Kantelun tausta

1. Kantelija on Kaupthing Bank Luxembourgin belgialaisen sivuliikkeen (" Kaupthing Belgium") asiakas. Syksyn 2008 finanssikriisin seurauksena hänen säästötilinsä suljettiin 9.10.2008 alkaen.

2. Neuvosto keskusteli 7. lokakuuta 2008 pidetyssä Ecofin-neuvoston kokouksessa finanssikriisistä ja sen ratkaisemiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Se hyväksyi niin kutsutun välittömän reagoinnin rahoitusmarkkinoiden häiriöihin. Neuvoston päätelmien sanamuoto oli seuraava:

"Rahoitusalan nykyisessä vaikeassa tilanteessa ... olemme yhtä mieltä siitä, että ensisijaisena tavoitteena on palauttaa luottamus ja rahoitusalan asianmukainen toiminta.

Olemme sopineet järjestelmän kannalta merkittävien rahoituslaitosten tukemisesta. Me kaikki sitoudumme toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet pankkijärjestelmämme vakauden ja vakauden parantamiseksi ja yksittäisten säästäjien talletusten suojaamiseksi.

Useat jäsenvaltiot ovat viime aikoina lisänneet kansallisten talletussuojajärjestelmien kattavuutta. Sovimme, että kaikki jäsenvaltiot tarjoaisivat aluksi vähintään yhden vuoden ajan yksityishenkilöille vähintään 50 000 euron talletussuojan, ja totesimme, että monet jäsenvaltiot päättävät nostaa vähimmäismääränsä 100 000 euroon. Suhtaudumme myönteisesti komission aikomukseen esittää kiireellisesti asianmukainen ehdotus talletusten vakuusjärjestelmien lähentämisen edistämiseksi ...".

3. Kantelija esitti 7. tammikuuta 2009 neuvostolle kantelun, jota hän kutsui "neuvostoa vastaan tehdyksi kanteluksi sen sanamuodon noudattamatta jättämisestä ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamisesta. "Kantelussaan hän totesi, että hän teki 24. marraskuuta 2008 Luxemburgin viranomaisia vastaan kantelun komission jäsenelle Kroesille. Hän lainasi myös osaa komission 23. joulukuuta 2008 antamasta vastauksesta, joka koski Ecofin-neuvoston kokouksessa 7. lokakuuta 2008 tehtyä päätöstä säästöjen taatun vähimmäismäärän nostamisesta 20 000 eurosta 50 000 euroon. Vastauksessaan komissio katsoi, että kyseinen lausuma oli poliittinen julistus, joka ei ollut oikeudellisesti sitova. Tämän jälkeen se selitti hyväksyneensä ehdotuksen talletusten vakuusjärjestelmistä 30 päivänä toukokuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY [1] muuttamisesta. Ehdotuksen mukaan suojattujen säästöjen taattua vähimmäismäärää korotettaisiin takautuvasti 15 päivästä lokakuuta 2008 alkaen 20 000 eurosta 50 000 euroon. Komissio lisäsi, että neuvottelujen jälkeen se totesi, että ehdotetun kattavuuden lisääminen oli toteutettava 30 päivään kesäkuuta 2009 mennessä. Kantelija huomautti neuvostolle tekemässään kantelussa, että Ecofin-neuvosto määritteli 7. lokakuuta 2008 antamansa lausumat"Välittömiksi vastauksiksi rahoitusmarkkinoiden myllerrykseen"ja että näillä julistuksilla pyrittiin rauhoittamaan säästäjiä. Kantelija väitti lisäksi, että nämä ilmoitukset eivät olleet ehdollisia eikä niiden sovellettavuudelle asetettu erityistä määräaikaa. Koska neuvosto oli hänen mielestään myöhemmin sanoutunut irti julkilausumistaan, kantelija väitti, että neuvosto oli syyllistynyt "Euroopan kansalaisten pettämiseen". Hän väitti, että kun neuvosto ei noudattanut 7.10.2008 tehtyjä sitoumuksia, se loukkasi luottamuksensuojan periaatetta.

