Kantelun tausta

1. Käsiteltävä asia koskee Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (ESMA) vuonna 2011 tekemää päätöstä sen 30-jäsenisen arvopaperimarkkina-alan osallisryhmän kokoonpanosta. Päätös tehtiin Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta 24 päivänä marraskuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1095/2010 [1], jäljempänä 'asetus', nojalla. Suoritettuaan uuden valintamenettelyn (joka käynnistettiin vuoden 2013 puolivälissä) ESMA ilmoitti 12 päivänä joulukuuta 2013, että arvopaperimarkkinavalvojien ryhmä aloittaa toisen toimikautensa 1 päivänä tammikuuta 2014 tarkistetulla kokoonpanolla [2]. Tämän kantelun tutkinta, joka koskee alkuperäisen ohjausryhmän kokoonpanoa, sisälsi rakentavia keskusteluja ESMAn henkilöstön ja oikeusasiamiehen yksiköiden välillä. Näiden keskustelujen perusteella oikeusasiamies odotti, että ESMA ottaisi uutta valintamenettelyä toteuttaessaan asianmukaisesti huomioon yksiköidensä esittämät näkemykset alkuperäisestä menettelystä. Tässä päätöksessä ei kuitenkaan arvioida toista valintamenettelyä tai sen tuloksia.

2. Kantelija UNI Europa on Euroopan palvelu- ja viestintäalan ammattiliittojen liitto. Sen verkkosivustolla olevien tietojen mukaan se edustaa 7:ää miljoonaa työntekijää 330:ssä Euroopan ammattiliitossa [3].

3. Asetuksen johdanto-osan 48 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

"Rahanpesuntorjuntaviranomaisen olisi kuultava asianomaisia osapuolia teknisistä sääntely- tai täytäntöönpanostandardeista, ohjeista ja suosituksista ja annettava niille kohtuullinen mahdollisuus esittää huomautuksia ehdotetuista toimenpiteistä. Ennen teknisten sääntely- tai täytäntöönpanostandardien, ohjeiden ja suositusten luonnosten hyväksymistä pankkiviranomaisen olisi tehtävä vaikutustenarviointi. Tehokkuussyistä tähän tarkoitukseen olisi käytettävä arvopaperimarkkina-alan osallisryhmää, jonka olisi edustettava tasasuhtaisesti finanssimarkkinatoimijoita, pieniä ja keskisuuria yrityksiä, jäljempänä ’pk-yritykset’, tutkijoita sekä kuluttajia ja muita finanssipalvelujen vähittäiskäyttäjiä. Arvopaperimarkkina-alan osallisryhmän olisi toimittava vuorovaikutuksessa muiden komission perustamien tai unionin lainsäädännöllä perustettujen finanssipalvelualan käyttäjäryhmien kanssa.

4. Asetuksen 37 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

"Arvopaperimarkkina-alan osallisryhmässä on 30 jäsentä, jotka edustavat tasasuhtaisesti unionissa toimivia finanssimarkkinatoimijoita, niiden työntekijöiden edustajia sekä kuluttajia, rahoituspalvelujen käyttäjiä ja pk-yritysten edustajia. Vähintään viiden sen jäsenistä on oltava riippumattomia huippututkijoita. Sen jäsenistä kymmenen on edustettava finanssimarkkinoiden toimijoita.

5. Asetuksen 37 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

"Hallintoneuvosto nimittää arvopaperimarkkina-alan osallisryhmän jäsenet asianomaisten sidosryhmien ehdotusten perusteella. Tehdessään päätöstään hallintoneuvosto varmistaa mahdollisuuksien mukaan asianmukaisen maantieteellisen ja sukupuolten tasapuolisen edustuksen sekä sidosryhmien edustuksen kaikkialla unionissa.

6. EAMV:n turvallisuusjohtamisryhmän perustamista koskeva kiinnostuksenilmaisupyyntö julkaistiin 26 päivänä marraskuuta 2010 [4], ja hakemusten jättämisen määräaika oli 23 päivänä joulukuuta 2010. Arvopaperimarkkinaviranomainen antoi 12 päivänä huhtikuuta 2011 lehdistötiedotteen päätöksestään, joka koski arvopaperimarkkinavalvojien ryhmän kokoonpanoa [5]. Lehdistötiedote sisälsi tietoja turvallisuusalan ohjausryhmän vastanimitettyjen jäsenten nimistä, kunkin jäsenen edustamista toimielimistä, heidän kansallisuudestaan ja alaryhmästä, johon heidät oli valittu.

7. Kantelija lähetti 27. toukokuuta 2011 ESMAlle kirjeen, jossa hän ilmaisi pettymyksensä turvallisuusjohtamisryhmän yleiseen kokoonpanoon. Kantelija otti tässä kirjeessä esiin useita kysymyksiä, joita käsitellään jäljempänä. Kantelija pahoitteli muun muassa sitä, että oli nimetty vain yksi työntekijöiden edustaja ja että kyseinen edustaja edusti lisäksi sijoittajien eikä työntekijöiden etuja.

8. ESMA vastasi kantelijalle 10 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä. Se selitti, että se oli vastaanottanut 242 hakemusta ja että se oli tehnyt parhaansa varmistaakseen tiukan ja oikeudenmukaisen menettelyn ja noudattaakseen asetuksen vaatimuksia. Se totesi myös, että yhtä kolmesta muusta kantelijan tässä yhteydessä mainitsemasta hakemuksesta ei pidetty tukikelpoisena, koska se jätettiin hakemusten jättämisen määräajan jälkeen. Toinen oli Euroopan keskuspankin henkilöstön jäsen, jonka näin ollen katsottiin heijastavan EU:n toimielimen näkemyksiä, kun taas kolmas oli hakija, jolla oli kokemusta lähinnä henkivakuutusalalta eikä arvopaperimarkkinoilta.

9. Kantelija vastasi 27. heinäkuuta 2011 ESMAlle ja kiisti sen, että yksi näistä kolmesta ehdokkaasta ei ollut noudattanut hakemusten jättämiselle asetettua määräaikaa ja että muilta kahdelta ehdokkaalta puuttui vaadittu pätevyys.

