Kantelun tausta

1. Kantelija on saksalainen kansalaisjärjestö, joka toimii useiden kansalaisjärjestöjen puolesta.

2. Tämä kantelu koskee Euroopan komission roolia yhteisrahoitettaessa Saksan viranomaisten käynnistämää tutkimusta, jossa tarkastellaan erilaisia vaihtoehtoja Tonavan kehittämiseksi Straubingin ja Vilshofenin välisellä osuudella. Tutkimus toteutettiin osana TEN-T-hanketta, ja komissio rahoitti sitä 16,5 miljoonalla eurolla.

3. Tutkimuksen tavoitteena oli päästä umpikujasta keskusteluissa kahdesta mahdollisesta kehitysvaihtoehdosta, jotka ovat olleet käynnissä noin kaksi vuosikymmentä.

4. Ensimmäinen näistä vaihtoehdoista, jota kutsutaan variantiksi A, sisältää tiettyjä tulvasuojauksia ja muita toimenpiteitä, mutta ei lukon rakentamista. Vaihtoehto A on ympäristöryhmien suosima, koska sen katsotaan säilyttävän joen viimeisen vapaasti virtaavan osan sen keskiosassa.

5. Toinen näistä vaihtoehdoista, jota kutsutaan variantiksi C280, tarjoaa 2,8 metrin tasaisen syväyksen ja edellyttää lukon rakentamista joen mutkan ohittamiseksi. Vaihtoehto C280 on sisävesiliikenteen harjoittajien suosima.

6. Komission rahoituspäätös sisältää eturistiriitoja koskevan säännöksen.

7. Kantelijan mukaan se, että Saksan viranomaiset ovat nimittäneet RMD Wasserstraßen GmbH:n (jäljempänä RMD), joka on rajavastuuyhtiö, ohjaamaan edellä mainitun Tonavan osuuden kehittämistä koskevien eri vaihtoehtojen tarkastelua, aiheuttaa eturistiriidan, joka on vastoin komission rahoituspäätöstä. Kantelijan havaitsema eturistiriita johtuu seuraavista kahdesta seikasta:

i) Insinööriyrityksenä RMD johtaa nyt kyseessä olevan jokiosuuden varsinaista kehittämistä, ja sen saama korvaus riippuu suoraan rakentamisen kokonaiskustannuksista. Joen patoaminen olisi huomattavasti kalliimpaa sen sijaan, että toteutettaisiin muita toimenpiteitä sen sääntelemiseksi.

ii) RMD on osakeyhtiön tytäryhtiö, joka puolestaan on suuren yleishyödyllisen yhtiön omistuksessa. RMD:llä on sopimusperusteinen oikeus käyttää kaikkia Tonavan soveltuvia rakenteita sähkön tuottamiseen. Jos edellä mainittuun osaan sisältyisi sulku, RMD:n olisi helppo saada taloudellista etua vesivoimalan rakentamisesta. Itse asiassa RMD oli aiemmin yksiselitteisesti edistänyt joen patoamista.

8. Kantelija kääntyi 19 päivänä toukokuuta 2010 komission puoleen ja pyysi sitä tutkimaan tapauksen ja toteuttamaan asianmukaiset toimenpiteet havaitun eturistiriidan ratkaisemiseksi. Kantelija liitti kirjeeseensä muun muassa seurantaryhmän puheenjohtajan, jäljempänä 'puheenjohtaja', 8 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyn kirjeen, joka oli perustettu hankkeen toteuttamisen seuraamiseksi. Kyseisessä kirjeessä puheenjohtaja totesi, että sen jälkeen, kun RMD yksityistettiin vuonna 1994, se toimi Saksan hallituksen täydessä valvonnassa ja sen ohjeiden mukaisesti. Hänen mukaansa institutionaaliset takeet estäisivät kaiken padon rakentamista suosivan politiikan.

9. Komissio huomautti 5. elokuuta 2010 päivätyssä vastauksessaan, että seurantaryhmä perustettiin varmistamaan tutkimuksen asianmukainen toteuttaminen, ja totesi luottavansa siihen, että ryhmän keskustelut ovat EU:n lainsäädännön mukaisia. Komissio totesi lisäksi, että kantelija oli ottanut esille havaitun eturistiriidan seurantaryhmän kanssa, joka sen mielestä oli asianmukainen foorumi tämän kysymyksen tarkastelulle. Se oli vakuuttanut kantelijalle, että se seuraa hanketta varmistaakseen, että tutkimus toteutetaan asianmukaisesti.