4. Neuvosto huomautti 22 päivänä tammikuuta 2009 antamassaan vastauksessa, että direktiivin 94/19/EY 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on taattava vähintään 20 000 euron säästötilit. Tämän jälkeen neuvosto viittasi 7. lokakuuta 2008 pidettyyn Ecofin-neuvoston kokoukseen, jossa todettiin, että kansalaisten pankkialaa kohtaan tunteman luottamuksen lisäämiseksi tarvitaan useita toimenpiteitä. Neuvosto totesi erityisesti, että se määritteli päätelmissään, jotka eivät olleet oikeudellisesti sitovia, yleiset suuntaviivat direktiiviehdotukselle, jolla pyritään vahvistamaan talletussuojaa koskevia sääntöjä. Se totesi lisäksi, että komissio oli tämän jälkeen esittänyt direktiivin 94/19/EY muuttamista koskevan ehdotuksen, jonka mukaan vähimmäistakuu korotettaisiin aluksi 50 000 euroon ja vuoden kuluttua vielä 100 000 euroon. Neuvosto selitti, että tähän ehdotukseen sovelletaan yhteispäätösmenettelyä ja että siihen perustuva direktiivi olisi hyväksyttävä vuoden 2009 alkupuoliskolla. Se totesi lopuksi, että jos kantelija katsoo neuvoston syyllistyneen hallinnolliseen epäkohtaan tässä asiassa, hän voi tehdä kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle ("si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...").

Tutkinnan kohde

5. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija esitti seuraavat kaksi väitettä:

1. Koska neuvosto ei noudattanut Ecofin-neuvoston kokouksessa 7.10.2008 antamaansa ilmoitusta EU:ssa olevien pankkien säästöjen suojaamisesta, se ei pysynyt sanassaan, petti Euroopan kansalaisia ja loukkasi luottamuksensuojan periaatetta.
2. Kun 7 päivänä lokakuuta 2008 annetuissa neuvoston päätelmissä erotettiin toisistaan kaksi rahoituslaitosten ryhmää (systeemiset ja ei-systeemiset), ne merkitsivät kilpailun vääristymistä.

6. Tämän tutkimuksen aloittamisesta 27. helmikuuta 2009 päivätyssä kirjeessään oikeusasiamies pyysi neuvostoa antamaan lausunnon ensimmäisestä väitteestä. Koska kantelija ei ollut ottanut etukäteen asianmukaisesti yhteyttä neuvostoon toisen väitteen osalta, oikeusasiamies katsoi, että sitä ei voitu ottaa tutkittavaksi, ja ilmoitti asiasta kantelijalle ja neuvostolle. Kantelija kirjoitti uudelleen oikeusasiamiehelle 9. huhtikuuta 2009. Hän ilmoitti hänelle, että hän oli tällä välin esittänyt toisen väitteensä neuvostolle, joka oli vastannut siihen 2.4.2009. Siksi hän ehdotti, että oikeusasiamies sisällyttäisi hänen toisen väitteensä tutkimukseensa. Oikeusasiamies vastasi kantelijalle 19. toukokuuta 2009 ja ilmoitti tälle pitävänsä parempana odottaa neuvoston lausuntoa ja sitä koskevia huomautuksia ennen kuin päättää, miten hänen toinen väitteensä käsitellään.

7. Tutkittuaan neuvoston lausunnon ja kantelijan sitä koskevat huomautukset oikeusasiamies totesi, että toinen väite ei koskenut mahdollista hallinnollista epäkohtaa. Se kohdistui Ecofin-neuvoston 7. lokakuuta 2008 pidetyn kokouksen päätelmiin, jotka ovat luonteeltaan poliittisia eivätkä siten kuulu hänen toimeksiantoonsa. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle ja neuvostolle 22. lokakuuta 2009 päivätyillä kirjeillä, ettei hän sisällyttäisi toista väitettä tutkimukseensa. Koska toinen väite ei kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan, tämä tutkimus koskee ainoastaan kantelijan ensimmäistä väitettä.

KYSYMYS

8. Kantelu toimitettiin neuvostolle lausuntoa varten. Neuvosto antoi lausuntonsa 19. kesäkuuta 2009. Lausunto toimitettiin kantelijalle, jonka huomautukset saapuivat oikeusasiamiehen toimistoon 6. heinäkuuta 2009.

9. Neuvosto katsoi lausunnossaan, että kantelu ei kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan. Oikeusasiamies ilmoitti 22. lokakuuta 2009 neuvostolle olevansa samaa mieltä neuvoston kanssa, koska Ecofin-neuvoston kokouksessa 7. lokakuuta 2008 tehdyt päätelmät olivat luonteeltaan poliittisia. Hän korosti kuitenkin, että ensimmäisessä väitteessään kantelija ei kiistänyt näitä päätelmiä sinänsä, vaan väitti, että neuvosto syyllistyi hallinnolliseen epäkohtaan, kun se ei pannut niitä täytäntöön, minkä vuoksi se ei pysynyt sanassaan, petti Euroopan kansalaisia ja loukkasi luottamuksensuojan periaatetta. Oikeusasiamies katsoi, että nämä asiat kuuluivat hänen toimivaltaansa. Näin ollen hän toisti neuvostolle esittämänsä pyynnön lausunnon saamiseksi kantelijan ensimmäisen väitteen asiasisällöstä.

