Tutkimuksen tausta

1. Komissio käynnisti 5 päivänä syyskuuta 2007 EU Pilot-hankkeensa tiedonannollaan "Tulosten Eurooppa - yhteisön lainsäädännön soveltaminen"[1]. EU Pilot -hankkeessa otettiin käyttöön uusi tapa käsitellä valituksia, jotka koskevat väitettyjä EU:n lainsäädännön rikkomisia. EU Pilot -hanke käynnistyi huhtikuussa 2008. Syyskuussa 2009 komissio otti käyttöön uuden järjestelmän nimeltä "Complaints Handling - Accueil des Plaignants"(CHAP), jolla rekisteröidään kantelut ja tiedustelut, jotka liittyvät EU:n lainsäädännön soveltamiseen jäsenvaltiossa.

2. Oikeusasiamiehen tutkimukset kanteluista, jotka koskivat tapaa, jolla komissio käsittelee rikkomista koskevia kanteluja, osoittivat, että EU Pilot -hankkeen ja kantelijoille vuonna 2002 annetussa komission tiedonannossa Euroopan parlamentille ja Euroopan oikeusasiamiehelle suhteista kantelijaan yhteisön oikeuden rikkomisten yhteydessä [2], jäljempänä 'vuoden 2002 tiedonanto', vahvistettujen menettelyllisten takeiden välistä suhdetta olisi selkeytettävä.

Tutkimuksen kohde

3. Oikeusasiamies pyysi komissiota ilmoittamaan hänelle kantansa EU Pilot -hankkeen ja vuoden 2002 tiedonannon välisestä suhteesta ja siitä, ehdottaako se kyseisen tiedonannon tarkistamista EU Pilot -hankkeen soveltamisesta rikkomuskantelujen käsittelyssä saatujen kokemusten ja näkemysten perusteella. Siinä tapauksessa, että komissio aikoi tarkistaa tiedonantoa, oikeusasiamies pyysi myös, että hänelle ilmoitetaan a) tarkistamisen aikataulusta, b) komission asiaa koskevien ajatusten ja pohdintojen tilasta ja c) siitä, aikooko se kuulla Euroopan oikeusasiamiestä tässä yhteydessä.

Tiedustelu

4. Oma-aloitteinen tutkimus aloitettiin 18. huhtikuuta 2011. Komissio antoi lausuntonsa 24. lokakuuta 2011. Oikeusasiamies antoi 28. maaliskuuta 2012 suositusluonnoksen komissiolle. Komissio lähetti 19 päivänä huhtikuuta 2012 oikeusasiamiehelle jäljennöksen neuvostolle ja Euroopan parlamentille annetusta komission tiedonannosta [3], jäljempänä ’vuoden 2012 tiedonanto’, jolla saatetaan ajan tasalle kantelijan ja unionin oikeuden soveltamiseen liittyvien suhteiden käsittely. Oikeusasiamies kirjoitti 21. kesäkuuta 2012 komission pääsihteerille siitä, että toisin kuin vuoden 2002 tiedonannossa, oikeusasiamiestä ei mainittu vuoden 2012 tiedonannon otsikossa. Komission pääsihteeri vastasi 23. heinäkuuta 2012, että komissio oli noudattanut tavanomaista käytäntöään antaa tiedonantoja neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Komissio antoi 25. heinäkuuta 2012 yksityiskohtaisen lausuntonsa suositusluonnoksesta. Komission jäsen Maroš Šefcovic lähetti 7. maaliskuuta 2013 oikeusasiamiehelle uuden kirjeen, joka koski vuoden 2012 tiedonantoa. Oikeusasiamies kirjoitti 24. tammikuuta 2014 komission pääsihteerille, joka vastasi 18. helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Tiedonannon tarkistaminen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

5. Oma-aloitteisesta tutkinnasta antamassaan lausunnossa komissio huomautti, että valvoessaan EU:n lainsäädännön soveltamista se pitää aina mielessään kansalaisten edut. Se totesi, että se on viime vuosina tehnyt useita aloitteita varmistaakseen näiden etujen suojelun ja parantaakseen sitä. Esimerkkejä tällaisista aloitteista ovat seuraavat:

- Vastaanottoilmoituksen lisäksi komissio lähettää aina kantelijoille muistion hallinnollisista takeista ja rikkomusmenettelystä. Tämä käytäntö on ollut käytössä jo pitkään. Europa-verkkosivustolla on tietoa siitä, miten kansalaiset voivat käyttää oikeuksiaan.

