitteena on välttää "voimakeinojen käyttö" tai rajoittaa sitä siinä määrin kuin se on välttämätöntä. Tätä käsitettä ei kuitenkaan selitetä käytännesäännöissä, eikä aiemmassa voimankäyttöä koskevassa sopimuksessa edellytetä samanlaista voimankäyttöä kuin 6.4 kohdassa. Frontexin olisi selitettävä, mitä voimankäyttöä voidaan harkita.
• Koodeksin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden odotetaan antavan palautettaville henkilöille riittävät ja selkeät tiedot yhteisestä operaatiosta, mukaan lukien mahdollisuus tehdä valitus väitetystä huonosta kohtelusta operaation aikana. Tämän pitäisi olla selkeä vaatimus. Ei ole myöskään mitään syytä rajoittaa tällaista valitusta väitteisiin, jotka koskevat pahoinpitelyä. Tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden (EU:n perusoikeuskirjan 47 artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artikla) täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää, että käytännesäännöt olisi ulotettava koskemaan kaikkia perusoikeuskirjaan perustuvien oikeuksien loukkauksia, jotka tapahtuvat yhteisen operaation aikana. Käytännesäännöissä olisi myös todettava, että kullekin palautettavalle henkilölle annetaan ohjeet jäsenvaltioiden ja Frontexin valitusmekanismeista yhdessä valituslomakkeen kanssa.
• Direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan (Pakkokeinojen käyttö) olisi sisällytettävä vaatimus, jonka mukaan pakkokeinojen käytössä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kunkin henkilön yksilölliset olosuhteet, kuten haavoittuvassa asemassa oleva tila (lapset, jos he ovat yhteisessäRO:ssa perheineen, fyysisesti tai henkisesti vammaiset henkilöt, hiv-positiiviset henkilöt).
• 7 artiklaa (Matkustamiskelpoisuus ja lääkärintarkastus) olisi muutettava, jotta voidaan välttää tilanteet, joissa paluumuuttajat tutkitaan viikkoja tai päiviä ennen lentoa ja he mahdollisesti sairastuvat ennen koneeseen nousua, kun JRO:n lääkäri ei ole tietoinen tästä kehityksestä. Artiklan 2 kohdassa olisi i) säädettävä, että kaikki palautettavat henkilöt tutkitaan vähän ennen lentoa, ja ii) mainittava, milloin lääkärintarkastus tarkalleen ottaen tehdään (nykyisen”kohtuullisen ajan” sijasta päivää ennen tai samana päivänä). Artiklan 4 kohdassa olisi säädettävä, että ”paluumuuttajien lääketieteelliset tiedot ovat ainoastaan lääkintähenkilöstön saatavilla” väärinkäytösten välttämiseksi. Nykyisellä versiolla (”lääketieteellisten tietojen käsittelyssä on noudatettava sovellettavaa ja asiaankuuluvaa henkilötietojen suojaa”) ei ole juurikaan käytännön merkitystä palauttamisoperaation olosuhteissa.
• Direktiivin 8 artiklan 3 kohtaa (saattajat) olisi muutettava siten, että siinä todetaan, että saattajien olisi osallistuttava ihmisoikeuksia koskevaan koulutukseen, jossa keskitytään vammaisiin henkilöihin, naisiin ja lapsiin [ks. edellä]. Nykyinen 15 artikla, jossa määrätään kaikille "osallistujille" annettavasta ihmisoikeuskoulutuksesta, ei ole riittävän selkeä.
• 9 artiklassa (Tunnistetiedot) olisi täsmennettävä, että kaikkien yhteisten operaatioiden henkilöstön jäsenten on oltava yksilöllisesti tunnistettavissa nimen tai tunnistenumeron perusteella (esimerkiksi kulkuluvassa). Tämän pitäisi helpottaa palautettavien henkilöiden valitusten tekemistä ja auttaa varmistamaan asianmukainen vastuuvelvollisuus.
• Asetuksen 10 artiklan 1 kohtaan (tallentaminen) olisi sisällytettävä vastuuvapauslauseke, jonka mukaan valvojat eivät tarvitse järjestävän jäsenvaltion, osallistuvien jäsenvaltioiden, Frontexin tai kuljetusvälinettä käyttävän yrityksen lupaa valokuvata, kuvata tai tehdä muunlaisia tallenteita yhteisen operaation aikana.
• 11 artiklassa (Lääkintähenkilöstö ja tulkit) olisi määrättävä, että JRO:n lääkärille annetaan täydelliset lääketieteelliset tiedot kaikista palautettavista henkilöistä.
• Direktiivin 17 artiklan 3 kohta (Tiedonantomenettely ja oikeus saada tietoja) olisi laadittava pakollisin sanamuodoin seuraavasti: "Frontex-viraston pääjohtaja pyytää jäsenvaltioilta tietoja perusoikeuksien loukkauksia koskevan tutkimuksensa suorittamisesta ja tuloksista." Ilman sitovaa seurantamekanismia Frontex ei voi arvioida, varmistetaanko yhteisessä operaatiossa palautettavien henkilöiden oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja korvauksiin.