10. Kantelija toisti uusissa kirjeissään huolensa havaitusta eturistiriidasta.

11. Komissio totesi 18 päivänä heinäkuuta 2011 antamassaan vastauksessa, että kantelija oli ilmaissut epäluulonsa RMD:tä kohtaan ja valittanut siitä, että sille ei ollut annettu riittävästi tietoja. Komissio ilmoitti, että sille oli ilmoitettu useista seurantaryhmän kokouksista ja että ympäristöalan edustajat olivat olleet läsnä näissä kokouksissa. Komissio lisäsi, että seurantaryhmä oli äskettäin julkaissut toimintakertomuksen. Lopuksi se kehotti kantelijaa tukemaan puheenjohtajan työtä vuoden 2012 alussa pidettävän konferenssin valmistelemiseksi.

12. Kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 4. marraskuuta 2011.

Tutkimuksen kohde

13. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavasta väitteestä ja väitteestä:

Väite

Komissio ei ryhtynyt asianmukaisiin toimiin kantelijan havaitseman eturistiriidan vuoksi.

Vaatimus

Komission olisi toteutettava asianmukaisia toimia ja erityisesti maksettava rahoitus ainoastaan, jos rahoituspäätöksessä asetetut edellytykset täyttyvät yksiselitteisesti.

Tiedustelu

14. Oikeusasiamies ilmoitti 5. joulukuuta 2011 kantelijalle päätöksestään aloittaa kantelun tutkinta ja pyysi samalla kantelijalta tiettyjä kantelua koskevia selvennyksiä.

15. Kantelija toimitti selvennyksensä 20 päivänä joulukuuta 2011.

16. Oikeusasiamies pyysi 11. tammikuuta 2012 komissiolta lausuntoa väitteestä ja vaatimuksesta. Komission lausunto toimitettiin kantelijalle huomautusten esittämistä varten, ja kantelija lähetti sen 20 päivänä heinäkuuta 2012. Kantelijan edustama kansalaisjärjestö, jäljempänä ’kansalaisjärjestö’, toimitti lisähuomautuksia 22 päivänä heinäkuuta 2012 ja 23 päivänä tammikuuta 2013.

17. Analysoituaan komission lausuntoa saatujen huomautusten perusteella oikeusasiamies katsoi aiheelliseksi tutkia komission asiakirja-aineiston. Tarkastus tehtiin 13. maaliskuuta 2013. Jäljennös tarkastuskertomuksesta lähetettiin komissiolle, ja kantelijalle toimitettiin uusi jäljennös sekä kehotus huomautusten esittämiseen. Kantelija lähetti huomautuksensa 29. toukokuuta 2013.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

Alustavat huomautukset

18. Kantelija toimitti 2. joulukuuta 2011 oikeusasiamiehelle saksalaisen asianajotoimiston asiantuntijalausunnon. Asiantuntijalausunnon, joka on päivätty 12 päivänä marraskuuta 2011, otsikko on "Liiton yhteistyö RMD:n kanssa ilman tarjouskilpailumenettelyä"[1], ja siinä todetaan Saksan ja EU:n julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perusteella, että RMD:n osallistuminen johtaa useisiin lainrikkomuksiin. Kirjeessä, jossa kantelijalta pyydettiin selvennyksiä (ks. edellä 14 kohta), oikeusasiamies kysyi kantelijalta muun muassa, aikoiko se valittaa myös julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön väitetystä rikkomisesta nimittämällä RMD:n. Selvennyksissään kantelija totesi, että se oli edelleen yhteydessä komissioon tämän näkökohdan osalta ja laajentaisi kanteluaan siinä tapauksessa, että komissio ei käsittelisi sen väitteitä tältä osin. Oikeusasiamies ei näin ollen sisällyttänyt tätä näkökohtaa kirjeeseensä, jossa hän pyysi komission lausuntoa. Lisähuomautuksissaan kansalaisjärjestö katsoi, että oli käsittämätöntä, että komissio ei käsittänyt kysymystä julkisia hankintoja koskevien EU:n sääntöjen väitetystä rikkomisesta, joka oli dokumentoitu komissiolle toimitetussa asiantuntijalausunnossa. Komission asiakirja-aineiston tarkastusta koskevasta kertomuksesta esittämissään huomautuksissa kantelija palasi julkisia hankintoja koskevaan kysymykseen ja pyysi oikeusasiamiestä ottamaan tämän asiantuntijalausunnon huomioon.

19. Oikeusasiamies toteaa, että hänen tässä tutkimuksessaan ei käsitellä kysymystä siitä, onko tutkimuksen toteuttaminen annettu RMD:n tehtäväksi julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti, eikä komission kantaa tähän asiaan. Oikeusasiamies voisi periaatteessa laajentaa tutkimuksensa koskemaan myös tätä asiaa edellyttäen, että kantelija on ottanut tältä osin yhteyttä komissioon asianmukaisin hallinnollisin keinoin (oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 4 kohta). Samalla hän ymmärtää, että hänen tutkimuksensa soveltamisalan laajentaminen edellyttäisi, että hän pyytäisi komissiota kommentoimaan tätä erityistä näkökohtaa, ennen kuin kantelijalle annettaisiin vuorostaan mahdollisuus esittää huomautuksia. Koska hänen tutkimuksensa on edennyt pitkälle, tämä tuskin olisi prosessiekonomian edun mukaista. Näin ollen oikeusasiamies ei ota analyysissään huomioon kysymystä siitä, onko tutkimuksen suorittaminen RMD:n tehtäväksi annettu julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön mukainen. Kantelija voi kuitenkin vapaasti tehdä asiasta uuden kantelun otettuaan ensin asianmukaisesti yhteyttä komissioon, jos se haluaa jatkaa asian käsittelyä. Sama koskee kantelijan tarkastuskertomusta koskevissa huomautuksissaan esittämää näkemystä, jonka mukaan RMD vastaa kehitys- ja tulvasuojelutoimenpiteiden nykyisestä suunnittelusta ja rakentamisesta ilman edeltävää julkista tarjouskilpailua.

