Kantelun tausta

1. Kantelu koskee Euroopan investointipankin, jäljempänä 'EIP', kieltäytymistä antamasta asetuksen (EY) N:o 1049/2001 [1] nojalla yleisön tutustuttavaksi kansalaisjärjestön CEE Bankwatch [2], jäljempänä 'kantelija', pyytämää asiakirjaa. Asiakirja sisältää EIP:n maailmanlaajuisen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmän [3]. EIP oli käyttänyt tätä menetelmää Puolassa sijaitsevassa hiilikäyttöisessä sähköntuotantolaitoksessa, joka oli parhaillaan saamassa rahoitusta EIP:ltä [4]. Kantelijan pyyntö liittyi sen pyrkimyksiin määrittää, missä määrin kyseinen hanke täytti EIP:n uusia hiilivoimalaitoksia koskevat arviointikriteerit.

2. Sen jälkeen kun kantelijan alkuperäinen hakemus ja sen uudistettu hakemus asiakirjasta oli hylätty, kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tutkimuksen kohde

3. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavasta väitteestä ja väitteestä:

Väite:

EIP on virheellisesti kieltäytynyt antamasta ympäristötietoa yleisön saataville.

Väite:

EIP:n olisi tarjottava yleisölle mahdollisuus tutustua maailmanlaajuiseen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmäänsä.

Tiedustelu

4. Oikeusasiamies pyysi 22. toukokuuta 2012 EIP:ltä lausuntoa edellä mainitusta väitteestä ja vaatimuksesta. EIP antoi lausuntonsa 24. lokakuuta 2012. Lausunto toimitettiin kantelijalle ja sitä pyydettiin esittämään huomautuksensa, jotka vastaanotettiin 28. joulukuuta 2012. Oikeusasiamies teki 11. joulukuuta 2013 ehdotuksen EIP:tä koskevasta sovintoratkaisusta. EIP vastasi 27. helmikuuta 2014 oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotukseen ja hyväksyi sen. Vastaus ja kehotus huomautusten esittämiseen toimitettiin kantelijalle. Kantelija totesi 21. maaliskuuta 2014 arvostavansa oikeusasiamiehen ponnisteluja asian ratkaisemiseksi ja kiitti häntä onnistuneesta tuloksesta. Näin ollen sillä ei ollut muita huomautuksia tästä kysymyksestä.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väite ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta kieltäytymisestä ja siihen liittyvä väite

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

5. Kantelija väitti, että EIP:n maailmanlaajuinen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmä on päästöjä koskevaa ympäristötietoa, minkä vuoksi se olisi pitänyt julkistaa Århusin yleissopimuksen [5], Århus-asetuksen [6] ja asetuksen 1049/2001 mukaisesti. Kantelija totesi, että vaikka menetelmää kehitettiin edelleen käyttöoikeutta koskevan pyynnön esittämisajankohtana, sitä oli jo käytetty erityisesti Etelä-Puolan hiilivoimalahankkeessa.

6. Lausunnossaan EIP liitti mukaan taulukon, jossa esitetään yleiskatsaus sen kantelijalle toimittamista laajoista tiedoista ja asiakirjoista. Vastauksena kantelijan esittämiin väitteisiin, joiden mukaan EIP:n avoimuuspolitiikka ei ole Århusin yleissopimuksen, Århus-asetuksen ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukainen, EIP selitti, että sen avoimuuspolitiikan A osan 5.2 jaksossa esitetään tyhjentävästi asiaankuuluvat poikkeukset tietojen ilmaisemisesta. Se totesi, että sen avoimuuspolitiikan 5.2.3 jaksossa todetaan seuraavaa:

"Jollei ylivoimainen yleinen etu sitä edellytä, pääsy tietoihin on evättävä myös silloin, kun tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi seuraavien suojelua:

• luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kaupalliset edut [7];

• teollis- ja tekijänoikeudet;

• oikeudenkäynnit ja oikeudellinen neuvonta;

• tarkastusten, tutkimusten ja auditointien tarkoitus.

Ensimmäisen, toisen ja neljännen luetelmakohdan osalta, tutkimuksia lukuun ottamatta, ylivoimaisen yleisen edun, joka edellyttää ilmaisemista, katsotaan olevan olemassa, jos pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin."

7. EIP totesi, että jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista, voidaan ilmaista tietoja, jotka liittyvät esimerkiksi luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kaupallisiin etuihin.