 

Emily O'Reilly

Strasbourgissa 4.5.2015

 

[1] Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98).

[2] Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta 25.10.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1168/2011 (EUVL 2011, L 304, s. 1).

[3] Yhteisiä operaatioita koskevat käytännesäännöt hyväksyttiin 7. lokakuuta 2013 Frontexin pääjohtajan päätöksellä.

[4] Riippumattomilla tarkkailijoilla, jotka ovat läsnä koko maastapoistamisprosessin ajan, on tärkeä rooli pahoinpitelytapausten ehkäisemisessä ja palautettavien henkilöiden perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamisessa. Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaasta pakkoon perustuvan palauttamisen seurantajärjestelmästä.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm

[6] Saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] Frontexille lähetetty kertomus tarkastuksesta on saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] Saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] Saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] Frontexin neuvoa-antavan ryhmän jäsenet, jotka vastasivat, totesivat, että heidän panoksensa ei edusta neuvoa-antavan ryhmän näkemystä vaan heidän omaansa.

[11] "Käsitteellä 'saattaja(t)' tarkoitetaan turvahenkilöstöä, mukaan lukien yksityisen toimeksisaajan palveluksessa olevat henkilöt, joka on vastuussa palautettavien henkilöiden mukanaolosta erityisesti heidän jäsenvaltiosta kuljettamisensa aikana." (Frontexin koordinoimia yhteisiä operaatioita koskevat käytännesäännöt)

[12] 5 artiklan 2 kohta: "Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten odotetaan antavan palautettaville henkilöille riittävät ja selkeät tiedot yhteisestä operaatiosta, mukaan lukien mahdollisuus tehdä valitus väitetystä huonosta kohtelusta operaation aikana." 8 artiklan 1 kohta: "(...) jäsenvaltioilla on valtion vastuuta koskevien yleisten periaatteiden mukaisesti kokonaisvastuu (...) niiden ohjeiden mukaisesti toimivien saattajien toimien tutkimisesta ja seuraamusten määräämisestä riippumatta siitä, ovatko saattajat valtion työntekijöitä vai yksityisen toimeksisaajan palveluksessa."

[13] Näissä yhteisissä operaatioissa kolmas maa, johon muuttajat palautetaan, toimittaa lentokoneen, saattajat ja lääkintähenkilöstön operaatiota varten. Kansalliset viranomaiset/saattajat luovuttavat maahantulijoita EU:ssa sijaitsevalla lentoasemalla. Frontex tarjoaa koulutusta kolmansien maiden saattajille. Nämä yhteiset rahoitusoperaatiot aloitettiin vuonna 2014 pilottihankkeena.

[14] EIT (suuri jaosto), El-Masri v. entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, 13.12.2012, 206 kohta.

[15] Esimerkiksi Espanjan ja Tanskan oikeusasiamiehen seurantakertomukset julkaistaan niiden verkkosivuilla.

[16] FRA:n mukaan tätä julkaisua on päivitettävä sen jälkeen, kun sitä viimeksi tarkistettiin vuonna 2011.