20. Kun otetaan huomioon niiden luontainen looginen yhteys, on asianmukaista tarkastella kantelijan väitettä ja vaatimusta yhdessä.

A. Asianmukaisten toimien toteuttamatta jättämistä koskeva väite ja siihen liittyvä vaatimus

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

21. Kantelija väitti, että komissio ei toteuttanut asianmukaisia toimia kantelijan havaitseman eturistiriidan vuoksi.

22. Väitteensä tueksi kantelija väitti, että RMD on aktiivisesti mukana päätöksen valmistelussa ja että sillä on keskeinen rooli päätöksen valmistelussa, mikä vaikuttaa sen omaan taloudelliseen tulevaisuuteen. Kantelija viittasi erityisesti edellä 7 kohdassa esitettyihin väitteisiin. Kantelijan mukaan edellä mainittua eturistiriitaa eivät sulje pois institutionaaliset takeet, joihin viitataan seurantakomitean puheenjohtajan 8. huhtikuuta 2010 päivätyssä kirjeessä.

23. Kantelija väitti, että komission olisi toteutettava asianmukaiset toimet ja erityisesti maksettava rahoitus vain, jos rahoituspäätöksessä asetetut edellytykset täyttyvät yksiselitteisesti.

24. Valitusta koskevissa selvennyksissään kantelija hylkäsi puheenjohtajan näkemyksen, jonka mukaan RMD:n oikeudellinen rakenne sulkee pois eturistiriidan. On totta, että RMD oli yksityistetty ja että Saksan hallitus valvoi sitä. Päätöksen siitä, otetaanko seurantaryhmän panos huomioon, teki kuitenkin ohjausryhmä, joka antoi konkreettiset ohjeet hankkeen "operatiiviselle tasolle". Hankkeen monimutkaisuuden vuoksi ohjausryhmän ja "operatiivisen tason" ylemmän johdon oli tuskin mahdollista vaikuttaa tekniseen suunnitteluun yksityiskohtaisesti.

25. Komissio totesi lausunnossaan, että RMD oli perustettu vuonna 1921 purjehduskelpoisten jokien ja kanavien ylläpitoa ja hoitoa varten Kaakkois-Saksassa ja että se yksityistettiin vuonna 1994. Se oli tehnyt alihankkijoiden kanssa sopimuksia, joiden tarkoituksena oli toteuttaa suuri osa tutkimuksesta.

26. Komissio selitti, että ympäristöryhmät olivat vastustaneet voimakkaasti tutkimusta. Komission nimittämän sisävesiväylien eurooppalaisen koordinaattorin aloitteesta ympäristöryhmien edustajat päättivät liittyä asiantuntijoista koostuvaan seurantaryhmään, joka raportoi suoraan Saksan toimivaltaisille viranomaisille. Komissio lisäsi, että se sai useita kirjeitä kantelijalta ja toiselta kansalaisjärjestöltä, jotka molemmat olivat seurantaryhmän jäseniä, joissa ne valittivat, että niille ei ollut tiedotettu asianmukaisesti tutkimuksen edistymisestä. Samalla he vahvistivat luottavansa seurantaryhmän puheenjohtajaan, joka kiisti jyrkästi tällaisen tiedonpuutteen. Komissio totesi myös, että tutkimus on määrä saada päätökseen vuoden 2012 loppuun mennessä ja että syksyllä 2012 järjestetään konferenssi avoimen keskustelun herättämiseksi tutkimuksen tuloksista.

27. Tätä taustaa vasten komissio totesi, että sen käytettävissä olevien asiakirjojen perusteella ei ole näyttöä siitä, että eturistiriita olisi odotettavissa. Komissio totesi, että komission rahoituksen saajien on noudatettava julkisia hankintoja koskevien direktiivien pääperiaatteita. Lisäksi rahoituspäätös sisältää eturistiriitoja koskevan erityissäännöksen, johon kantelija viittasi kantelussaan. Ottaen huomioon useiden ympäristöryhmien huolenaiheet komissio toteutti seuraavat lisätoimenpiteet:

-Rahoituspäätöksellä se pyysi Saksan viranomaisia perustamaan seurantaryhmän. Puheenjohtajan komissiolle 7. lokakuuta 2011 lähettämässä kirjeessä vahvistettiin prosessin avoimuus.