8. EIP viittasi tältä osin myös avoimuuspolitiikkansa 4.3.1 [8] ja 4.3.2 [9] jaksoon. Se selitti, että näiden jaksojen tarkoituksena on antaa yleisölle tietoa siitä, miten EIP käsittelee hankesykliä koskevia tietoja. Niissä ei täsmennetä, että ympäristötietoa ei saa julkistaa.

9. EIP totesi lopuksi, että se aikoo tarkistaa avoimuuspolitiikkaansa vuonna 2014 ja että uudelleentarkasteluprosessiin sisältyy julkinen kuuleminen. Lisäksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 tarkistaminen sekä tiettyjen tiedonsaantia koskevien oikeustapausten tulokset ovat merkityksellisiä tämän uudelleentarkastelun kannalta.

10. Mitä tulee kantelijan väitteeseen, jonka mukaan olisi annettava mahdollisuus tutustua jalanjäljen arviointimenetelmään, EIP selitti, että vasta 1 päivänä syyskuuta 2011 sen jälkeen, kun EIP oli vastannut kantelijan uudistettuun pyyntöön, se vastasi kantelijan pyyntöön julkistaa täydellinen versio EIP:n yhteenvedosta menetelmistä, joita käytetään maailmanlaajuisten kasvihuonekaasupäästöjen ja päästöjen vaihtelujen arvioinnissa, toimittamalla linkin sen verkkosivustolla toukokuussa 2011 julkaistuun asiakirjaan [10]. EIP selitti, että julkaistun asiakirjan tarkoituksena oli antaa yleiskuva erilaisista menetelmistä, joita sovelletaan arvioitaessa EIP:n rahoittamien suorien yksittäisten investointiohjelmien hiilijalanjälkeä. Asiakirjassa mainittujen yksittäisten menetelmien osalta EIP korosti, että niitä laadittaessa ne olivat vielä keskeneräisiä. Menetelmät edellyttivät lisätyötä, jotta EIP:n rahoitustoimien hiilijalanjälki voitiin kvantifioida täysimääräisesti. Tämän vuoksi EIP ilmoitti kantelijalle, että avoimuuspolitiikkansa [11] A-osan 5.2.5 jakson perusteella, joka koskee EIP:n päätöksentekoprosessien suojaa, se ei paljastaisi tässä vaiheessa yhteenvetoasiakirjassa mainittujen menetelmien yksityiskohtaisia versioita vaan harkitsisi uudelleen tietojen antamista koskevaa pyyntöä sen jälkeen, kun menetelmät on saatu valmiiksi. Tällä välin EIP tarjoutui vastaamaan kaikkiin selvennyspyyntöihin, jotka koskivat julkaistussa asiakirjassa esitettyjä lähestymistapoja.

11. EIP selitti, että kantelija pyysi myöhemmin ilmoittamaan kaikki hankkeet, jotka seulottiin menetelmien ja niiden tulosten perusteella. Pyynnöstä keskusteltiin kantelijan kanssa 17 päivänä lokakuuta 2011 pidetyssä kokouksessa, jonka jälkeen EIP lähetti sähköpostiviestin. Tässä sähköpostiviestissä EIP selitti, että hiilijalanjäljen arviointi oli vielä kolmivuotisen pilottihankkeen toinen vuosi [12] ja että menetelmää ja sen soveltamista kehitetään ja hienosäädetään edelleen. EIP tarjoutui järjestämään työpajan, jossa selitettäisiin sen lähestymistapaa hiilijalanjäljen arviointiin ja keskusteltaisiin siitä sekä otettaisiin kantelijan palaute huomioon menetelmää tarkennettaessa. Työpaja järjestettiin 20. maaliskuuta 2012. Lopullinen versio 3 päivänä elokuuta 2012 päivätystä asiakirjasta "Methodologies for the Assessment of Project GHG Emissions and Emission Variations" julkaistiin EIP:n verkkosivustolla 21 päivänä syyskuuta 2012.[13]

12. Perustellessaan kieltäytymistään antamasta oikeutta tutustua kyseiseen asiakirjaan EIP viittasi lausunnossaan Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen d kohtaan, joka kattaa "kaupallisten ja teollisten tietojen luottamuksellisuuden, kun tällaista luottamuksellisuutta suojataan lailla oikeutetun taloudellisen edun suojaamiseksi. (...)"ja Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kohdan c alakohtaan, jonka mukaan "pyyntö koskee keskeneräistä aineistoa tai viranomaisten sisäistä viestintää, jos tällaisesta poikkeuksesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä tai tavanomaisessa käytännössä, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu".