10. ESMA ilmoitti kantelijalle 7 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että vaikka se ei aikonut harkita uudelleen turvallisuusjohtamisryhmän perustamista, se pohtisi, miten se voisi parhaiten ottaa huomioon laajemman sidosryhmäjoukon tulevat kannanotot.

11. Koska kantelija ei ollut tyytyväinen edellä mainittuun vastaukseen, hän teki tämän valituksen 29. syyskuuta 2011.

Tutkimuksen kohde

12. Kantelija esitti seuraavat väitteet ja seuraavat väitteet, jotka sisältyivät oikeusasiamiehen tutkimukseen:

Väitteet:

(1) ESMA ei varmistanut i) maantieteellistä ja ii) sukupuolten tasapuolista edustusta turvallisuusjohtamisryhmän sidosryhmäryhmissä ja niiden välillä, kuten asetuksen (EU) N:o 1095/2010 37 artiklan 3 kohdassa edellytetään.

(2) ESMA ei ole varmistanut riittävää tasapainoa asetuksessa (EU) N:o 1095/2010 säädettyjen sidosryhmäluokkien välillä.

(3) ESMA hyväksyi asetuksessa (EU) N:o 1095/2010 säädetyn eri sidosryhmäluokkien virheellisen määritelmän.

(4) ESMA laati virheellisesti varajäsenten luettelon, josta ei säädetä asetuksessa (EU) N:o 1095/2010.

(5) ESMA teki hallinnollisia virheitä arvioidessaan kantelijan esittämien ehdokkaiden hakemuksia

Korvausvaatimukset:

(1) Arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi harkittava uudelleen turvallisuusjohtamisryhmän kokoonpanoa mahdollisimman pian ja joka tapauksessa odottamatta sen jäsenyyden uusimista, joka tapahtuu vuonna 2013.

(2) Arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi julkaistava valittujen jäsenten ansioluettelot sekä yksityiskohtaiset tiedot valintaperusteista ja valintaprosessista verkkosivustollaan.

Tiedustelu

13. Oikeusasiamies pyysi 31. lokakuuta 2011 ESMAa antamaan lausunnon edellä mainituista väitteistä ja väitteistä.

14. ESMA antoi lausuntonsa oikeusasiamiehelle 30. tammikuuta 2012. Lausunto toimitettiin kantelijalle huomautusten esittämistä varten. Kantelija esitti huomautuksensa 1 päivänä maaliskuuta 2012.

15. Tutkittuaan ESMAn lausunnon ja kantelijan huomautukset oikeusasiamies tuli siihen tulokseen, että tätä asiaa koskeva ESMAn asiakirja-aineisto oli tutkittava. Tarkastus tehtiin 16. huhtikuuta 2013. Tarkastuskertomus lähetettiin kantelijalle 26.8.2013 mahdollisia huomautuksia varten. Kantelija ei esittänyt huomautuksia asetetussa määräajassa.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väite, jonka mukaan ESMA ei ole varmistanut maantieteellistä ja sukupuolten tasapuolista edustusta turvallisuusjohtamisryhmän sidosryhmäryhmissä ja niiden välillä, kuten asetuksen (EU) N:o 1095/2010 37 artiklan 3 kohdassa edellytetään

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

16. Kantelija kiisti tavan, jolla ESMA noudatti asetuksen 37 artiklan 3 kohdan vaatimuksia. Se arvosteli erityisesti sitä, että i) toimialaryhmän kymmenestä edustajasta yhdeksän (rahoitusmarkkinatoimijat) ja kaikki käyttäjäryhmän jäsenet olivat peräisin johtavista rahoituslaitoksista vanhoista jäsenvaltioista (eli EU:n jäsenvaltioista ennen vuoden 2004 laajentumista), kun taas vain viisi kolmestakymmenestä oli peräisin uusista jäsenvaltioista (eli jäsenvaltioista, jotka liittyivät EU:hun vuonna 2004 tai sen jälkeen); ja että ii) 30 jäsenestä vain 11 oli naisia.

17. Lausunnossaan ESMA totesi, että asetuksessa edellytetään mahdollisuuksien mukaan, että varmistetaan asianmukainen maantieteellinen ja sukupuolten tasapuolinen edustus ja sidosryhmien edustus kaikkialla unionissa. Se väitti, että se oli keskittynyt ensisijaisesti ehdokkaiden ominaisuuksiin ja varmistanut eri sidosryhmäryhmien asiantuntemuksen ja kokemuksen tasapuolisen edustuksen. Se lisäsi, että vaikka kun tarkastellaan kullekin maalle neuvostossa sovellettavien määräenemmistöäänestyksiä koskevien sääntöjen mukaisesti annettua painotusta, uudet jäsenvaltiot saattavat todellakin vaikuttaa aliedustetuilta, näistä jäsenvaltioista tulevien hakijoiden osuus kaikista hakijoista oli vain 7,1 prosenttia mutta 16,7 prosenttia SMSG:n jäsenistä. Mitä tulee siihen, että kaikki käyttäjäryhmän jäsenet olivat "vanhoista" jäsenvaltioista, ESMA huomautti, että se oli vastaanottanut 132 hakemusta kyseisestä ryhmästä, joista vain kahdeksan oli "uusista" jäsenvaltioista. Kaksi näistä hakemuksista oli peräisin Bulgariasta ja Puolasta, joista kaksi oli jo hyvin edustettuina turvallisuusjohtamistyöryhmässä. Lopuksi arvopaperimarkkinaviranomainen huomautti sukupuolikysymyksestä, että vaikka naispuolisten ehdokkaiden osuus kaikista vastaanotetuista hakemuksista oli vain 19 prosenttia, se nimitti 11 naispuolista sidosryhmää eli 37 prosenttia turvallisuusjohtamisryhmän jäsenistä.