Sisävesiväylien eurooppalaisen koordinaattorin vaatimuksesta alueviranomaiset sopivat alueellisen konferenssin järjestämisestä syksyllä 2012.

28. Komissio selitti lisäksi, että Saksan viranomaiset olivat antaneet tutkimuksen RMD:n tehtäväksi ottaen huomioon sen ammattitaidon ja historian, mutta Saksan viranomaiset olivat edelleen vastuussa mahdollisista lopullisista päätöksistä. Näin ollen kaikki tutkimuksesta seuraavat päätökset tekisivät toimivaltaiset viranomaiset eikä RMD. Tässä yhteydessä komissio viittasi myös liittohallituksen, Baijerin osavaltion ja RMD:n väliseen sopimukseen, jonka mukaan RMD on liittohallituksen ohjauksessa ja valvonnassa ja siten sen määräysvallassa. Lopuksi komissio totesi, että RMD oli antanut julkisen ilmoituksen, jonka mukaan se luopui oikeudestaan rakentaa vesivoimala kyseiselle alueelle ja että se tekisi näin ainoastaan Saksan liittotasavallan ja Baijerin osavaltion nimenomaisesta pyynnöstä.

29. Kantelija katsoi huomautuksissaan, että komission mainitsemat toimenpiteet eivät soveltuneet ilmeisen eturistiriidan ratkaisemiseen.

30. Seurantaryhmän osalta kantelija totesi saaneensa runsaasti mutta toisinaan epätäydellisiä tietoja. Sen kyky valvoa tutkimuksen toteuttamista on kuitenkin rajallinen, koska ohjausryhmälle jätettiin harkintavalta sen suhteen, ottaako se sen ehdotukset huomioon. Kantelija totesi myös, että sillä oli vain rajallinen pääsy välivaiheen tutkimustuloksiin ja tutkimustietoihin. Lisäksi tutkimuksen toteuttamisen seuranta oli aikaa vievää ja monimutkaista. Koska tutkimuksen seurantaan ei ollut varattu taloudellisia resursseja, oli mahdotonta arvioida kunkin välivaiheen uskottavuutta ja oikeellisuutta. Tästä syystä seurantaryhmän oli yksinkertaisesti tunnustettava monet tulokset ilman ennakkotarkastusta. Näissä olosuhteissa on sitäkin välttämättömämpää välttää kaikenlaista puolueellisuutta tai eturistiriitaa. Kantelija toisti näkemyksensä, jonka mukaan tällainen ristiriita on olemassa tässä tapauksessa.

31. Mitä tulee kansallisten ja alueellisten viranomaisten suorittamaan RMD:n valvontaan, kantelija huomautti, että viimeksi mainituilla viranomaisilla oli samanlaisia asiantuntemukseen ja työvoimaan liittyviä rajoitteita kuin sillä itsellään, minkä vuoksi niiden oli tukeuduttava RMD:n toimittamiin tietoihin. Valituksen tekijä korosti jälleen kerran, että on tärkeää välttää eturistiriidan syntyminen.

32. Mitä tulee RMD:n luopumiseen oikeudestaan, kantelija myönsi, että notaari oli vahvistanut sen. On kuitenkin todennäköistä, että Saksan viranomaiset pyytävät RMD:tä käyttämään oikeuttaan. Ilmoitus ei myöskään ollut oikeudellisesti sitova, ja RMD:n konsessio-oikeuden käyttöä voitiin rajoittaa ainoastaan sopimuksella. Niin kauan kuin oikeudellisesti sitovaa poikkeusta ei ole, joen patoamista tukevan muunnoksen suosiminen antaisi RMD:lle merkittävän taloudellisen edun.

33. Kantelija totesi lopuksi, että tutkimuksen objektiivisuus ja uskottavuus voidaan taata vain sulkemalla RMD tutkimuksen ulkopuolelle ja antamalla riippumattomien asiantuntijoiden arvioida kaikki tutkimuksen tulokset uudelleen.

34. Lisähuomautuksissaan valtiosta riippumaton järjestö viittasi useisiin esimerkkeihin ja katsoi, että komission lausunnossa esitetyt tosiseikat olivat virheellisiä useista syistä.

35. Seurantaryhmän osalta valtiosta riippumaton järjestö totesi, ettei se voinut varmistaa tutkimuksen ja sen tulosten riippumattomuutta. Tässä yhteydessä valtiosta riippumaton järjestö totesi, että seurantaryhmällä ei ollut riittäviä valtuuksia kutsua valitsemiaan asiantuntijoita. Lisäksi ohjausryhmän alkuperäinen lähestymistapa, jonka mukaan vain asiantuntijoille korvataan matkakulut mutta ei muita kuluja, vaikka sitä tarkistettiin myöhemmin, oli osoitus ohjausryhmän suhtautumisesta seurantaryhmän työhön. Kansalaisjärjestö huomautti myös, että sen näkemysten sisällyttämisessä väliasiakirjoihin sekä tietojen ja välipäätelmien saatavuudessa oli ongelmia.