- Huhtikuusta 2008 lähtien EU Pilot-järjestelmä on mahdollistanut mahdollisten rikkomustapausten ja valitusten nopean käsittelyn yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja auttanut vastaamaan paremmin ja nopeammin kansalaisten kohtaamiin ongelmiin.

- Syyskuusta 2009 lähtien CHAP-järjestelmä, jonka tarkoituksena on rekisteröidä ja käsitellä EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia valituksia, on mennyt aiempaa käytäntöä pidemmälle. Kirjeenvaihto käsitellään nyt tiedusteluna tai valituksena kirjeenvaihtajan antamien tietojen mukaan.

6. Oikeusasiamiehen aiempaa oma-aloitteista tutkimusta OI/3/2009/MHZ koskevissa huomautuksissaan komissio totesi, että "EU Pilot -hankkeen tarkoituksena on organisoida paremmin työ, jota komission on tehtävä yrittäessään vastata kansalaisten ja yritysten tiedusteluihin ja kanteluihin EU:n lainsäädännön soveltamisesta. Komissio käynnisti EU Pilot -hankkeen testatakseen komission ja jäsenvaltioiden välisen sitoutumisen, yhteistyön ja kumppanuuden lisäämistä, jotta näihin tiedusteluihin ja valituksiin voitaisiin vastata nopeammin ja paremmin. EU Pilot -hankkeen tarkoituksena on tehostaa komission työtä ja siten nopeuttaa ja parantaa saavutettuja tuloksia ja siten varmistaa sen resurssien tehokkaampi käyttö. Sen tarkoituksena ei ole korvata valitusten liiallista määrää, joka ylittää hallinnolliset valmiudet käsitellä niitä".

7. Komissio väitti, että EU Pilot -järjestelmä suunniteltiin ja kehitettiin vuonna 2007 annetun tiedonannon "Tulosten Eurooppa - yhteisön lainsäädännön soveltaminen" puitteissa ja että vuoden 2002 tiedonannon mukaisesti kantelijat ovat täysin tietoisia siitä, että EU Pilot -järjestelmää käytetään heidän kirjeenvaihtonsa hoitamiseen ja että heillä on kaikki vuoden 2002 tiedonannossa esitetyt takeet. Komissio korosti, että EU Pilot -hankkeen käyttöönotto ei muuttanut vuoden 2002 tiedonantoa lukuun ottamatta sitä, että kantelijoille ilmoitettiin, että CHAP-järjestelmään kirjaamisen jälkeen valituksia ja tutkimuksia voitaisiin tutkia tarkemmin yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion kanssa.

8. Komissio totesi kuitenkin, että CHAP-menettelyn käyttöönotto edellytti joitakin muutoksia vuoden 2002 tiedonantoon. Komissio vastaa nyt suoremmin kansalaisten, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan etuihin rekisteröimällä kirjeenvaihdon joko tiedusteluna tai kanteluna kirjeenvaihtajan toimittamien tietojen mukaan. Komissio totesi, että tämä toimintatavan muutos saattaa näkyä tiedonannon tarkistuksessa. Lisäksi se huomautti, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) vuoksi tiedonantoa on tarpeen mukauttaa joidenkin muutettujen termien osalta. Joitakin korjauksia on suunnitteilla myös joidenkin tiedonannon kieliversioiden erojen selventämiseksi.

9. Komissio totesi, että se aikoo tarkistaa tiedonantoa kanteluista viime vuosina saatujen kokemusten perusteella ja että tässä tarkistuksessa keskitytään muun muassa yhdenmukaistamiseen uuden CHAP-järjestelmän kanssa.

10. Komissio lähetti 21. joulukuuta 2011 oikeusasiamiehelle EU Pilot -hanketta koskevan toisen arviointikertomuksensa, joka kattaa ajanjakson sen käynnistämisestä huhtikuussa 2008 syyskuuhun 2011. Uudempaa raporttia ei ole.