Oikeusasiamiehen arviointi

18. Tämä on ensimmäinen kerta, kun arvopaperimarkkinaviranomainen on nimennyt turvallisuusjohtamisryhmän asetuksen nojalla. Oikeusasiamies pitää tältä osin hyödyllisenä esittää kaksi alustavaa huomautusta. Ensinnäkään oikeusasiamiehen tehtävänä ei ole korvata arvopaperimarkkinaviranomaisen tekemää valintaa arvopaperimarkkinavalvojien ryhmän kokoonpanon osalta. Tutkiessaan hallinnollisen epäkohdan olemassaoloa oikeusasiamies tarkistaa, toimiko ESMA valintamenettelyä suorittaessaan lainmukaisesti ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Toiseksi oikeusasiamies on tietoinen vaikeuksista, joita liittyy maantieteellisten, sukupuoli- ja edunvalvontakriteerien yhdistämiseen tarpeeseen varmistaa, että valitut jäsenet ovat päteviä, erityisesti kun otetaan huomioon, että ESMAlla ei ollut aiempaa kokemusta tämän tehtävän hoitamisesta. Lopuksi oikeusasiamies katsoo, että oli kohtuullista, että ESMA oli rajannut SMSG:n jäsenten valinnan hakijoihin, jotka olivat ilmaisseet kiinnostuksensa nimittämiseen kiinnostuksenilmaisupyynnön perusteella. Tämä lähestymistapa noudatti asetuksen 37 artiklan 3 kohtaa ja siinä säädettyä vaatimusta, jonka mukaan ”hallintoneuvosto nimittää arvopaperimarkkina-alan osallisryhmän jäsenet asianomaisten sidosryhmien ehdotusten perusteella” (ks. edellä 5 kohta).

19. Seuraavaksi oikeusasiamies toteaa, että hän on jo tarkastellut yksityiskohtaisesti hyvin samankaltaista valintamenettelyä, jonka Euroopan pankkiviranomainen toteutti kantelua 1966/2011/(EIS)LP koskevan tutkimuksensa päättämisestä tehdyssä päätöksessä (jäljempänä UNI:n päätös), jossa esitettiin hyvin samankaltaisia väitteitä. [6] Koska valintamenettely, johon UNI-päätös liittyy, perustui lähes samanlaiseen asetukseen [7], oikeusasiamies viittaa tarvittaessa jäljempänä UNI-päätöksessä tekemiinsä havaintoihin ja päätelmiin.

20. Erityisesti UNI:n päätöksessä oikeusasiamies totesi ensin, että asetuksessa säädetyn asianmukaista maantieteellistä tasapainoa koskevan vaatimuksen tavoite vaarantuisi, ellei sitä sovellettaisi mahdollisuuksien mukaan myös kussakin erityisjaoston jäsenryhmässä, ja teki seuraavat päätelmät.

21. Ensinnäkin "teollisuuden" ryhmän kokoonpanon osalta oikeusasiamies totesi kyseisessä päätöksessä, että koska vakuuttavia selityksiä ei ollut, EPV ei noudattanut vaatimusta varmistaa "mahdollisuuksien mukaan" "asianmukainen maantieteellinen tasapaino ja sidosryhmien edustus kaikkialla unionissa", kun se päätti nimittää yhdeksän kymmenestä "teollisuuden" ryhmän jäsenestä valitsemalla edustajia "vanhoista" jäsenvaltioista. Tässä tapauksessa ESMA ei myöskään toimittanut vakuuttavaa selitystä sille, miksi se päätti nimittää yhdeksän kymmenestä "teollisuus"-kategorian jäsenestä ja kaikki viisi "käyttäjä"-kategorian jäsentä "vanhojen" jäsenvaltioiden edustajista.

22.EAMV:n väite, jonka mukaan "uusien" jäsenvaltioiden hakijoiden osuus oli vain 7,1 prosenttia kaikista hakijoista mutta 16,7 prosenttia turvallisuusjohtamistyöryhmästä, ei ole vakuuttava. Vaikka oikeusasiamies myöntää, että "uusista" jäsenvaltioista tulevien ehdokkaiden hakemusten vähäinen määrä vaikeutti arvopaperimarkkinaviranomaisen tehtävää varmistaa asianmukainen maantieteellinen tasapaino, arvopaperimarkkinaviranomainen sai kuitenkin yhteensä vähintään 17 hakemusta "uusista" jäsenvaltioista, joten se olisi voinut pyrkiä varmistamaan, että turvallisuusalan ohjausryhmään nimitettiin yli viisi jäsentä kyseisistä jäsenvaltioista. ESMA olisi erityisesti voinut pyrkiä varmistamaan, että ainakin "käyttäjien" luokka ei koostu yksinomaan "vanhojen" jäsenvaltioiden edustajista. Tältä osin oikeusasiamies on jo korostanut UNI:n päätöksessä, että kun otetaan huomioon rahoituspalvelujen sisämarkkinat, joista arvopaperimarkkinat ovat asetuksen mukaan tärkeä segmentti, on olennaisen tärkeää, että kaikkien neuvoa-antavien sidosryhmien ryhmien, jotka on perustettu heijastamaan rahoituspalvelualan eri segmenttien etuja, olisi mahdollisuuksien mukaan oltava todellinen esitys alan todellisesta maantieteellisestä levinneisyydestä, joka kattaa periaatteessa mahdollisimman monta EU:n jäsenvaltiota. ESMAn väitettä, jonka mukaan kahdeksasta hakemuksesta, jotka se oli saanut "uusilta" jäsenvaltioilta "käyttäjien" luokan osalta, kaksi oli peräisin , Puolasta ja Bulgariasta, jotka olivat jo edustettuina muissa luokissa, ei voida hyväksyä päteväksi syyksi sille, että "uusien" jäsenvaltioiden yhtäkään edustajaa ei nimitetty "käyttäjien" luokkaan. ESMA olisi itse asiassa voinut nimetä "uusien" jäsenvaltioiden muita hakijoita "käyttäjien" ryhmään ja siten noudattaa tavoitetta varmistaa asianmukainen maantieteellinen tasapaino. ESMA ei selittänyt, miksi ei ollut mahdollista valita yleisesti "uusista" jäsenvaltioista tulevia hakijoita, mikä olisi varmistanut, että missään luokassa ei lopulta ollut yksinomaan "vanhoista" jäsenvaltioista tulevia hakijoita. Oikeusasiamies toteaa näin ollen, että tässä tapauksessa ESMA on syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan (ks. analogisesti UNI-päätöksen 26–29 kohta). Näistä syistä oikeusasiamies esittää jäljempänä saman kriittisen huomautuksen kuin UNI:n päätöksessä.