[17] Vaikka EU ei Frontexin kautta ole ensisijaisesti vastuussa ihmisoikeusloukkauksista yhteisessäRO:ssa, voidaan väittää, että sillä on lisävastuu, jos OMS/PMS:n henkilöstö syyllistyy ihmisoikeusloukkaukseen toiminnallaan tai laiminlyönnillään. Ks. erityisesti Kansainvälisen tuomioistuimen panos oikeusasiamiehen kohdennettuun kuulemiseen. Kansainvälinen tuomioistuin viittasi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon, jonka mukaan kyseinen valtio oli osallisena vakavissa ihmisoikeusloukkauksissa, ”koska sen edustajat edistivät aktiivisesti kohtelua eivätkä toteuttaneet toimenpiteitä, jotka olisivat voineet olla tarpeen tapauksen olosuhteissa sen estämiseksi” (El_Masri v. entinen Yougoslavin tasavalta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, yleinen tuomioistuin, valitus nro 39630/09, tuomio 13.12.2011, 211 kohta). Kansainvälinen tuomioistuin viittasi myös kansainvälisten järjestöjen vastuuta koskevien YK:n artiklaluonnosten 14 artiklaan: ”Kansainvälinen järjestö, joka auttaa valtiota tai muuta kansainvälistä järjestöä tekemään kansainvälisesti lainvastaisen teon, on kansainvälisesti vastuussa teosta, jos: i) ensin mainittu järjestö tekee niin tietoisena kansainvälisen oikeuden vastaisen teon olosuhteista; ja b) teko olisi kansainvälisesti lainvastainen, jos sen olisi tehnyt kyseinen organisaatio.” http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Ks. tältä osin Espanjan oikeusasiamiehen panos ja Strasbourgissa 15. helmikuuta 2015 julkaistu raportti Alankomaiden hallitukselle kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen eurooppalaisen komitean vierailusta Alankomaihin 16.–18. lokakuuta 2013, s. 8, saatavilla osoitteessa http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Ks. tältä osin Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskuksen panos.

[20] Tiedot, joihin Global Detention Project viittasi vastauksessaan oikeusasiamiehen kohdennettuun kuulemiseen.

[21] Tämä ei vaikuta OMS:n tehtäviin. OMS on viime kädessä vastuussa aluksella sattuneesta vakavasta vaaratilanteesta yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisten maastapoistamismääräysten kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29.4.2004 tehdyn neuvoston päätöksen (EUVL 2004, L 261, s. 28) liitteessä "Yhteiset suuntaviivat ilmateitse tapahtuvaa yhteistä maastapoistamista koskevista turvallisuusmääräyksistä" olevan 3.1 kohdan mukaisesti.

[22] Oikeusasiamies toimitti Euroopan parlamentille asiaa koskevan erityiskertomuksen asiassa OI/5/2012/BEH-MHZ. Kertomus on saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Tästä syystä oikeusasiamies ei toista samaa suositusta tässä.

[23] Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus huomautti esimerkkinä siitä, mitä palauttamisen jälkeisessä vaiheessa voi tapahtua, että Belgian palatessa Kinshasaan vuonna 2013 paikallisviranomaiset näyttävät pidättäneen ja pidättäneen 38 henkilöä heidän saavuttuaan määrälentoasemalle. He olivat pidätettyinä useita tunteja ilman mahdollisuutta syödä tai juoda. Tammikuussa 2015 Irish Times raportoi palautusoperaatiosta Irlannista, jossa Somalian kansalainen palautettiin Tansaniaan, mutta hänen pääsynsä Kilimanjaron kansainväliselle lentoasemalle evättiin. Myöhemmin hänet lennätettiin Dar Es Salaamiin, jossa poliisi pahoinpiteli ja kidutti häntä ja kuoli joitakin päiviä myöhemmin vammoihinsa. Ks. http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069

[24] Ks. erityisesti Kansainvälisen tuomioistuimen vastaus.

[25] Käytännesääntöjen 6 artiklassa määrätään, että "Operatiivinen hallinto ja Frontex päättävät hyväksyttyjen rajoitusten luettelosta ennen yhteistä operaatiota".

[26] Strasbourgissa 15. helmikuuta 2015 annettu kertomus Alankomaiden hallitukselle kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen eurooppalaisen komitean vierailusta Alankomaihin 16.–18. lokakuuta 2013, saatavilla osoitteessa http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että lapsen äärimmäinen haavoittuvuus on ratkaiseva tekijä ja että se on ensisijainen laittoman maahanmuuttajan asemaan liittyviin näkökohtiin nähden. Ks. Mubilanzila Mayeka ja Kaniki Mitunga v. Belgia, nro 13178, 55 kohta, tuomio 12.10.2006.