13. EIP totesi myös, että Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kohdan d alakohdassa määrätään, että "ympäristönsuojelun kannalta merkitykselliset päästöjä koskevat tiedot on julkistettava". Se katsoi, että on kyseenalaista, voiko hankkeen sisäinen arviointi osana pilottihanketta, jonka tarkoituksena on määrittää EIP:n menetelmä (eli menetelmä, jonka tarkoituksena on kvantifioida ympäristöpäästöihin kohdistuvat vaikutukset ja/tai muutokset), itsessään olla " ympäristönsuojelun kannalta merkityksellistä tietoa ". EIP viittasi tässä yhteydessä Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 3 kohdassa olevaan "ympäristötiedon"määritelmään. Se kuuluu seuraavasti:

"'Ympäristötiedolla'tarkoitetaan kirjallisessa, visuaalisessa, kuultavassa, sähköisessä tai muussa aineellisessa muodossa olevaa tietoa, joka koskee:

a) ympäristön osatekijöiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maan, maiseman ja luontokohteiden, biologisen monimuotoisuuden ja sen osatekijöiden, muuntogeeniset organismit mukaan luettuina, tila sekä näiden osatekijöiden välinen vuorovaikutus;

b) tekijät, kuten aineet, energia, melu ja säteily, ja toiminnot tai toimenpiteet, mukaan lukien hallinnolliset toimenpiteet, ympäristösopimukset, -politiikat, -lainsäädäntö, -suunnitelmat ja -ohjelmat, jotka vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat a alakohdan soveltamisalaan kuuluviin ympäristön osatekijöihin, sekä kustannus-hyötyanalyysit ja muut ympäristöä koskevassa päätöksenteossa käytetyt taloudelliset analyysit ja oletukset;

c) ihmisten terveyden ja turvallisuuden tilaa, ihmiselämän olosuhteita, kulttuurikohteita ja rakennettuja rakenteita siltä osin kuin ympäristön osa-alueiden tila tai näiden osa-alueiden välityksellä edellä b alakohdassa tarkoitetut tekijät, toimet tai toimenpiteet vaikuttavat tai voivat vaikuttaa niihin;"

14. Ylivoimaisen yleisen edun osalta EIP väitti, että sitä sovelletaan ainoastaan ympäristöpäästöihin, kun taas kantelijan pyytämät tiedot liittyvät EIP:n sisäiseen hiili-intensiteetin arviointiin.

15. EIP:n mukaan se meni joka tapauksessa vielä pitemmälle kuin avoimuuspolitiikassa edellytetään, kun se antoi kantelijalle 17. maaliskuuta 2011 pidetyssä kokouksessa verkkosivustonsa kautta ja 20. maaliskuuta 2012 pidetyssä kasvihuonekaasupäästöjä käsitelleessä työpajassa yksityiskohtaisia tietoja pilottihankkeesta, joka on, kuten se muistutti, sisäinen prosessi, jossa määritetään mahdollinen menetelmä, jota voidaan käyttää ja soveltaa tuleviin hankkeisiin ja jota EIP:n hallintoneuvosto ei ole vielä hyväksynyt.

16. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että huolimatta siitä, että EIP piti väitettä täysin perusteettomana edellä selitetyistä syistä, se uskoi, että väitteen peruste oli kadonnut viimeistään sen verkkosivustolla julkaistujen julkaisujen ja työpajatapahtuman vuoksi, jotka molemmat järjestettiin ennen oikeusasiamiehelle tehtyä kantelua.

17. EIP:n lausuntoa koskevissa huomautuksissaan kantelija viittasi ensin muihin asiakirjapyyntöihinsä. Se korosti, että EIP vastasi näitä asiakirjoja koskevaan uudistettuun pyyntöönsä 14.4.2011 eli sen jälkeen, kun EIP:n hallintoneuvosto oli hyväksynyt hiilivoimahankkeen rahoituksen 10.3.2011. Kantelijan mukaan EIP salasi tarkoituksellisesti asiakirjoja, jotka sisälsivät ympäristötietoja hankkeen hiilidioksidipäästöistä, selittämättä, miten näiden tietojen paljastaminen vahingoittaisi vakavasti EIP:n päätöksentekoprosessin eheyttä.