23. Mitä tulee kantelijan väitteeseen, jonka mukaan 30 nimitetystä hakijasta vain 11 oli naisia, oikeusasiamies ei katso samoista syistä kuin UNI-päätöksessä, että ESMA olisi syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan (ks. UNI-päätöksen 34 kohta). Oikeusasiamies panee UNI:n päätöksen tavoin merkille ESMAn selityksen, jonka mukaan naisten hakemusten osuus kaikista vastaanotetuista hakemuksista oli vain 19 prosenttia. Pyrkiessään mahdollisuuksien mukaan varmistamaan sukupuolten tasapuolisen edustuksen ESMA päätti lopulta nimittää 11 naista eli 37 prosenttia turvallisuusjohtamisryhmän jäsenten kokonaismäärästä. Näin ollen, kuten UNI:n päätöksessä, oikeusasiamies antaa tunnustusta ESMAn pyrkimyksille torjua naisten hyvin vähäistä hakemusten osuutta nimittämällä suuremman osuuden naisjäsenistä. Näin ollen hän ei pidä tätä näkökohtaa hallinnollisena epäkohtana. Oikeusasiamies esittää kuitenkin UNI:n päätöksessä esitetyistä syistä lisähuomautuksen (ks. UNI:n päätöksen 34 kohta).

B. Väite, jonka mukaan ESMA ei ole varmistanut riittävää tasapainoa asetuksessa (EU) N:o 1095/2010 säädettyjen sidosryhmäluokkien välillä

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

24. Kantelija väitti, että ESMA ei varmistanut riittävää tasapainoa asetuksessa säädettyjen sidosryhmäluokkien välillä. Antamalla seitsemän paikkaa käyttäjien edustajille ja viisi paikkaa kuluttajien edustajille, kun taas työntekijöiden edustajille osoitettiin vain kaksi paikkaa ja pk-yritysten edustajille vain yksi paikka, ESMA ei ainoastaan kunnioittanut näiden ryhmien numeerista tasa-arvoa vaan aiheutti myös sen, että kaksi viimeksi mainittua ryhmää olivat selvästi aliedustettuina.

25.Lisäksi kantelija väitti, että "käyttäjien" ryhmä oli tosiasiallisesti "teollisuuden" luokan laajentaminen, mikä johti kyseisen luokan yliedustukseen "kysyntäpuolen" vahingoksi.

26. ESMAn mukaan asetuksessa säädetyt "finanssimarkkinatoimijoiden" ("toimiala") ja "rahoituspalvelujen käyttäjien" ("käyttäjät") määritelmät ja viittaukset niihin olivat laajoja ja päällekkäisiä. Se selitti jakaneensa kantajat kahteentoista pääryhmään, jotta erityyppiset intressit, joiden pitäisi olla edustettuina SMSG:ssä, voitaisiin erottaa paremmin toisistaan. ESMA totesi lisäksi, että tarve varmistaa, että erityyppiset ”käyttäjät” ovat asianmukaisesti edustettuina, mukaan lukien yhteisösijoittajat, joiden voidaan myös katsoa kuuluvan toimialaan, tarkoitti, että kyseiselle luokalle oli osoitettava seitsemän paikkaa. Tämän seurauksena loput kahdeksan paikkaa jaettiin työntekijöiden, vähittäissijoittajien ja pk-yritysten edustajien kesken. ESMAn mukaan sen ensisijaisena tavoitteena ei ollut varmistaa numeerista tasa-arvoa kaikkien luokkien välillä vaan kaikkien eri näkemysten edustus.

Oikeusasiamiehen arviointi

27. Oikeusasiamies muistuttaa, että asetuksen 37 artiklan 2 kohdan mukaan turvallisuusalan ohjausryhmässä" on 30 jäsentä, jotka edustavat tasasuhtaisesti unionissa toimivia finanssimarkkinoiden toimijoita, niiden työntekijöiden edustajia sekä kuluttajia, rahoituspalvelujen käyttäjiä ja pk-yritysten edustajia. Vähintään viiden sen jäsenistä on oltava riippumattomia huippututkijoita. Sen jäsenistä kymmenen on edustettava finanssimarkkinoiden toimijoita. Tästä seuraa, että kymmenen ryhmän 30 paikasta on nimenomaisesti varattu "teollisuuden" osallistujille ja että vähintään viisi paikkaa olisi varattava huippututkijoille. Tämä tarkoittaa, että jäljellä olevat 15 paikkaa olisi periaatteessa jaettava tasasuhtaisesti jäljellä oleville neljälle sidosryhmäryhmäryhmälle, jolloin kullekin käyttäjä-, kuluttaja-, työntekijöiden edustaja- ja pk-yritysryhmälle voitaisiin mahdollisesti varata vähintään kolme paikkaa. Arvopaperimarkkinaviranomaisen on valintamenettelyä suorittaessaan noudatettava myös asetuksen 37 artiklan 3 kohtaa, jossa edellytetään, että turvallisuusjohtamisryhmän kokoonpanossa olisi maantieteellisen ja sukupuolten tasapuolisen edustuksen varmistamisen lisäksi mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon myös sidosryhmien asianmukainen edustus kaikkialla unionissa.