11. Toisen arviointikertomuksen mukaan jäsenvaltioille annetaan kymmenen viikkoa aikaa reagoida EU Pilot -hankkeessa esiin tuotuihin tapauksiin, ja komissiolla on vielä kymmenen viikkoa aikaa tarkastella ja arvioida jäsenvaltion vastausta. Kertomuksessa korostetaan, että on olennaisen tärkeää, että molemmat osapuolet noudattavat näitä määräaikoja, jotta voidaan varmistaa, että päätös joko virallisen ilmoituksen lähettämisestä tai asian käsittelyn lopettamisesta tehdään vuoden kuluessa siitä, kun asia on kirjattu CHAP-järjestelmään tai komissio on omasta aloitteestaan aloittanut tutkimuksen EU Pilot -järjestelmässä. EU Pilot -hankkeessa esitettyjen tapausten onnistumisasteen osalta kertomuksesta käy ilmi, että komissio arvioi 80 prosenttia jäsenvaltioiden vastauksista hyväksyttäviksi (eli EU:n lainsäädännön mukaisiksi), mikä mahdollisti asiaankuuluvien tapausten käsittelyn päättämisen ilman SEUT-sopimuksen 258 artiklan mukaisen rikkomusmenettelyn käynnistämistä. Komissio totesi myös, että uusien rikkomusmenettelyjen määrä on vähentynyt vuodesta 2010.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

12. Oikeusasiamies piti EU Pilot -hanketta myönteisenä kehityksenä, jonka ansiosta komissio voi käsitellä nopeammin ja tehokkaammin kanteluja, jotka koskevat EU:n lainsäädännön rikkomista jäsenvaltioissa. Oikeusasiamies totesi kuitenkin, että toisessa arviointikertomuksessa ei käsitelty EU Pilot -hankkeen ja CHAP-hankkeen sekä vuoden 2002 tiedonannon välistä suhdetta. Vaikka kertomuksessa korostetaan EU Pilot -hankkeen myönteisiä tuloksia kansalaisten kannalta, siinä ei mainita vuoden 2002 tiedonantoa. Myös CHAP-rekisteröintijärjestelmä mainitaan kertomuksessa vain kerran (s. 4, toinen kappale). Yleisesti ottaen näyttää siltä, että kertomuksessa keskitytään yksinomaan komission ja jäsenvaltioiden (jäljempänä 'osapuolet') välisiin suhteisiin. Kantelijoiden asemaa, joka on tärkeä tietolähde mahdollisissa rikkomistapauksissa, ei ilmeisesti ole otettu huomioon tässä yhteydessä. Kertomuksessa mainitaan ainoastaan sivun 3 [4] alareunassa, että valituksen yhteydessä laaditaan myös vastaus, jolla valituksen tekijälle ilmoitetaan tutkimuksen tuloksesta. Kertomuksessa ei kuitenkaan mainita, pidetäänkö kantelijat ajan tasalla myös silloin, kun komissio pyytää tietoja jäsenvaltiolta kymmenen viikon kuluessa tai kun jäsenvaltio on vastannut. Kertomuksessa ei myöskään mainita, aikooko komissio niissä tapauksissa, joissa komission yksikkö aikoo ehdottaa kantelun käsittelyn lopettamista, ilmoittaa asiasta kantelijalle etukäteen kirjeellä, jossa esitetään syyt, joiden vuoksi se ehdottaa asian käsittelyn lopettamista, ja kehottaa kantelijaa esittämään mahdolliset huomautuksensa neljän viikon kuluessa (tiedonannon 10 kohta).

13. Oikeusasiamies totesi, että komissio ilmoitti lausunnossaan aikovansa tarkistaa vuoden 2002 tiedonantoa, mutta ei ollut esittänyt aikataulua tällaiselle tarkistukselle eikä ilmoittanut, aikoiko se kuulla Euroopan oikeusasiamiestä tässä yhteydessä. Koska EU Pilot -hankkeen käyttöönotosta huhtikuussa 2008 oli kulunut neljä vuotta, oikeusasiamies katsoi, että komission olisi tärkeää tarkistaa tiedonantoa sen varmistamiseksi, että se vastaa EU Pilot -hankkeen ja CHAP-hankkeen sekä Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomia muutoksia.

14. Oikeusasiamies korosti, että suositusluonnoksella pyrittiin ainoastaan saattamaan vuoden 2002 tiedonanto ajan tasalle säilyttäen kuitenkin se, mitä oikeusasiamies pitää komission laatiman alkuperäisen tiedonannon tavoitteina ja henkenä. Suositusluonnos tehtiin näin ollen rajoittamatta mahdollisuutta uudistaa rikkomusmenettelyä myöhemmin, mikä parantaisi kantelijoiden oikeuksia.