18. Tämän tutkimuksen aiheen osalta kantelija vaati, että EIP ei paljastanut maailmanlaajuista kasvihuonekaasujalanjälkeä koskevaa arviointimenetelmäänsä. Pikemminkin EIP julkisti valikoituja tietoja, kuten vanhan/uuden yksikön energiankulutuksen ja sen, mikä näyttää olevan valokopio rajoitetusta sähköisestä laskentataulukosta, joka sisältää laskelmia.

19. Kantelijan mukaan tältä osin on vastattava seuraaviin kysymyksiin: vahingoittaisiko kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen suojattua etua, ja jos näin on, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää ilmaisemista?

20. Kantelijan mukaan hankkeen hiili-intensiteetti on Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 3 kohdassa ja Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua ympäristötietoa. Koska EIP:n menetelmä on otettu käyttöön hiili-intensiteetin laskemiseksi eli EIP:n rahoittamien hankkeiden ympäristöpäästöihin kohdistuvien vaikutusten kvantifioimiseksi, maailmanlaajuisen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmä on yleissopimuksen 2 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ja Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan d alakohdan ii alakohdassa tarkoitettu ympäristöpäästöjä koskeva tieto. Tämän menetelmän perusteella EIP päättää rahoittaa tai olla rahoittamatta tiettyjä hankkeita riippuen vapautuneiden päästöjen määrästä tai hankkeesta aiheutuvista ympäristöpäästöjen muutoksista.

21. Kantelija kiisti lisäksi EIP:n tulkinnan Århusin yleissopimuksesta siltä osin kuin on kyse ylivoimaisen yleisen edun arvioinnista. Kantelijan mukaan EIP totesi, että "tärkein huomioon otettava seikka on se, että ylivoimaista yleistä etua sovelletaan ainoastaan ympäristöpäästöihin". Tämä ei pidä paikkaansa, kantelija sanoi. Ylivoimaisen yleisen edun, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, automaattinen olemassaolo koskee ainoastaan päästöjä koskevia tietoja. Århusin yleissopimuksessa edellytetään kuitenkin sen arvioimista, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, kaikkien Århusin yleissopimuksen 4 artiklassa määrättyjen tutustumisoikeutta koskevien poikkeusten osalta. Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 edellytetään myös, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää, että kaikkiin poikkeuksiin sovelletaan tietojen ilmaisemista koskevaa arviointiperustetta.

Oikeusasiamiehen alustava arvio sovintoratkaisuehdotuksesta

Alustavat huomautukset

22. Oikeusasiamies tunnusti, että monia näkökohtia siitä, miten EIP oli ollut yhteydessä kantelijaan, oli syytä ylistää. EIP oli pyrkinyt ymmärtämään monia kantelijan monimutkaisia ja vaihtelevia pyyntöjä ja vastaamaan niihin. Sen lisäksi, että EIP toimitti kantelijalle lukuisia asiakirjoja ja tietoja, se järjesti sidosryhmille, myös kantelijalle, työpajan, jossa se selitti lähestymistapaansa hiilijalanjäljen arviointiin ja keskusteli siitä. Tässä yhteydessä EIP totesi, että se oli sisällyttänyt kantelijan palautteen menetelmää tarkennettaessa. Nämä kiitettävät ponnistelut osoittivat, että EIP oli yleisesti ottaen osoittanut selkeää sitoutumista avoimeen toimintaan ja myönteiseen yhteistyöhön kansalaisyhteiskunnan kanssa.

23. Näistä EIP:n kiitettävistä ponnisteluista huolimatta oikeusasiamies korosti, että EIP:llä on yleinen oikeudellinen velvoite asettaa pyynnöstä kaikki hallussaan olevat asiakirjat julkisesti saataville, paitsi jos sovelletaan poikkeusta yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Jos katsotaan, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseen sovelletaan poikkeusta yleisön oikeudesta tutustua asiakirjaan, EIP:n on tutkittava, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.

24. Oikeusasiamies totesi EIP:n viitanneen siihen, että 3. elokuuta 2012 päivätty asiakirja ”Methodologies for the Assessment of Project GHG Emissions and Emission Variations” julkaistiin EIP:n verkkosivustolla 21. syyskuuta 2012. EIP ehdotti, että tämän asiakirjan asettaminen saataville merkitsisi sitä, että se hyväksyi kantelijan tässä tutkimuksessa esittämän väitteen. Oikeusasiamies ymmärsi, että 21. syyskuuta 2012 julkistetussa asiakirjassa esitetään menetelmät, joita EIP:n on sovellettava pilottihankkeen päätyttyä. Tämä asiakirja ei kuitenkaan ollut tässä tutkimuksessa kyseessä oleva asiakirja, joka oli erityinen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmä, jota käytettiin Puolan hiilivoimalan arvioinnissa ja joka edelsi EIP:n nyt hyväksymän ja julkaiseman menetelmiä koskevan asiakirjan lopullista versiota.