28. Edellä esitetyn perusteella ESMA ei poikennut asetuksen 37 artiklan 2 kohdan vaatimuksista, kun se nimitti ohjausryhmään 10 "teollisuuden" edustajaa ja viisi johtavaa tutkijaa. Oikeusasiamies ei myöskään katso, että päättäessään nimittää vain kaksi eikä kolme työntekijöiden edustajaa ESMA olisi toiminut sen harkintavallan ulkopuolella, joka sillä on tällä alalla. Kuten oikeusasiamies on kuitenkin todennut UNI-päätöksessä, jossa tutkittiin myös samankaltaista väitettä (ks. UNI-päätöksen 38–41 kohta), samaa ei voida sanoa ESMAn päätöksestä nimittää vain yksi pk-yritysten edustaja, kun – kuten edellä todettiin – tähän ryhmään oli periaatteessa mahdollista nimittää vähintään kolme edustajaa. Vaikka asetuksessa ei vahvisteta tähän ryhmään nimitettävien jäsenten määrää ja EAMV:llä on näin ollen harkintavaltaa sen suhteen, kuinka monta jäsentä kuhunkin ryhmään olisi varattava, päätös rajoittaa tämä määrä vain yhteen tässä tapauksessa pk-yritysten ryhmän osalta herättää vakavia kysymyksiä. Vaikka asetuksessa ei säädetä erityisistä numeroista näille ryhmille, se, että ne mainitaan erotuksetta, viittaa itse asiassa siihen, että lainsäätäjä katsoi asianmukaiseksi, että näihin ryhmiin olisi periaatteessa kuuluttava sama määrä jäseniä. Asetuksen asiaa koskevissa säännöksissä ei myöskään ole mitään, mikä merkitsisi sitä, että kymmenen alan edustajan ja viiden johtavan tutkijan lisäksi olisi annettava selkeä etusija mille tahansa neljästä jäljellä olevasta sidosryhmien ryhmästä, kuten ESMA päätti tehdä tässä tapauksessa.

29. Näin ollen oikeusasiamies katsoo, että ESMAn päätös nimittää ohjausryhmään vain yksi pk-yritysten edustaja ei täyttänyt asetuksen 37 artiklan 2 kohdan vaatimusta varmistaa mahdollisuuksien mukaan sidosryhmien tasapainoinen edustus kaikkialla unionissa, mikä aiheutti hallinnollisen epäkohdan. Oikeusasiamies esittää näin ollen jäljempänä kriittisen huomautuksen.

30. Lopuksi kantelijan väitteestä, jonka mukaan kysyntäpuoli oli aliedustettuna, kun taas teollisuuspuoli oli yliedustettuna, oikeusasiamies on samaa mieltä ESMAn kanssa siitä, että kun otetaan huomioon asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa oleva "finanssimarkkinatoimijoiden" erittäin laaja määritelmä, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kysyntäpuolen "käyttäjiä", kuten institutionaalisia sijoittajia (eli vakuutuksia, eläkerahastoja ja omaisuudenhoitoyhtiöitä), voitaisiin myös pitää osittain alan toimijoina. Koska "finanssimarkkinatoimijoiden" ja "käyttäjien" luokkien määritelmät näyttävät arvopaperimarkkinasegmentin osalta olevan päällekkäisiä, EAMV:n on sitäkin tärkeämpää varmistaa, että "käyttäjien" luokalle ei mahdollisuuksien mukaan anneta kohtuutonta numeerista etusijaa jäljelle jäävien neljän luokan kustannuksella. Oikeusasiamies esittää näin ollen asiasta lisähuomautuksen jäljempänä.

C Väite, jonka mukaan ESMA on määritellyt asetuksessa (EU) N:o 1095/2010 säädetyt eri sidosryhmäluokat virheellisesti

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

31. Valituksen tekijä väitti, että kumpaakaan kahdesta valitusta työntekijöiden edustajasta ei voitu pitää työntekijöiden edustajina. Toinen niistä ([kansallisen sijoittajasuhdejohtajien yhdistyksen varapuheenjohtaja][8]) edusti sijoittajien etuja, kun taas toinen ([kansallisen työkamarin kuluttajapoliittisen osaston päällikkö]) edusti kuluttajien etuja. Lisäksi pk-yritysten ainoa edustaja näytti työskentelevän [kansallisessa] pörssissä ja olevan [...] suurimman valmistajan entinen johtaja.

32. ESMAn mukaan nämä kaksi työntekijöiden edustajaa olivat työntekijöitä tai työskentelivät ´-intressien parissa. Erityisesti [kansallisen] sijoittajasuhdejohtajien yhdistyksen jäsen on julkisesti noteeratun yhtiön työntekijä ja voisi siten lisätä erilaisen näkökulman työntekijäkysymyksiin. Toinen nimitetty ehdokas työskentelee [kansallisessa] työkamarissa, joka toimii työntekijöiden ja kuluttajien etuja ajavana mietintäryhmänä. Pk-yritysten edustajan osalta ESMA väitti, että kaikkien kyseisen luokan hakijoiden voitaisiin katsoa edustavan joko ”teollisuuden” tai ”käyttäjien” etuja. Koska pk-yrityksillä ei ollut "puhdasta" edustajaa, valittu hakija oli sopivin.

Oikeusasiamiehen arviointi

33. Oikeusasiamies katsoo, että se, että toinen kahdesta työntekijöiden edustajasta oli tosiasiallisesti [kansallisen] työkamarin jäsen, joka toimii myös työntekijöiden etujen ajatushautomona, oli enemmän kuin riittävä peruste sille, että ESMA katsoi kyseisen jäsenen olevan lähtökohtaisesti hyvässä asemassa edustamaan työntekijöiden etuja. Se, että toinen valittu jäsen työskenteli [kansallisen] sijoittajasuhdejohtajien yhdistyksen palveluksessa, ei välttämättä merkitse, kuten kantelija näyttää ehdottavan, ettei hänellä ollut asiantuntemusta tai yhteyksiä työntekijöiden etujen edustamiseen. Pelkästään se, että valittu jäsen on muodollisesti tietyn yksikön työntekijä, ei kuitenkaan voi olla riittävä ja pätevä peruste kyseisen jäsenen nimittämiselle työntekijöiden ryhmään. Siksi oikeusasiamies katsoo, että kussakin tapauksessa on tutkittava, pystyykö valittu jäsen todella toimimaan objektiivisena ja omistautuneena työntekijöiden edustajana.