15. EU Pilot -hanketta koskevan komission toisen arviointikertomuksen perusteella oikeusasiamies tutki yksityiskohtaisesti, mitä vuoden 2002 tiedonannon osia olisi tarkistettava EU Pilot -hankkeen ja CHAP-hankkeen mukanaan tuomien muutosten huomioon ottamiseksi. Sen lisäksi, että SEUT-sopimuksen asianomaisiin artikloihin on tehty muutoksia EY:n perustamissopimuksen sijasta, niissä on viitattu unionin oikeuteen yhteisön oikeuden sijasta ja niihin on lisätty uusia internetlinkkejä [5], nämä muutokset koskivat pääasiassa seuraavia seikkoja:

- Tiedonannon 1 kohdassa ("Määritelmät ja soveltamisala") olisi erotettava toisistaan "valitukset" ja "tiedustelut".

- Valitusten ja tiedustelujen kirjaaminen ja vastaanottaminen voitaisiin käsitellä yhdessä pisteessä eikä kahdessa erillisessä pisteessä.

- Toisessa kohdassa, jonka otsikkona voisi olla "Kanteluihin ja tiedusteluihin liittyvät toimet", olisi viitattava mahdollisuuteen, että komissio käsittelee kantelun EU Pilot -hankkeen puitteissa.

- Kohdan 7 "Kantelu kantelijoiden kanssa "osalta olisi myös aiheellista ilmoittaa kantelijalle (kantelijoille) komission päätöksestä toimittaa asia jäsenvaltiolle EU Pilot -hankkeen kautta ja komission analyysista, joka koskee jäsenvaltion EU Pilot -hankkeen kautta saamaa vastausta.

Kantelujen tutkimisen määräaikojen osalta (tiedonannon 8 kohta) oikeusasiamies katsoi, että tiedonantoon oli aiheellista sisällyttää seuraavat uudet määräajat: i) tehdä päätös EU Pilot -menettelyn käynnistämisestä kymmenen viikon kuluessa valituksen kirjaamispäivästä; ii) pyytää asianomaista jäsenvaltiota esittämään valitusta tai tutkimusta koskevia huomautuksia kymmenen viikon kuluessa EU Pilot -prosessin käynnistämisestä; ja iii) tarkastella ja arvioida jäsenvaltion vastausta kymmenen viikon kuluessa vastauksen vastaanottamisesta.

16. Kielellisten versioiden eroista oikeusasiamies totesi, että tiedonannon 9 kohdan toisessa alakohdassa viitataan englanniksi " the choice of the complaint", kun taas ranskan- ja saksankielisissä versioissa viitataan "le choix des griefs" ja " die Wahl der Beschwerdegründe". Sen vuoksi olisi aiheellista mukauttaa englanninkielistä tekstiä, jossa voitaisiin viitata väitteiden valintaan.

17. Lopuksi oikeusasiamies totesi, että tiedonanto ei ollut saatavilla EU:hun vuosina 2004 ja 2007 liittyneiden jäsenvaltioiden virallisilla kielillä. Sitä ei myöskään ollut saatavilla iiriksi. Oikeusasiamies käynnisti tästä syystä 12. maaliskuuta 2012 erillisen oma-aloitteisen tutkimuksen (OI/2/2012/VL).

18. Oikeusasiamies katsoi, että edellä mainitut ehdotukset vähimmäismuutoksiksi voisivat auttaa komissiota tarkistamaan vuoden 2002 tiedonannon tekstiä. Oikeusasiamies oli edelleen käytettävissä auttamaan komissiota kaikin mahdollisin tavoin sen tarkistettaessa vuoden 2002 tiedonantoa.

19. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies antoi 28. maaliskuuta 2012 komissiolle seuraavan suositusluonnoksen: "Komission olisi harkittava [vuoden 2002] tiedonannon tarkistamista sen varmistamiseksi, että siinä otetaan huomioon EU Pilot -hankkeen ja CHAP-hankkeen mukanaan tuomat muutokset ".