Oikeudellinen kehys

25. Århusin yleissopimus on nyt erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä.[14] Århusin yleissopimus sitoo EU:n toimielimiä, ja se on ensisijainen EU:n johdettuun oikeuteen nähden [15].

26. Århus-asetuksessa, jolla Århusin yleissopimusta sovelletaan EU:n toimielimiin ja elimiin, todetaan, että”ympäristötiedon” julkinen saatavuus EU:n tasolla olisi myönnettävä asetuksella (EY) N:o 1049/2001 [16], jollei Århus-asetuksessa säädetyistä yleisön tiedonsaantia koskevista poikkeuksista muuta johdu.

27. Oikeusasiamies totesi, että näiden sääntöjen mukaisesti EIP:n avoimuuspolitiikan ii.8 kohdassa todetaan erityisesti seuraavaa: ”Läpinäkyvyyspolitiikkaa on tulkittava asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ja Århus-asetuksen säännösten mukaisesti aina, kun niitä sovelletaan.”

28. Kuten asetuksen (EY) N:o 1049/2001 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattiseen luonteeseen.[17] Tätä varten asetuksella (EY) N:o 1049/2001 pyritään, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee, antamaan yleisön oikeudelle tutustua toimielinten asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus.[18]

29. Tähän oikeuteen sovelletaan kuitenkin tiettyjä rajoituksia, jotka perustuvat yleiseen tai yksityiseen etuun. Tarkemmin sanottuna asetuksen 1049/2001 4 artiklassa säädetään sen johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti useista poikkeuksista, joihin toimielimet voivat vedota evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjaan, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi jonkin kyseisellä säännöksellä suojatun edun suojaa. Koska näillä poikkeuksilla kuitenkin poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, näitä poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti [19].

30. Kun otetaan huomioon tarve tulkita ja soveltaa tiukasti kaikkia poikkeuksia yleisön oikeuteen tutustua asiakirjoihin, se, että asiakirja koskee asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua toimielimen päätöksentekomenettelyä, ei voi sellaisenaan oikeuttaa tämän poikkeuksen soveltamista, koska tätä poikkeusta sovelletaan vain, jos kyseisen asiakirjan tai kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen on tosiasiallisesti omiaan vakavasti vahingoittamaan päätöksentekomenettelyn suojaa. Lisäksi kyseisen suojatun edun vaarantumisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen.[20]

31. Oikeusasiamies totesi, että toimielimen päätöksentekoprosessi voi heikentyä päätöksentekoa edeltävänä aikana, koska kolmannet osapuolet saattavat sen seurauksena, että niillä on oikeus tutustua asiakirjaan, jota päätöksentekijät käyttävät päätöksenteossaan, kohdistaa "aiheetonta painostusta"päätöksentekijöihin. Päätöksentekijöihin kohdistuva "aiheeton painostus"voi kohdistua ajoituksen muuttamiseen (esimerkiksi päätöksentekijöiden aiheeton painostaminen lopettamaan keskustelu ja tekemään nopea päätös) tai päätöksen sisällön muuttamiseen (esimerkiksi lobbaamalla vaihtoehtoisia tuloksia). Osoittaakseen, että asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovelletaan, toimielimen on annettava selitys, joka osoittaa, että tällainen päätöksentekijöihin kohdistuva kohtuuton painostus on kohtuudella ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen. Tämän selityksen olisi liityttävä päätöksentekijöihin todennäköisesti kohdistuvan kohtuuttoman painostuksen lisäksi myös siihen todennäköisyyteen, että tällainen päätöksentekijöihin kohdistuva kohtuuton painostus olisi luonteeltaan ja intensiteetiltään sellaista, että se heikentäisi vakavasti päätöksentekoprosessia [21].