34. Tältä osin oikeusasiamies katsoo, että periaatteessa olisi oltava vahva olettama siitä, että työntekijöiden etuja edustavat ehdokkaat soveltuvat paremmin nimitettäviksi työntekijöiden ryhmään kuin ne, jotka näyttävät edustavan lähinnä sijoittajasuhdejohtajien etuja. Käsiteltävässä asiassa ESMA ei ole vakuuttavasti selittänyt syitä, joiden vuoksi käsiteltävässä asiassa ei ollut mahdollista nimittää toista jäsentä, joka olisi ollut sopivampi edustamaan työntekijöiden etuja sijoittajasuhteista vastaavien henkilöiden etujen sijasta. Oikeusasiamies toteaa pk-yritysten edustajan valinnasta (ks. jäljempänä kohta 35), että ESMA väitti, ettei se saanut yhtään hakemusta sopivammilta ehdokkailta. ESMA ei esittänyt tällaista väitettä työntekijöiden luokkaa edustavien jäsenten valinnasta. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoo, että ESMA ei ole selittänyt asianmukaisesti valintaansa tältä osin. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta. Oikeusasiamies esittää näin ollen jäljempänä kriittisen huomautuksen.

35. Pk-yritysten edustajaksi nimitetyn jäsenen osalta oikeusasiamies panee merkille EAMV:n selityksen, jonka mukaan tässä tapauksessa ei ollut yhtään muuta ehdokasta, jonka voitaisiin sanoa edustavan ainoastaan pk-yritysten etuja, vaan kaikki hakijat näyttivät edustavan myös joko "teollisuuden" tai "käyttäjien" etuja. Oikeusasiamies toteaa myös, että kantelija ei esittänyt mitään konkreettisia perusteluja tai huomautuksia kyseenalaistaakseen tämän selityksen tai ehdottaakseen, että valittu henkilö ei voisi edustaa pk-yritysten etuja. Oikeusasiamies ei näin ollen havaitse tältä osin hallinnollista epäkohtaa. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että koko valintaprosessia helpottaisi ja parantaisi edelleen, jos ESMA edellyttäisi tulevaisuudessa, että turvallisuusjohtamisryhmän hakijat ilmoittaisivat mieluiten vain yhden niistä kuudesta luokasta, joiden osalta he haluaisivat tulla tarkastelluiksi. Tällä tavoin hakemukset voisivat sopia paremmin kohteena olevaan luokkaan, mikä vähentäisi entisestään niiden haasteiden todennäköistä laajuutta, joita EAMV voisi kohdata nimittämällä ehdokkaita, joiden pääasiallinen pätevyys ei ehkä kuulu kyseiseen luokkaan. Oikeusasiamies esittää asiasta lisähuomautuksen jäljempänä.

C. Väite, jonka mukaan ESMA on sisällyttänyt päätökseensä virheellisesti varajäsenten luettelon

36. Kantelija väitti, että ESMA oli väärässä laatiessaan varajäsenten luettelon. Yhtäältä asetuksessa ei säädetty tällaisesta luettelosta, ja toisaalta ei ollut olemassa täsmällisiä sääntöjä tällaisten jäsenten asemasta ja olosuhteista, joissa he voisivat korvata SMSG:n pysyvät jäsenet.

37. ESMA väitti vastauksessaan, että asetus ei estänyt varajäsenten luettelon laatimista ja että luettelon oli tarkoitus mahdollistaa avointen työpaikkojen nopea ja tehokas korvaaminen. ESMA huomautti, että luettelo ei korvaa kaikkia mahdollisia SMSG:n jäseniä, ja se julkaisisi tarvittaessa uuden avoimen ehdotuspyynnön sopivista hakijoista.

Oikeusasiamiehen arviointi

38. Oikeusasiamies toteaa, että asetuksessa ei säädetä varajäsenten luettelon laatimisesta. Vaikka esittelijä myöntää, että joissakin tapauksissa voi olla hyödyllistä, että EAMV:n kaltaisella hallintoelimellä on luettelo mahdollisista vaihtoehtoisista ehdokkaista, joita voidaan tarvittaessa käyttää jäsenten nopeaan korvaamiseen, tällaisen luettelon olemassaolo aiheuttaa kuitenkin todennäköisesti lisää sekaannusta siitä, miten tällaisen korvaamisen on tarkoitus tapahtua ja millä edellytyksillä voidaan sen sijaan vaatia uutta kiinnostuksenilmaisupyyntöä. Koska asetuksessa ei ole selkeää perustaa, EAMV:n ylläpitämän kaltaisella varajäsenten luettelolla voi itse asiassa olla kielteisiä vaikutuksia hallinnolliseen avoimuuteen ja oikeusvarmuuteen, mikä saattaa lisätä kolmansien osapuolten EAMV:tä vastaan tekemien uusien valitusten riskiä. Näin ollen EAMV:n olisi parempi välttää tällaisen luettelon laatimista ja ylläpitämistä tulevaisuudessa. Koska kyseinen luettelo ei ole enää voimassa SMSG:n äskettäisen uudistamisen jälkeen, lisätutkimuksille ei kuitenkaan ole perusteita. Oikeusasiamies esittää kuitenkin asiasta lisähuomautuksen.

D. Väite, jonka mukaan ESMA ei arvioinut asianmukaisesti kantelijan esittämiä ehdokkaita

Kantelijan tapaus

39. Kantelija väitti, että ESMA oli väärässä jättäessään yhden hakemuksen tutkimatta, jos sen jäsenet perustelivat hakemustaan sillä, että se jätettiin asetetun määräajan eli 23. joulukuuta 2010 jälkeen. Kyseinen hakija oli nimittäin jättänyt hakemuksensa sähköpostitse 22.12.2010. Hän lähetti 23.12.2010 vapaaehtoisen hakemuskirjeen, joka oli tarkoitus lisätä hänen aiempaan hakemukseensa. Lisäksi ESMA hylkäsi virheellisesti toisen hakemuksen, jonka oli tehnyt arvopaperialan asiantuntija ja henkilöstön edustaja Euroopan keskuspankissa.