Oikeusasiamiehelle suositusluonnoksen jälkeen esitetyt perustelut

20. Komissio totesi yksityiskohtaisessa lausunnossaan antaneensa 2. huhtikuuta 2012 vuoden 2012 tiedonannon. Komissio huomautti, että se oli tarkistanut vuoden 2002 tiedonantoa pitäen mielessä seuraavat tavoitteet:

- tarve ottaa huomioon uusi CHAP-järjestelmä, joka otettiin käyttöön vuonna 2009 komissiolle osoitettujen valitusten ja tutkimusten kirjaamista varten;

- velvoite saattaa tietyt sanamuodot ja viittaukset ajan tasalle SEUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen, tarve korjata tietyt erot vuoden 2002 tiedonannon eri kieliversioiden välillä; ja

- tarve selventää tiettyjä ehtoja ja valitusten käsittelyä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä tai yksinkertaistaa viestintää.

21. Komissio esitti seuraavat huomautukset oikeusasiamiehen ehdottamista muutoksista:

22. Mitä tulee ehdotettuun eroon "kantelujen" ja "tiedustelujen" välillä EU:n lainsäädännön soveltamisesta, komissio selitti, että kehitteillä on nykyisiä työmenetelmiä, joiden avulla tiedustelut ja valitukset voidaan rekisteröidä ja kirjata erikseen, ja että valituksia käsitellään edelleen erityisenä kirjeenvaihtona. Komissio totesi, että tiedonanto sisälsi ohjeita komission yksiköille valitusten käsittelemiseksi, joten siinä käsiteltiin ainoastaan EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia valituksia.

23. Mitä tulee EU Pilot -hankkeen seurauksiin kantelijoille annettavien tietojen osalta, komissio viittasi huomautuksiinsa vastauksena oikeusasiamiehen aiempaan oma-aloitteiseen tutkimukseen OI/3/2009/MHZ. Komissio totesi, että EU Pilot -hankkeen tarkoituksena oli organisoida paremmin komission työ kansalaisten ja yritysten EU:n lainsäädännön soveltamista koskevien tiedustelujen ja kantelujen käsittelemiseksi. EU Pilot -hankkeen tarkoituksena oli lisätä tehokkuutta ja siten nopeuttaa ja parantaa saavutettuja tuloksia. Komissio toisti, että EU Pilot -hankkeen käyttöönotto ei näin ollen muuttanut vuoden 2002 tiedonantoa lukuun ottamatta sitä, että kantelijoille ilmoitettiin, että CHAP-järjestelmään kirjaamisen jälkeen kanteluja ja tutkimuksia voitaisiin tutkia tarkemmin yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion kanssa.

24. Komissio katsoi, että EU Pilot -hanke, joka on jäsenvaltioiden ja komission keskinäisen tiedottamisen yhteistyövaihe, ei edellytä erityisiä sääntöjä sen varmistamiseksi, että kantelija pidetään ajan tasalla.

25. Komissio kiinnitti kuitenkin huomiota vuoden 2012 tiedonannon 7 kohdan 1 alakohtaan, jossa todetaan, että ”jos kantelua ei ole rekisteröity, sitä voidaan tutkia tarkemmin yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion kanssa. Komissio ilmoittaa asiasta kantelijalle kirjallisesti". Näin ollen komissio korosti, että kantelijalle ilmoitetaan, kun kantelu johtaa yhteydenpitoon jäsenvaltion kanssa EU Pilot -hankkeen puitteissa. Kun tämä vaihe on päättynyt, kantelijalle ilmoitetaan myös kantelun tuloksesta (lopettaminen tai rikkomusmenettelyn aloittaminen) tiedonannon 10 kohdan mukaisesti.

26. Komissio totesi, että kantelijoille toimitettujen tietojen olisi kuitenkin noudatettava tutkimusten luottamuksellisuutta koskevia ehtoja ja komission harkintavaltaa rikkomusmenettelyissä (ks. vuoden 2012 tiedonannon johdanto-osan 5 kohta ja alaviitteet 3–6).

27. Erityisesti kantelijalle toimitetuista tiedoista, jotka koskivat komission analyysia jäsenvaltion vastauksesta, komissio toisti, että asiassa Petrie [6] unionin yleinen tuomioistuin totesi, että "jäsenvaltioilla on oikeus odottaa komission takaavan luottamuksellisuuden sellaisten tutkimusten aikana, jotka voivat johtaa rikkomusmenettelyyn".