32. Oikeusasiamies totesi lisäksi, että Århus-asetuksen 6 artiklan 1 kohtaan sisältyy asetuksen 1049/2001 4 artiklan säännöksiin liittyvänä erityissääntönä selvennyksiä, jotka koskevat kyseisessä säännöksessä säädettyjen poikkeusten suppeaa tulkintaa ja toisistaan poikkeavien etujen punnintaa, mikä voi johtaa siihen, että ympäristötiedot ovat laajemmin saatavilla kuin muut toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin sisältyvät tiedot.[22] Kyseisen 6 artiklan 1 kohdassa otetaan huomioon Århusin yleissopimuksen erityinen määräys, joka koskee ympäristöpäästöihin liittyvien tietojen ilmaisemista. Sitä, että tätä olettamaa sovelletaan ainoastaan ympäristöpäästöihin liittyviin tietoihin, ei kuitenkaan pitäisi ymmärtää siten, että se merkitsisi sitä, että muihin ympäristötietoihin ei sovelleta vahvistettua yleisen edun testiä tietojen julkistamisen osalta. Århus-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että EU:n toimielimet ja elimet suorittavat kaikkien hallussaan olevien, kaikki ympäristötiedot sisältävien asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien pyyntöjen osalta vertailun sen määrittämiseksi, syrjäyttääkö ympäristötiedon saatavuuteen liittyvä yleinen etu, joka on aina olemassa, salassapitoon liittyvät edut [23].

Maailmanlaajuisen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmän saatavuus

33. EIP kyseenalaisti ensin sen, oliko valituksen tekijän pyytämä kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmä todella ympäristötietoa. (Ks. edellä 13 kohta Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 3 kappaleessa olevan "ympäristötiedon" määritelmän osalta [24] )

34. Oikeusasiamies katsoi, että julkishallinnon käyttämä menetelmä, jolla mitataan ja arvioidaan maailmanlaajuisia kasvihuonekaasujalanjälkiä sen arvioimiseksi, voiko EIP rahoittaa voimalaitoksen parantamista, on osa suunnitelmaa tai ohjelmaa, joka vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa ympäristön osatekijöiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maan, maiseman ja luonnonalueiden tilaan, biologiseen monimuotoisuuteen ja sen osatekijöihin, muuntogeeniset organismit mukaan luettuina, sekä näiden osatekijöiden väliseen vuorovaikutukseen. Menetelmä on siten Århusin yleissopimuksessa ja Århus-asetuksessa tarkoitettu ympäristötieto.

35. Tämän jälkeen EIP väitti, että menetelmän julkistaminen heikentäisi vakavasti EIP:n päätöksentekoprosessia. Se ilmoitti, että se harkitsisi uudelleen valituksen tekijän esittämää tietojen antamista koskevaa pyyntöä sen jälkeen, kun menetelmät on saatu päätökseen.

36. EIP näytti väittävän, että EIP oli tarkistanut ja muuttanut menetelmää (huolimatta siitä, että sitä käytettiin Puolan hiilikäyttöisen sähköntuotantolaitoksen arviointiin), jotta se voisi päättää asianmukaisista lopullisista menetelmistä. Se näytti myös väittävän, että Etelä-Puolan hankkeen arvioinnissa käytetyn menetelmän julkistaminen heikentäisi vakavasti lopullisten menetelmien hyväksymiseen johtavaa päätöksentekoprosessia.

37. Oikeusasiamies ei ollut vakuuttunut siitä, että EIP olisi esittänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti tätä päätöksentekomenettelyä. Se ei ollut osoittanut, että asiakirjan luovuttaminen aiheuttaisi sille sen luonteista ja intensiivistä painostusta, joka vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. EIP ei ollut ilmoittanut edes yleisellä tasolla, keneltä se odottaisi tällaista kohtuutonta painostusta. Se ei ollut myöskään selittänyt, miksi päätöksentekijöihin kohdistuva kohtuuton painostus olisi luonteeltaan ja intensiteetiltään sellaista, että se heikentäisi vakavasti päätöksentekoprosessia. Se, että EIP oli pyytänyt keskustelua kantelijan ja muiden sidosryhmien kanssa menetelmistään tällä alalla, viittasi pikemminkin siihen, että EIP oli halunnut kuulla näkemyksiä menetelmäluonnostensa vahvuuksista ja heikkouksista, mukaan lukien Etelä-Puolan hankkeen arvioinnissa käytetty jalanjäljen arviointimenetelmä. Näistä aloitteista kävi ilmi, että EIP oli nähnyt vuoropuhelun keinona parantaa menetelmiä eikä keinona heikentää lopullisten menetelmien hyväksymiseen johtavaa prosessia.