40. ESMA vastasi, ettei ollut selvää, mihin hakemukseen kantelija viittasi, koska ESMAn tarkoittama hakemus vastaanotettiin 24. joulukuuta 2010 eli yhden päivän kuluttua määräajan päättymisestä. Se selitti lisäksi, että kuten kantelijalle 10 päivänä kesäkuuta 2011 lähetetyssä kirjeessä jo todettiin, EKP:n henkilöstön jäsenet eivät olleet ihanteellisia ehdokkaita turvallisuusjohtamisryhmään, koska EKP´s toimi unionin elimenä eikä finanssimarkkinoiden toimijana. Lisäksi SMSG:n tehtävänä ei ollut heijastaa Euroopan unionin elinten työntekijöiden näkemyksiä.

41. Kantelija toisti huomautuksissaan, että sen ehdokas oli lähettänyt hakemuksensa ajoissa (22. joulukuuta 2010) ja liittänyt mukaan jäljennökset asianomaisen henkilön asiaa koskevasta kirjeenvaihdosta.

Oikeusasiamiehen arviointi

42. Oikeusasiamies toteaa, ettei kantelija eikä ESMA esitä tämän kantelun jättämistä edeltäneessä kirjeenvaihdossaan mitään erityisiä seikkoja, joiden perusteella voitaisiin tunnistaa hakemus, jonka tutkittavaksi ottamisesta oli erimielisyyttä. Vasta huomautustensa esittämisvaiheessa kantelija toimitti jäljennökset asianomaisen kantajan arvopaperimarkkinaviranomaiselle 22.12.2010 lähettämästä sähköpostiviestistä, joka sisälsi hänen alkuperäisen hakemuksensa, ja seuraavana päivänä lähetetystä toisesta sähköpostiviestistä, johon mainittu hakija oli liittänyt myös vapaaehtoinen hakemuskirjeen.

43. Oikeusasiamies katsoo, että toisin kuin kantelija väittää, ESMA ei hylännyt edellä mainittua hakemusta tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi. Oikeusasiamiehen tarkastamissa asiakirjoissa edellä mainitun ehdokkaan nimi sisällytettiin EAMV:n laatimaan luetteloon kaikista käsiteltäväksi otetuista hakemuksista, jotka sen hallintoneuvosto myöhemmin arvioi. Vaikka ESMA viittasi erään ehdokkaan myöhässä jättämään hakemukseen, on selvää, että ESMA otti asianmukaisesti huomioon valituksen tekijän mainitseman hakemuksen.

44. Seuraavaksi oikeusasiamies katsoo, että ESMAn päätös hylätä EKP:n henkilöstöön kuuluvan ehdokkaan hakemus sillä perusteella, että kyseinen ehdokas edusti unionin elintä eikä finanssimarkkinoiden toimijaa tai sen työntekijöitä, oli kohtuullinen. Näin ollen tältä osin ei ole tapahtunut hallinnollista epäkohtaa.

E. Kantelijan väitteet

Kantelijan väitteet

45. Kantelija väitti, että i) ESMAn olisi harkittava uudelleen turvallisuusjohtamisryhmän kokoonpanoa mahdollisimman pian ja joka tapauksessa odottamatta sen jäsenyyden uusimista vuonna 2013. Se väitti myös, että ii) EAMV:n olisi julkaistava verkkosivustollaan valittujen jäsenten ansioluettelot sekä yksityiskohtaiset tiedot valintaperusteista ja valintamenettelystä, jolla kukin ehdokas valittiin.

46. ESMA totesi lausunnossaan, että valintamenettely oli toteutettu vilpittömässä mielessä ja parhaan kykynsä mukaan.

47. ESMA ilmoitti myös julkaisevansa kaikkien turvallisuusjohtamisryhmän jäsenten ansioluetteloista yhteenvedot, jotka sisältävät heidän asiaankuuluvan ammatillisen taustansa. Lisäksi kun ohjausryhmän jäsenet nimitetään seuraavan kerran uudelleen vuoden 2013 lopulla, ESMA pyrkisi edelleen parantamaan koko valintaprosessia ja tekemään siitä avoimemman jo saatujen kokemusten perusteella.

Oikeusasiamiehen arviointi

58. Koska ESMA ilmoitti 12. joulukuuta 2013 uuden ohjausryhmän kokoonpanosta (voimassa 1. tammikuuta 2014 alkaen), oikeusasiamies katsoo, että vuoden 2011 alussa perustetun sidosryhmäryhmän kokoonpanoa ei ole enää mahdollista tarkastella uudelleen. Näin ollen kantelijan ensimmäinen väite ei voi menestyä.

59. Kantelijan väitteestä, jonka mukaan arvopaperimarkkinavalvojien ryhmän jäsenten ansioluettelot olisi julkaistava arvopaperimarkkinaviranomaisen verkkosivustolla, oikeusasiamies toteaa, että arvopaperimarkkinaviranomainen on jo täyttänyt tämän väitteen ja että kaikki arvopaperimarkkinavalvojien ryhmän jäsenten ansioluettelot on tällä välin julkaistu arvopaperimarkkinaviranomaisen verkkosivustolla. Siltä osin kuin on kyse lisäväitteestä, jonka mukaan ESMA julkaisee myös yksityiskohtaisia tietoja käytetyistä valintaperusteista ja kunkin ehdokkaan valintamenettelystä, oikeusasiamies toteaa, että ESMA julkaisi 12.4.2011 lehdistötiedotteen, jossa annettiin tietoja SMSG:hen vasta nimitettyjen jäsenten nimistä, laitoksista, joita kukin heistä edusti, heidän kansallisuudestaan ja ryhmästä, johon heidät oli valittu. Lisäksi ESMA on hyväksynyt asiakirjoihin tutustumista koskevia erityissääntöjä, joilla pannaan täytäntöön asetuksen [9] 72 artikla ja annetaan näin kolmansille osapuolille mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, myös valintamenettelyyn liittyviin asiakirjoihin, jotka voitaisiin asettaa julkisesti saataville.[10] Vaikuttaa siltä, että kantelija ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies ei ole vakuuttunut siitä, että ESMA olisi velvollinen julkaisemaan yksityiskohtaisia tietoja käytetyistä valintaperusteista ja kunkin ehdokkaan valintamenettelystä kantelijan pyynnön mukaisesti. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että valintamenettelyn yleinen avoimuus paranisi entisestään ja kansalaisten luottamus siihen, että ESMA noudattaa yleisesti asetuksen 37 artiklaa, vahvistuisi, jos ESMA julkaisisi sen jälkeen, kun ohjausryhmän jäsenet on nimitetty, merkityksellisiä tietoja, jotka voisivat osoittaa, miten ESMA noudatti vastaanotettujen eri hakemusten valossa vaatimusta varmistaa kaikkien asianomaisten eri sidosryhmäryhmien tasapainoinen edustus ja miten se näin tehdessään myös varmisti "mahdollisuuksien mukaan (...) asianmukaisen maantieteellisen ja sukupuolten välisen tasapainon sekä sidosryhmien edustuksen kaikkialla unionissa". Oikeusasiamies esittää näin ollen jäljempänä lisähuomautuksen.