28. Määräaikojen osalta komissio totesi, että se kannusti jo vuonna 2002 yksiköitään rajoittamaan kantelujen tutkimiseen käytettyä aikaa. Komissio viittasi tiedonannon 8 kohtaan, jossa todetaan, että ”pääsääntöisesti komissio tutkii kantelut tehdäkseen päätöksen virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta viimeistään vuoden kuluessa kantelun kirjaamispäivästä”. Komissio katsoi, että yleisesti tai abstraktisti asetetun määräajan lyhentäminen edelleen olisi haitallista tutkimuksen laadun kannalta, kun otetaan huomioon tapausten moninaisuus ja erityisyys. Tämä ei kuitenkaan estä komissiota kannustamasta yksiköitään noudattamaan tietyissä tapauksissa lyhyempiä määräaikoja.

29. Komissio päätteli, että vuoden 2012 tiedonannon antaminen merkitsi sen yksiköille annettujen ohjeiden (erityisesti uuden CHAP-rekisteröintijärjestelmän) asianmukaista tarkistamista, mikä palvelee kantelijoiden etuja. Näin ollen komissio katsoi, että tarkistetussa tiedonannossa käsiteltiin oikeusasiamiehen huolenaiheita.

30. Komission jäsen Šefcovic ilmoitti oikeusasiamiehelle 7. maaliskuuta 2013, että komissio oli tarkistanut verkkosivustoaan ”Käytä oikeuksiasi”[7] tiedottaakseen kansalaisille oikeusasiamiehen roolista komission käsitellessä rikkomuskanteluja.

31. Komission pääsihteeri vastasi 18 päivänä helmikuuta 2014 oikeusasiamiehen 24 päivänä tammikuuta 2014 päivättyyn kirjeeseen, jossa komissiota kehotettiin asettamaan vuoden 2012 tiedonanto saataville myös kroaatin kielellä, julkaisemaan se Euroopan unionin virallisessa lehdessä, sisällyttämään oikeusasiamies tiedonannon vastaanottajaksi ja tarkistamaan joitakin tiedonannon kohtia, jotka koskevat kantelijalle ilmoittamista [8]. Komissio toisti, että vuoden 2012 tiedonanto on saatavilla EUR-Lexissä ja että se on julkaistu myös Europa-palvelimella. Pian se on saatavilla myös kroatiaksi. Komissio ilmoitti kuitenkin lopettaneensa tiedonantojensa koko tekstin julkaisemisen Euroopan unionin virallisessa lehdessä joitakin vuosia sitten. Vastauksena oikeusasiamiehen ehdotukseen, jonka mukaan tiedonannon asettaminen saataville kroaatin kielellä voisi tarjota mahdollisuuden tiedonannon tarkistamiseen, komissio totesi, että lopullisia tiedonantoja ei ole mahdollista tarkistaa tällä tavalla.

32. Mitä tulee oikeusasiamiehen ehdotuksiin kantelijalle tiedottamisesta, komissio selitti nykyistä käytäntöään, jonka mukaan se ilmoittaa kantelijalle kirjallisesti jokaisesta menettelyn vaiheesta ja että kantelija voi missä tahansa menettelyn vaiheessa pyytää selvityksiä tapauksesta.

Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

33. Oikeusasiamies toteaa, että vuoden 2012 tiedonanto hyväksyttiin 2. huhtikuuta 2012 eli vain viisi päivää sen jälkeen, kun oikeusasiamies oli antanut suositusluonnoksen komissiolle (28. maaliskuuta 2012). Vaikka oikeusasiamies on saanut hyödyllistä kokemusta vuoden 2002 tiedonannon noudattamista koskevien kantelujen käsittelystä, häntä ei kuultu tiedonannon tarkistusprosessin aikana. Komissio ei myöskään vastannut oikeusasiamiehen oma-aloitteisen tutkimuksen aloittamisen yhteydessä esittämään kysymykseen siitä, aikoiko se kuulla oikeusasiamiestä tarkistusprosessin aikana. Suositusluonnoksen antamisen ja vuoden 2012 tiedonannon antamisen välillä kulunut hyvin lyhyt aika osoittaa selvästi, että komissiolla ei ollut mahdollisuutta ottaa oikeusasiamiehen suositusta huomioon antaessaan vuoden 2012 tiedonannon. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että vuoden 2012 tiedonantoa ei esitetty oikeusasiamiehelle vastauksena suositusluonnokseen, vaan se oli seurausta puhtaasti sisäisestä tarkistusprosessista, josta oikeusasiamiehelle ei tiedotettu. Vuoden 2012 tiedonannon johdannossa komissio perussopimusten valvojana "tunnustaa kantelijan keskeisen roolin autettaessa komissiota havaitsemaan unionin oikeuden rikkomisia" (korostus lisätty). Oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei ennen vuoden 2012 tiedonannon antamista käyttänyt tilaisuutta hyväkseen kuullakseen häntä tässä tärkeässä asiassa eikä sen jälkeen ryhtynyt keskustelemaan oikeusasiamiehen tämän oma-aloitteisen tutkimuksen yhteydessä antamista suosituksista.