36. Valtiosta riippumaton järjestö totesi kansallisten ja alueellisten viranomaisten suorittamasta RMD:n valvonnasta, että sekä liittohallitus että Baijerin osavaltio edistävät vesivoimalaitoksen perustamista, mikä käy ilmi julkisista lausunnoista. Lisäksi valtiosta riippumattoman järjestön mukaan padon rakentamista edistävä viranomaisten julkaisema esite oli puolueellinen ja sisälsi selvästi virheellisiä tietoja. Tämä oli kuitenkin vastoin Saksan liittopäivien vuonna 2002 tekemää päätöstä, jossa selvästi päätettiin kehittää jokea ilman sulkuja tai patoja.

37. Kansalaisjärjestön mukaan RMD:n ilmoittama poikkeuslupa oli arvoton, koska vesivoimalan rakentamista koskeva pyyntö oli vain muodollinen.

38. Kansalaisjärjestö totesi lopuksi, että suunniteltu alueellinen konferenssi olisi ratkaiseva tilaisuus varmistaa tutkimuksen puolueettomuus.

39. Valtiosta riippumaton järjestö esitti lisähuomautuksissaan poliittisen arvion menettelystä ja 22. tammikuuta 2013 saaduista tuloksista. Sen lisäksi, että se toisti aiemmassa kirjeessään esittämänsä näkemykset, se totesi lähinnä, että se oli nyt varmistunut siitä, että tutkimus toteutettiin yksipuolisesti. Valtiosta riippumaton järjestö totesi myös, että ympäristöasioita käsittelevät kansalliset ja alueelliset viranomaiset eivät olleet osallistuneet tutkimukseen.

Komission asiakirja-aineiston tarkastuksen tulokset

40. Tarkastuksen aikana oikeusasiamiehen edustajille esiteltiin komission rahoittamaa hanketta koskevat tekniset asiakirjat ja erityisesti asiakirjat, jotka liittyivät komission rahoituspäätöksen valmisteluun ja hyväksymiseen, sen myöhempiin muutoksiin sekä rahoitetun hankkeen toteuttamiseen. Oikeusasiamiehen yksiköt tarkastivat myös kertomusluonnoksen, jonka seurantaryhmän puheenjohtaja oli lähettänyt komissiolle joulukuussa 2012.

41. Oikeusasiamiehen edustajille näytettiin lisäksi kantelijan ja erään valtiosta riippumattoman järjestön komissiolle lähettämää kirjeenvaihtoa sekä muun muassa erään suuren saksalaisen päivälehden sanomalehtiartikkeli, jossa kerrottiin Baijerin päätöksestä olla valitsematta kehitysvaihtoehtoa, jossa säädetään lukosta Tonavan asianomaisessa osassa.

42. Lopuksi ne tarkastivat Saksan ja komission välisen kirjeenvaihdon, joka koski hankkeen toteuttamista ja erityisesti mahdollista eturistiriitaa. Kirjeenvaihdon tarkastus osoitti, että komissio seurasi tiiviisti seurantaryhmän työtä.

43. Tarkastuskertomusta koskevissa huomautuksissaan kantelija totesi, että seurantaryhmän puheenjohtajan joulukuussa 2012 laatima raporttiluonnos ei sisältänyt täydellistä analyysia RMD:n ohjaamista suunnitelmista ja arvioinneista, koska ne oli toimitettu seurantaryhmälle vasta joulukuussa 2012. Lisäksi kantelija huomautti, että 30. maaliskuuta 2013 puheenjohtaja oli toimittanut seurantaryhmän loppukertomuksen, josta kantelija toimitti jäljennöksen oikeusasiamiehelle. Kantelija totesi, että loppuraportissa käsitellään yksityiskohtaisesti ympäristöjärjestöjen koko prosessin aikana esittämiä kantoja. Valituksen tekijä väitti, että loppuraportista käy selvästi ilmi, että tutkimukseen ja sen tuloksiin vaikuttivat tiettyä tulosta tukevat intressit. Kantelija pyysi oikeusasiamiestä ottamaan tämän arvion huomioon.

44. Kantelija lisäsi, että Baijerin vapaavaltion hallituksen päätös olla valitsematta sulkua on luonteeltaan väliaikainen ja seurausta yleisön harjoittamasta painostuksesta, jota ei voitu vakuuttaa sulun rakentamisen uskottavuudesta navigointiin liittyvien, taloudellisten tai ekologisten näkökohtien kannalta. Ei kuitenkaan voida sanoa, että suunnitelmat sulun rakentamiseksi oli hylätty ikuisiksi ajoiksi.