[28] Ks. edellä mainittu raportti.

[29] Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että Kansainvälinen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskus tarjoaa valvojille koulutusta, jota varten Frontex tarjoaa kouluttajia.

[30] Belgian liittovaltion maahanmuuttokeskus luetteli tehokkaan ja riippumattoman valvonnan vähimmäisedellytykset. Valvojan on esimerkiksi voitava lainsäädännössä ja käytännössä kerätä tietoja henkilöiltä, jotka väittävät joutuneensa välikohtauksen uhriksi myös palauttamisen jälkeisessä vaiheessa. seurantaraporttien on katettava yhteisen operaation kaikki vaiheet, ja niiden on oltava asianomaisten henkilöiden ja yleisön saatavilla; Valvojien on voitava vapaasti kuvata koko operaatio, saattaa kaikentyyppiset tapahtumat yleisön tietoon (mukaan lukien tietojen ja video- tai äänitallenteiden lähettäminen verkkoon) ja raportoida tai tehdä valitus kaikkien jäsenvaltioiden kaikille hallinto- ja oikeusviranomaisille.

[31] SEUT-sopimuksen 258 artikla:

"Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden, se antaa asiasta perustellun lausunnon varattuaan ensin asianomaiselle valtiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa.

Jos asianomainen valtio ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.”

[32] Tähän menettelyyn sisältyy hallinnollisia toimia, jotka toteutetaan ennen yhteisoperaatiota ja sen jälkeen. Operatiivinen hallinnointijärjestelmä toimittaa Frontexille kirjeitse ennen yhteistä operaatiota tarjouksen yhteisen operaation järjestämisestä. Frontex hyväksyy tarjouksen vastauksessaan, johon se liittää "JRO:n ehdot". Ehdot laaditaan mallin pohjalta, ja niissä viitataan muun muassa taloudellisiin näkökohtiin, vaatimuksiin ja logistiikkaan. Tämän jälkeen Frontex laatii yhteistyössä operaation hallinnointijärjestelmän kanssa täytäntöönpanosuunnitelman (joka perustuu myös malliin), joka on yhteistä operaatiota koskevan erityisen rahoituspäätöksen liite. Tämän jälkeen Frontex tekee erityiset rahoituspäätökset ja lähettää ne OMS:lle ja kullekin PMS:lle ennen yhteistä operaatiota. Yhteisen operaation päätyttyä OMS:n ja PMS:n saattajajohtajat täyttävät raportointilomakkeet. Operatiivinen hallinnointijärjestelmä toimittaa Frontexille vakiomuotoisen lopullisen palautusoperaatioraportin 14 päivän kuluessa yhteisen operaation päättymisestä. Lopuksi Frontex laatii oman lopullisen arviointikertomuksensa (perusoikeusvastaava merkitsee siihen nimikirjaimensa osoittaakseen hyväksyntänsä). Viimeisenä vaiheena Frontex suorittaa loppumaksun saatuaan lopulliset rahoitusselvitykset OMS:ltä ja PMS:ltä. Tämän yhteisten operaatioiden yksilöllisen käsittelyn lisäksi Frontex järjestää neljä kertaa vuodessa yhteisiä operaatioita koskevia kansallisten yhteyspisteiden suunnittelu- ja arviointikokouksia, joita on pidetty tällä välin.

[33] Ks. kertomus asiakirjojen tarkastamisesta, saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Koodeksin 1 artikla: "Tässä säännöstössä vahvistetaan yhteiset periaatteet ja tärkeimmät menettelyt, joita on noudatettava Frontexin koordinoimissa jäsenvaltioiden yhteisissä palauttamisoperaatioissa (...)." (korostus lisätty)

[36] "Virasto voi tehdä yhteistyötä tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa toimivaltaisten kolmansien maiden viranomaisten kanssa näiden viranomaisten kanssa sovittujen työjärjestelyjen puitteissa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisesti. Näiden työjärjestelyjen on liityttävä yksinomaan operatiivisen yhteistyön hallinnointiin."

[37] Koodeksin käyttöönottoa koskevan pääjohtajan päätöksen nro 2013/67 2 kohta: "Käytännesääntöjä sovelletaan kaikkiin Frontexin koordinoimiin yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuviin, ja heidän on noudatettava niitä."