38. Oikeusasiamies totesi myös, että huolimatta EIP:n väitteestä, jonka mukaan kyseinen menetelmä oli keskeneräinen, EIP oli soveltanut menetelmää arvioidessaan Etelä-Puolan CHP-hanketta.

39. Oikeusasiamies katsoi näin ollen alustavasti, että EIP oli virheellisesti vedonnut asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädettyyn toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen, koska se ei ollut perustellut päätöstään asianmukaisesti.

40. Tämän päätelmän perusteella oikeusasiamies ehdotti EIP:lle, että se harkitsisi pyydetyn asiakirjan antamista kokonaisuudessaan tutustuttavaksi. Jos EIP vaatii, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä, sen olisi perusteltava kantansa yksityiskohtaisesti.[25] Lisäksi EIP:n olisi tehtävä tarvittava tasapaino sen määrittämiseksi, onko ylivoimaisen yleisen edun mukaista antaa tässä tapauksessa yleisön tutustua asiakirjoihin. Jos komissio katsoo, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä tietojen ilmaisemista, sen olisi annettava yksityiskohtainen selvitys siitä, miksi näin ei ole.

41. Oikeusasiamies totesi, että tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu, jota tarkastellaan asiakirjoihin tutustumista koskevissa tapauksissa, joihin liittyy ympäristötietoa, on yleinen etu varmistaa tehokkaampi ympäristönsuojelu lisäämällä ympäristökysymykseen liittyvää avoimuutta. Hänen mukaansa esillä olevassa asiassa vaikuttaa todellakin olevan kyse tällaisesta ylivoimaisesta yleisestä edusta. Ensinnäkin edellä mainitun Århus-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan osalta (ks. edellä 33 kohta) vaikuttaa siltä, että tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin, koska kyseistä menetelmää käytettiin hankkeen hiili-intensiteetin määrittämiseen.[26] Toiseksi vaikuttaa olevan yleisen edun mukaista selventää prosessia, joka johti EIP:n rahoituksen hyväksymiseen Etelä-Puolan hiilivoimalaitokselle, sen varmistamiseksi, että EIP analysoi hankkeen oikein.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

42. EIP ilmoitti oikeusasiamiehelle 27. helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, että se oli hänen ehdotuksensa mukaisesti antanut kantelijalle täyden pääsyn sen maailmanlaajuiseen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmään, sellaisena kuin sitä sovellettiin Etelä-Puolan CHP-hankkeeseen.

43. Kantelija ilmoitti 21. maaliskuuta 2014 olevansa tyytyväinen oikeusasiamiehen tutkimuksen tulokseen.

Oikeusasiamiehen arvio sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

44. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että EIP hyväksyi hänen ehdotuksensa sovintoratkaisuksi ja täytti siten kantelijan vaatimuksen.

B. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

EIP hyväksyi oikeusasiamiehen ehdottaman sovintoratkaisun. Näin ollen hän päättää tutkimuksensa.

Valituksen tekijälle ja EIP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa 21 päivänä toukokuuta 2014.

---

[1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

[2] Verkkosivujensa mukaan CEE Bankwatch Network toimii koko Keski- ja Itä-Euroopan alueella seuratakseen kansainvälisten rahoituslaitosten toimintaa ja ehdottaakseen rakentavia ympäristöllisiä ja sosiaalisia vaihtoehtoja niiden tukemille politiikoille ja hankkeille. Ks. http://bankwatch.org/

[3] Kantelu liittyi kantelijan EIP:lle esittämiin pyyntöihin, jotka koskivat useita asiaan liittyviä asiakirjoja. Tämä kantelu koskee kuitenkin vain maailmanlaajuisen kasvihuonekaasujalanjäljen arviointimenetelmän julkista saatavuutta.

[4] EIP:n mukaan EIP:n rahoittamassa hankkeessa rakennetaan huippuluokan tehokas kivihiilen yhteistuotantoyksikkö ja siihen liittyvä infrastruktuuri. Kun yksikkö olisi toiminnassa, se korvaisi tehottoman kivihiilellä toimivan sähkön ja lämmön yhteistuotantoyksikön.

[5] Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, 25.6.1998. (Entinen) Euroopan yhteisö liittyi Århusin yleissopimukseen helmikuussa 2005. Ks. tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehty neuvoston päätös 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1).

[6] Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13).