34. Kuten vuoden 2012 tiedonannon otsikosta käy ilmi, sillä päivitetään vuoden 2002 tiedonannossa esitettyjä sääntöjä. Vuoden 2002 tiedonanto osoitettiin Euroopan parlamentille ja Euroopan oikeusasiamiehelle, mutta vuoden 2012 tiedonantoa ei enää osoiteta oikeusasiamiehelle vaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Komission pääsihteerin 23.7.2012 päivätyssä kirjeessään tälle muutokselle esittämä perustelu, jonka mukaan komissio noudatti tavanomaista käytäntöään antaa tiedonantoja neuvostolle ja Euroopan parlamentille, ei ole vakuuttava. Komission jäsen Šefcovic totesi 7. maaliskuuta 2013 päivätyssä kirjeessään, että tiedonannossa korostetaan tärkeää roolia, joka Euroopan oikeusasiamiehellä voi olla kansalaisten kannalta komission käsitellessä rikkomuskanteluja. Tiedonannon 13 kohdassa (sekä komission ”Käytä oikeuksiasi”-verkkosivulla) mainitaan myös, että kantelijat voivat tehdä kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle, jos he katsovat, että komissio ei ole noudattanut tiedonannossa esitettyjä toimenpiteitä. Kun otetaan huomioon oikeusasiamiehen erityinen rooli, joka tunnustetaan itse tiedonannossa, on vaikea ymmärtää, miksi oikeusasiamieheen ei enää viitattu tiedonannon vastaanottajana. Tätä näkökohtaa voidaan kuitenkin pitää vain muodollisena.

35. Tärkeämpää on kuitenkin se, että oikeusasiamiehen 24. tammikuuta 2014 päivätyssä kirjeessä komissiota pyydettiin harkitsemaan tiedonannon useiden olennaisten osien tarkistamista 28. maaliskuuta 2012 annetun suositusluonnoksen mukaisesti. Komissio totesi vastauksessaan, että komission lopullista tiedonantoa ei ole mahdollista tarkistaa. Oma-aloitteisessa tutkimuksessa OI/2/2012/VL antamassaan lausunnossa komissio kuitenkin korosti, että vuonna 2002 annettu tiedonanto, sellaisena kuin se on tarkistettuna vuonna 2012, on puhtaasti sisäinen toimenpide ja että tiedonannon säännöksissä esitetään sisäisiä hallinnollisia toimenpiteitä, joita kantelijan hyväksi on noudatettava kanteluja käsiteltäessä. Koska tiedonanto on komission mukaan puhtaasti sisäinen toimenpide, oikeusasiamies ei voi ymmärtää, miksi komission olisi estettävä sen tarkistaminen.

36. Komissio väitti myös, että tiedonantoa ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, koska komissio lakkasi muutama vuosi sitten julkaisemasta tiedonantojensa koko tekstiä Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tämä väite on yllättävä, koska useita muita tiedonantoja, jotka julkaistiin vuoden 2012 tiedonannon jälkeen, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä [9].

37. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että vuoden 2012 tiedonanto ja asiaa koskevan komission myöhemmän kirjeenvaihdon sisältö eivät ole riittävä vastaus suositusluonnokseen. Hän panee erityisesti merkille, että komissio ei ole ottanut huomioon yhtään ehdotettua muutosehdotusta, jonka tarkoituksena olisi parantaa kantelijoille tiedottamista. Komissio ei myöskään selittänyt vakuuttavasti, miksi vuoden 2012 tiedonantoa ei voitu tarkistaa ja miksi sitä ei voitu julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

38. Oikeusasiamies pahoittelee erityisesti sitä, että komissio ei hyödyntänyt tilaisuutta osallistua rakentavasti perusteelliseen keskusteluun suhteistaan rikkomuksista valittaviin kansalaisiin. Kuten komissio itsekin on myöntänyt, tällaiset kantelut ovat välttämättömiä, jotta se voi hoitaa tehtävänsä perussopimusten valvojana. Ne ovat tärkeä mekanismi, jonka avulla kansalaiset voivat osallistua oikeusvaltioperiaatteen ylläpitämiseen.

39. Oikeusasiamies on tässä tapauksessa harkinnut mahdollisuutta laatia erityiskertomus Euroopan parlamentille. Vaikuttaa tarpeettomalta tehdä niin kahdesta syystä. Ensinnäkin parlamentti valvoo säännöllisesti komission toimintaa perussopimusten valvojana tarkastelemalla sen vuosikertomusta unionin oikeuden soveltamisen valvonnasta. Toiseksi käynnissä on julkinen keskustelu, jossa parlamentti on keskeinen toimija, hallintomenettelyjä koskevan EU:n lainsäädännön mahdollisesta laatimisesta. Oikeusasiamies pitää näin ollen hyödyllisenä päättää tämä tutkimus kriittisellä huomautuksella ja toimittaa päätös parlamentille, jotta se voidaan ottaa huomioon sekä käsiteltäessä komission vuosikertomusta EU:n lainsäädännön soveltamisen valvonnasta että parlamentin tulevissa keskusteluissa hallintomenettelyjä koskevasta EU:n lainsäädännöstä.

C. Päätelmät

Oma-aloitteisen tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää tutkimuksen esittämällä seuraavan kriittisen huomautuksen:

Komissio ei vastannut asianmukaisesti suositusluonnokseen eikä etenkään hyödyntänyt tilaisuutta osallistua rakentavasti perusteelliseen keskusteluun siitä, miten se voisi parantaa suhteitaan kansalaisiin, jotka valittavat rikkomuksista. Komissio ei myöskään selittänyt vakuuttavasti, miksi vuoden 2012 tiedonantoa ei voitu tarkistaa ja miksi sitä ei voitu julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa 10 päivänä huhtikuuta 2014.

---

[1] KOM(2007) 502 lopullinen, 5. syyskuuta 2007.

[2] KOM(2002) 141 lopullinen, EYVL 2002, C 244, s. 5.

[3] COM(2012) 154 final, 2. huhtikuuta 2012. Tiedonantoa ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, mutta se on saatavilla EUR-Lex-sivustolla kaikilla virallisilla kielillä (kroatiaa lukuun ottamatta): http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?checktexts=checkbox&checktexte=checkbox&val=676045%3Acs&pos=3&page=1&lang=en&pgs=10&nbl=3&list=680479%3Acs%2C680031%3Acs%2C676045%3Acs%2C&hwords=Updating%2Bthe%2Bhandling%2Bof%2Brelations%2Bwith%2Bthe%2Bcomplainant%2Bin%2Brespect%2Bof%2Bthe%2Bapplication%2Bof%2BUnion%2Blaw%257E&action=GO&visu=%23texte

[4] Raportin englanninkielisessä versiossa.

[5] Useat vuoden 2002 tiedonannossa mainitut Internet-linkit eivät enää toimineet.

[6] asia T-191/99, Petrie ym. v. komissio, Kok. 2001, s. II-3677, 68 kohta; Asia T-29/08, LPN v. komissio, Kok. 2011, s. II-6021.

[7] http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_en.htm

[8] Oikeusasiamiehen kirje komission pääsihteerille ja pääsihteerin vastaus ovat saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/initiatives.faces

[9] Esimerkiksi pankkitiedonanto (EUVL 2013, C 216, s. 1), tiedonanto vahingon määrittämisestä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan rikkomiseen perustuvissa vahingonkorvauskanteissa (EUVL 2013, C 167, s. 19) tai tiedonanto tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön puitteiden soveltamisen jatkamisesta (EUVL 2013, C 357, s. 1).

On totta, että toisin kuin vuoden 2012 tiedonannossa, pankkitiedonannolla on ETA:n kannalta merkitystä.