Oikeusasiamiehen arviointi

45. Tässä yhteydessä oikeusasiamiestä pyydetään päättämään, onko komissio ryhtynyt asianmukaisiin toimiin kantelijan havaitseman eturistiriidan vuoksi.

46. Väärinkäsitysten välttämiseksi on tärkeää muistaa, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa oikeusasiamies valtuutetaan tutkimaan mahdollisia hallinnollisia epäkohtia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännössä määrätään nimenomaisesti, että oikeusasiamiehelle ei saa tehdä kantelua minkään muun viranomaisen tai henkilön toimesta. Oikeusasiamiehellä ei näin ollen ole valtuuksia käsitellä muita toimielimiä tai elimiä, kansalliset viranomaiset mukaan lukien, vastaan tehtyjä kanteluja. Tämä päätös koskee näin ollen yksinomaan komission toimintaa. On kuitenkin myös tärkeää muistaa, että hankkeen rahoittajana yhdessä Saksan viranomaisten kanssa komissiolla ei ole kaikkea vastuuta sen varmistamisesta, ettei hankkeen toteuttamisessa synny eturistiriitoja.

47. Oikeusasiamies muistuttaa, että rahoituspäätökseen sisältyvässä eturistiriitoja koskevassa säännöksessä säädettiin seuraavaa:

"III.2.6 Eturistiriidat

1. Avustuksen saaja sitoutuu toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet estääkseen eturistiriitojen riskin, joka voisi vaikuttaa toimen puolueettomaan ja objektiiviseen toteuttamiseen. Tällainen eturistiriita voi johtua erityisesti taloudellisista eduista, poliittisesta tai kansallisesta yhteenkuuluvuudesta, perhe- tai tunnesyistä tai mistä tahansa muusta yhteisestä edusta.

2. Kaikista tilanteista, jotka aiheuttavat tai voivat aiheuttaa eturistiriidan toimen toteuttamisen aikana, on viipymättä ilmoitettava komissiolle kirjallisesti. Tuensaajan on sitouduttava toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi välittömästi.

3. Komissio pidättää itsellään oikeuden tarkistaa, että toteutetut toimenpiteet ovat asianmukaisia, ja se voi vaatia tuensaajaa toteuttamaan tarvittaessa lisätoimenpiteitä tietyn ajan kuluessa.”

48. Näin ollen III.2.6 artiklalla pyritään ehkäisemään tiettyjä eturistiriitoja. Tätä varten siinä edellytetään, että avustuksen saaja i) ehkäisee eturistiriitojen riskiä ja ii) ilmoittaa komissiolle todellisista tai mahdollisista eturistiriidoista ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi. Komissio puolestaan valtuutetaan III.2.6 artiklassa i) tarkistamaan toteutettujen toimenpiteiden asianmukaisuus ja ii) vaatimaan tuensaajaa toteuttamaan lisätoimenpiteitä.

49. Oikeusasiamiehen on arvioitava tätä oikeudellista taustaa vasten, onko komission toiminta tässä tapauksessa asianmukaista.

50. Ensinnäkin III.2.6 artiklassa ei määritellä eturistiriitaa. Kyseisestä säännöksestä käy kuitenkin selvästi ilmi, että se kattaa todellisten eturistiriitojen lisäksi myös mahdolliset eturistiriidat ("kaikki eturistiriitojen riskit, jotka voivat vaikuttaa toimen puolueettomaan ja objektiiviseen toteuttamiseen"; Kursivointi tässä). Oikeusasiamies katsoo OECD:n eturistiriitojen hallintaa julkishallinnossa koskevien ohjeiden [2] mukaisesti, että III.2.6 artiklaa olisi tulkittava siten, että se kattaa myös ilmeiset eturistiriidat.

51. On kiistatonta, että kun otetaan huomioon RMD:n historialliset oikeudet ja sen toimintaa sääntelevä oikeudellinen kehys, sillä on erityinen taloudellinen asema nyt kyseessä olevan Tonavan osuuden kehittämisessä. Tältä osin kantelija viittasi RMD:n erityiseen rooliin lopulta valitun vaihtoehdon täytäntöönpanossa sekä RMD:n sopimukseen perustuvaan oikeuteen käyttää kaikkia Tonavan soveltuvia rakenteita sähkön tuottamiseen. Tässä yhteydessä on huomattava, että III.2.6 artiklassa viitataan nimenomaisesti taloudellisen edun olemassaoloon olosuhteena, joka voi aiheuttaa eturistiriidan.