[7] Käsite ’kaupallinen etu’ kattaa pankin tekemät salassapitosopimukset.

[8] Kohdassa 4.3.1 todetaan seuraavaa:

”Hallintoneuvoston ehdotusta hallitukselle hankkeen rahoittamiseksi ei julkisteta ennen kuin hallitus on hyväksynyt sen. Julkisen sektorin hankkeiden osalta hallintokomitean ehdotus julkistetaan pyynnöstä. Yksityisen sektorin hankkeiden osalta tietoja, jotka pankin yksityisen sektorin vastapuolet ovat määritelleet luottamuksellisiksi, ei voida paljastaa.”

[9] Kohta 4.3.2 kuuluu seuraavasti:

”Kaikki julkisen sektorin hankkeet sisältyvät pankin verkkosivustolla olevaan hankeluetteloon vähintään kolme viikkoa ennen johtokunnan hyväksyntää, samoin kuin kaikki yksityisen sektorin hankkeet, joista on julkaistu kansainvälinen tarjouskilpailu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja/tai joista on tehty ympäristövaikutusten arviointi. Tiettyjä yksityisen sektorin hankkeita ei kuitenkaan julkaista ennen hallintoneuvoston hyväksyntää eikä joissakin tapauksissa ennen lainan allekirjoittamista oikeutettujen kaupallisten etujen suojaamiseksi.”

[10] EIP selitti lisäksi, että se julkaisi toukokuussa 2011 ensimmäisen kerran EIP:n hiilijalanjälkeä koskevan pilottihankkeen: yhteenveto hankkeen kasvihuonekaasupäästöjen ja päästömuutosten arvioinnissa käytetyistä menetelmäluonnoksista. Asiakirjaa viimeisteltiin, päivitettiin ja julkaistiin 26. lokakuuta 2011 kansalaisyhteiskunnan kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta.

[11] Lain 5.2.5 §:ssä säädetään, että "oikeus tutustua asiakirjoihin evätään, jos tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti pankin päätöksentekomenettelyn eheyttä. Pankki voi evätä oikeuden tutustua asiakirjoihin, jos pyyntö koskee keskeneräistä aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja tai tietoja tai jos pyyntö koskee sisäistä viestintää, jos tällaisesta poikkeuksesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä tai tavanomaisessa käytännössä, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu."

[12] EIP käynnisti tammikuussa 2009 pilottihankkeen, jossa arvioidaan sen rahoittamien hankkeiden hiilijalanjälkeä.

[13] http://www.eib.org/about/documents/footprint-methodologies.htm

[14] Ks. asia T-111/11, ClientEarth v. komissio, tuomio 13.9.2013, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.

[15] Ks. asia T-338/08, Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe v. komissio, tuomio 14.6.2012 (seitsemäs jaosto), ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 52 kohta.

[16] Århus-asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappale.

[17] Ks. asia T-111/11, ClientEarth v. komissio, tuomio 13.9.2013, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.

[18] Idem, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

[19] Idem, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

[20] Ks. yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-4723, 43 ja 63 kohta.

[21] Ks. Euroopan oikeusasiamiehen päätös asiassa 1817/2010/(DK)RA, saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51791/html.bookmark, 43 kohta.

Århus-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan osalta, että ”epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu ja se, liittyvätkö pyydetyt tiedot ympäristöpäästöihin”.

[23] Ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomio 11.7.2008 (Kok., s. I-4723, 44, 45 ja 67 kohta).

[24] Århus-asetuksessa oleva ympäristötiedon määritelmä perustuu Århusin yleissopimuksen sanamuotoon.

[25] Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että EIP:n mainitsema kolmivuotinen pilottihanke on päättynyt ja että EIP julkaisi jo 21. syyskuuta 2012 menetelmät, joita se nyt soveltaa. Ks. edellä alaviite 14.

[26] Tässä yhteydessä oikeusasiamies panee merkille unionin yleisen tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön asiassa T-545/11, Stichting Greenpeace Nederland v. Euroopan komissio, 8. lokakuuta 2013 (ei vielä julkaistu), 72 kohdassa, jossa tuomioistuin antaa ymmärtää, että tietojen analysointi- ja validointimenetelmiä koskevat tiedot voivat olla ympäristöpäästöihin liittyviä tietoja, jos pyydetyn asiakirjan analyysistä käy ilmi, että ne sisältävät tietoja, joiden avulla voidaan määrittää riittävän suoraan ympäristöpäästöjen taso.