E. Päätelmät

60. Kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn esittämällä seuraavat kriittiset huomautukset:

1. Arvopaperimarkkinaviranomainen on syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan soveltamalla asetuksen 37 artiklan 3 kohdassa säädettyä vaatimusta varmistaa mahdollisuuksien mukaan ”asianmukainen maantieteellinen ja sukupuolten tasapuolinen edustus sekä sidosryhmien edustus kaikkialla unionissa” ainoastaan koko turvallisuusjohtamisryhmän kokoonpanon osalta eikä myös kunkin jäsenyysluokan sisällä.

2. Nimittäessään ohjausryhmään vain yhden pk-yritysten edustajan ESMA ei noudattanut asetuksen 37 artiklan 2 kohdan vaatimusta varmistaa mahdollisuuksien mukaan sidosryhmien tasapainoinen edustus kaikkialla unionissa ja syyllistyi siten hallinnolliseen epäkohtaan.

3.EAMV ei noudattanut asetuksen 37 artiklan 2 kohtaa, koska se ei selittänyt asianmukaisesti työntekijöiden edustajaa koskevaa valintaansa, minkä vuoksi se syyllistyi hallinnolliseen epäkohtaan.

Kantelijan väitteiden ja väitteiden muissa näkökohdissa ei ole havaittu hallinnollista epäkohtaa.

Valituksen tekijälle ja EAMV:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Lisähuomautuksia

1. ESMA voisi julkaista tulevia kiinnostuksenilmaisupyyntöjä, jotka koskevat liittymistä turvallisuusalan ohjausryhmän jäseneksi, paitsi omalla verkkosivustollaan myös erikoistuneessa talousalan lehdistössä, ja käyttää yleisesti mitä tahansa muuta viestintäkanavaa, joka voisi lisätä naisehdokkaiden tietoisuutta ja kiinnostusta.

2. Kun otetaan huomioon "käyttäjien" luokan mahdollisesti laaja määritelmä arvopaperimarkkinasegmentin osalta, olisi suotavaa, että ESMA voisi mahdollisuuksien mukaan varmistaa, että "käyttäjien" luokkaa ei suosita aiheettomasti numeromääräisesti niiden paikkojen kustannuksella, jotka jaetaan turvallisuusjohtamisryhmän muille neljälle luokalle.

3. Valintaprosessia helpottaisi ja parantaisi entisestään se, että EAMV vaatisi tulevia hakijoita ilmoittamaan vain yhden niistä kuudesta luokasta, joiden osalta ne haluaisivat tulla otetuiksi huomioon.

4. Jotta turvallisuusjohtamisryhmän perustamisessa ja toiminnassa voidaan säilyttää vaadittu avoimuuden taso, olisi suotavaa, että ESMA voisi tulevaisuudessa välttää laatimasta varajäsenten luetteloa.

Tutkimuksen aikana ja erityisesti asiakirjojen tarkastuksen yhteydessä (ks. edellä 15 kohta) ESMAn ja oikeusasiamiehen yksiköiden välillä käytiin epävirallisia ja rakentavia keskusteluja. Näissä keskusteluissa ESMA ilmaisi halukkuutensa tarkistaa lähestymistapaansa toista valintakierrosta varten. Kuten jo todettiin, ESMA ilmoitti turvallisuusalan ohjausryhmän uudesta kokoonpanosta 12. joulukuuta 2013. Vaikka tämä päätös koskee vain ensimmäistä valintamenettelyä, joka toteutettiin vuonna 2011, oikeusasiamies pyytää ESMAa edellä esitettyjen kriittisten ja lisähuomautusten jatkotoimena selittämään, miten se tarkisti lähestymistapaansa toisen valintamenettelyn aikana ottaakseen huomioon oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana mahdollisesti saadut kokemukset.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa 19 päivänä joulukuuta 2013.

---

[1] EUVL L 331, s. 84.

[2] http://www.esma.europa.eu/news/Press-release-ESMA-appoints-new-Securities-Markets-Stakeholders-Group-members?t=326&o=home

[3] http://www.uniglobalunion.org/Apps/uni.nsf/pages/about_euEn

[4] http://www.esma.europa.eu/system/files/10_1466.pdf

[5] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_BS_123.pdf

[6] Päätös, tehty 7 päivänä marraskuuta 2013, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark

[7] Euroopan valvontaviranomaisen (EPV) perustamisesta 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1093/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 12).

[8] Teksti ja viittaukset, jotka on lisätty [...] kohtaan, on poistettu tai anonymisoitu.

[9] Asetuksen 72 artiklan 2 kohdan mukaan ”hallintoneuvosto hyväksyy viimeistään 31 päivänä toukokuuta 2011 asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamista koskevat käytännön toimenpiteet”.

[10] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_MB_69___Decision_on_access_to_documents_rules.pdf