52. On totta, että komissio viittasi tiettyihin institutionaalisiin takeisiin, sellaisina kuin ne on esitetty yksityiskohtaisesti puheenjohtajan kirjeessä, sekä siihen, että RMD luopui sopimusperusteisesta oikeudestaan. Vaikka oikeusasiamies yhtyy kantelijan näkemykseen, jonka mukaan nykyinen poikkeuslupa ei voinut tehokkaasti sulkea pois sitä mahdollisuutta, että RMD käyttäisi sopimusperusteista oikeuttaan, joka puolestaan voisi vaikuttaa siihen, miten se suorittaa tutkimuksen, hän katsoo myös, että institutionaaliset takeet ovat sellaisia, että ne vähentävät todellisen eturistiriidan todennäköisyyttä. Tältä osin Saksan viranomaisten RMD:hen kohdistaman määräysvallan asteella on selvästi merkitystä. Tätä toteamusta ei horjuta se, että ainakin yhtenä ajankohtana Saksan viranomaiset ilmeisesti suosivat vaihtoehtoa C280, koska on kiistatonta, että lopullinen päätös siitä, mikä kehitysvaihtoehto valitaan, ei missään tapauksessa ole RMD:n kanssa.

53. Näistä seikoista huolimatta se, että RMD:lle annetaan vastuu tutkimuksesta, kun otetaan huomioon sen erityinen taloudellinen asema (ks. edellä 51 kohta), voi kuitenkin aiheuttaa ilmeisen tai mahdollisen eturistiriidan. Suuren yleisön silmissä voisi nimittäin syntyä vaikutelma, että riippumatta siitä, että RMD ei viime kädessä päätä kehitysvaihtoehdon valinnasta, se voisi pyrkiä vaikuttamaan lopulliseen päätöksentekijään tavalla, joka antaisi sille mahdollisuuden hyödyntää täysimääräisesti erityistä taloudellista asemaansa. Tämä vaikutelma voisi syntyä huolimatta RMD:n ammattitaidosta ja historiallisesta roolista, johon komissio viittasi lausunnossaan. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että RMD:n nimittäminen voi aiheuttaa III.2.6 artiklassa tarkoitetun eturistiriidan riskin.

54. Koska komissiolle on asianmukaisesti ilmoitettu RMD:n nimittämisestä, keskeinen kysymys on näin ollen se, onko komissio ryhtynyt asianmukaisiin toimiin III.2.6 artiklan mukaisten velvoitteidensa mukaisesti.

55. Lausunnossaan komissio viittasi siihen, että se vaatii seurantaryhmän perustamista ja asiaa koskevan alueellisen konferenssin järjestämistä. Tämän vuoksi oikeusasiamies tarkastelee seuraavassa kumpaakin toimenpidettä vuorollaan.

56. Seurantaryhmän osalta oikeusasiamies muistuttaa, että kantelija kiinnitti tarkastuskertomusta koskevissa huomautuksissaan erityistä huomiota seurantaryhmän loppukertomukseen, jota se piti objektiivisena. Käsitellessään sitä, onko asianmukaista perustaa seurantaryhmä eturistiriidan riskin hillitsemiseksi, oikeusasiamies keskittyy sen vuoksi kyseiseen kertomukseen.

57. Loppuraportti on jaettu viiteen osaan. Osa A sisältää puheenjohtajan kertomuksen. Osat B–D sisältävät i) ympäristöjärjestöjen edustajien lausunnot; ii) toimialajärjestöt; ja iii) kansalaisten toimintaryhmät, kun taas osa E koostuu kertomukseen liitetyistä asiakirjoista. Ottaen huomioon edellä mainittujen edustajien lausunnoissa esitetyt eriävät näkemykset oikeusasiamies katsoo aiheelliseksi keskittyä analyysissään puheenjohtajan kertomukseen. Hän panee merkille, että kantelija korosti luottavansa puheenjohtajan työhön.

58. Puheenjohtajan kertomuksessa esitetään yksityiskohtaisesti eri kokoukset ja käsiteltävät aiheet. Yleisellä tasolla puheenjohtaja toteaa, että hankkeen aikana pidetyt lukuisat kokoukset mahdollistivat sen, että seurantaryhmän jäsenet saivat laajaa ja laajaa tietoa. Hän lisää, että kirjalliset ja sähköiset asiakirjat johtivat "hyvään tietotasoon". Puheenjohtajan raportin mukaan seurantaryhmän jäsenet pystyivät esimerkiksi antamaan merkittävän panoksen eri intressien tasapainoiseen esittämiseen eri kehitysmuunnelmia koskevassa tietoesitteessä.

59. Puheenjohtajan kertomuksen lopussa on jakso "Valvontaprosessin arviointi". Seurantaprosessiin kohdistuneen kritiikin (esimerkiksi myöhäinen tiedottaminen ja prosessin monimutkaisuus) osalta puheenjohtaja toteaa myös, että seurantaryhmän perustaminen paransi merkittävästi järjestöjen osallistumista tähän. Puheenjohtaja korostaa erityisesti järjestöjen osallistumista avoimeen prosessiin varhaisesta vaiheesta alkaen ja ii) osallistumisen korkeaa tasoa, johon kuuluivat esimerkiksi intensiiviset vuoropuhelut ja viime kädessä sellaisten tietojen asettaminen saataville, joiden avulla seurantaryhmä pystyi itsenäisesti seuraamaan eri vaiheita. Viimeksi mainitun seikan osalta puheenjohtaja myöntää, että tämä prosessi oli "osittain hankala". Tämän lisäksi puheenjohtaja kiinnittää huomiota seurantaryhmän työskentelyn tiettyihin rajoituksiin. Tässä yhteydessä hän viittaa erityisesti i) siihen, että osallistujilta kuluu paljon aikaa; ii) se, että joissakin tapauksissa monimutkaiset neuvottelut osoittautuivat tarpeellisiksi ennen pyydettyjen tietojen toimittamista; ja iii) tarve optimoida mahdollisuus ottaa mukaan ulkopuolisia asiantuntijoita, jotta voidaan korvata seurantaryhmän rajalliset valmiudet arvioida erittäin monimutkaisia prosesseja. Puheenjohtaja esitti myös, että iv) erittäin vaativien tieteellisten prosessien täydellistä avoimuutta ja ymmärtämistä on lähes mahdotonta saavuttaa, ja korosti, että harjoitukseen tarvitaan tietynasteista luottamusta. Hän lisäsi, että tämä ongelma vaikutti seurantaryhmän työhön, koska ympäristöjärjestöjen edustajat periaatteellisista syistä vastustivat RMD:n roolia koko hankkeen ajan.

60. Oikeusasiamies ymmärtää puheenjohtajan kertomuksen perusteella, että edellä kuvatuista vaikeuksista huolimatta seurantaryhmä osallistui hankkeeseen suuressa määrin. On totta, että kantelija itse kiinnitti huomautuksissaan huomiota seurantaryhmän työssä esiin tulleisiin erityisiin ongelmiin sekä prosessin monimutkaisuuteen ja siihen, että sen kaikkia näkökohtia on mahdotonta valvoa. Oikeusasiamies ottaa kuitenkin huomioon myös sen, että sen lisäksi, että puheenjohtaja toisti eri toimijoiden erilaiset näkemykset RMD:n osallistumisesta, hän ei raportoinut eturistiriidan riskistä johtuvista erityisongelmista. Sen sijaan puheenjohtaja viittaa tiettyihin seurantaryhmän työhön liittyviin systeemisiin ongelmiin, jotka eivät sinänsä johdu RMD:n osallistumisesta. Puheenjohtajan kertomuksessa ei myöskään ole mitään viitteitä siitä, että RMD:n rooli olisi vaikuttanut tutkimuksen olennaiseen tulokseen, kuten kantelija ehdotti.

61. Komission mainitseman alueellisen konferenssin osalta oikeusasiamies katsoo, että tämä on osaltaan avannut prosessiin osallistumisen laajemmalle intressipiirille ja vähentänyt todennäköisyyttä, että hanketta hallitsee yksi ainoa intressi.

62. Näiden havaintojen perusteella oikeusasiamies katsoo, että komission vaatimus perustaa seurantaryhmä ja järjestää alueellinen konferenssi olivat asianmukaisia toimia eturistiriidan riskin torjumiseksi. Lopuksi on todettava, että kuten tarkastuksen tulokset vahvistavat, komissio seurasi tiiviisti koko prosessia.

63. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että komissio on toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä ja seurannut niiden täytäntöönpanoa tässä tapauksessa. Tästä seuraa, että kantelijan väitettä ei voida hyväksyä. Näin ollen myöskään väite ei voi menestyä.

B. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

Komission toiminnassa ei ole ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

 

Emily O´Reilly

Tehty Strasbourgissa 19 päivänä joulukuuta 2013.

---

[1] "Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD" alkuperäisessä saksankielisessä versiossa.

[2] OECD:n ohjeet eturistiriitojen hallinnasta julkishallinnossa (saatavilla osoitteessa http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) määritellään eturistiriita seuraavasti:

i) Varsinainen eturistiriita on olemassa, kun virkamiehen julkisen tehtävän ja hänen yksityisten etujensa välillä on ristiriita, esimerkiksi kun virkamiehellä on yksityisiä etuja, jotka voivat vaikuttaa epäasianmukaisesti hänen virkatehtäviensä ja -velvollisuuksiensa hoitamiseen.

ii) Voidaan katsoa, että kyseessä on ilmeinen eturistiriita, jos siitä huolimatta, että tosiasiallista eturistiriitaa ei ole, on olemassa vaikutelma, että virkamiehen yksityiset edut voivat vaikuttaa epäasianmukaisesti hänen tehtäviensä hoitamiseen.

iii) Mahdollinen ristiriita syntyy, kun virkamiehellä on yksityisiä intressejä, jotka ovat sellaisia, että eturistiriita syntyisi, jos virkamies osallistuisi tulevaisuudessa asiaankuuluviin virkatehtäviin.