10. Neuvosto antoi 5. marraskuuta 2009 lisälausunnon ensimmäisestä väitteestä. Se toimitettiin tämän jälkeen kantelijalle, joka lähetti huomautuksensa 27.11.2009.

OMBUDSMANIN ANALYYSI JA PÄÄTELMÄT

A. Väite, jonka mukaan 7.10.2008 pidetyssä Ecofin-neuvoston kokouksessa annettuja julkilausumia ei ole noudatettu

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

11. Kantelija väitti, että neuvosto ei tehnyt sitä, mitä se oli ilmoittanut Ecofin-neuvoston kokouksessa 7. lokakuuta 2008 pankkien säästöjen suojaamisesta EU:ssa. Näin ollen se ei pysynyt sanassaan, petti Euroopan kansalaisia ja loukkasi luottamuksensuojan periaatetta.

12. Ensimmäisessä lausunnossaan neuvosto väitti, että kantelijan ensimmäinen väite oli jätettävä tutkimatta. Neuvosto palautti mieleen EY:n perustamissopimuksen 195 artiklan (nykyisin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artikla) sanamuodon ja totesi, että oikeusasiamiehen toimivaltuudet rajoittuvat toimielinten hallinnolliseen toimintaan. Se katsoi, että neuvoston poliittinen ja lainsäädännöllinen toiminta ei voi johtaa hallinnolliseen epäkohtaan eikä näin ollen kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan.

13. Kantelija hylkäsi huomautuksissaan neuvoston näkemyksen ja väitti, että jos toimielinten toimia ei koskaan voitaisi pitää hallinnollisina, ne eivät koskaan joutuisi sovittelun kohteeksi hoitaessaan olennaisia tehtäviään.

14. Oikeusasiamies ilmoitti 22. lokakuuta 2009 neuvostolle näkemyksestään, jonka mukaan ensimmäinen väite kuului hänen toimivaltaansa. Hän myös toisti pyyntönsä saada lausunto tämän väitteen asiasisällöstä. Toisessa lausunnossaan neuvosto pysyi kannassaan, jonka mukaan kantelu ei kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan. Se huomautti, että oikeusasiamies oli samaa mieltä siitä, että Ecofin-neuvoston kokouksessa 7. lokakuuta 2008 tehdyt päätelmät olivat luonteeltaan poliittisia. Lisäksi se väitti, että nämä päätelmät i) totesi, että neuvosto oli ottanut poliittisen kannan yksityishenkilöiden talletussuojan lisäämisen puolesta; ja ii) edellyttäen, että tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet toteutetaan perussopimuksissa määrättyjen sääntöjen mukaisesti eli komission ehdotuksen perusteella. Neuvosto ei näin ollen yhtynyt oikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan Ecofin-neuvoston päätelmissä esitettyjen sitoumusten väitetty noudattamatta jättäminen kuului sen hallinnolliseen toimintaan. Lisäksi se korosti, että näiden päätelmien täytäntöönpano edellytti sellaisen säädöksen antamista, jolla muutetaan direktiiviä 94/19/EY talletussuojan vähimmäistason nostamiseksi 50 000 euroon. Näissä olosuhteissa se, että oikeusasiamiehelle annettaisiin mahdollisuus käsitellä kantelijan tapausta, antaisi hänelle implisiittisesti mahdollisuuden valvoa seuraavia: i) neuvoston tehtävä lainsäätäjänä, kun se vastaanottaa komission ehdotuksen; ja ii) komission aloitevalta.

15. Huomautuksissaan kantelija myönsi, että neuvoston päätökset itsessään kuuluivat sen poliittiseen toimintaan, mutta väitti, että menetelmä ja termit, joita käytettiin niiden välittämiseksi kansalaisille, kuuluivat sen hallinnolliseen toimintaan. Hän totesi, että hänen valituksensa ymmärtämiseksi on otettava huomioon 7. lokakuuta 2008 pidettyä neuvoston istuntoa seuranneen lehdistötilaisuuden historiallinen konteksti. Ottaen huomioon, että Ecofin-neuvosto luokitteli päätelmänsä "Välittömiksi vastauksiksi rahoitusmarkkinoiden häiriöihin ", oli selvää, että niiden tavoitteena oli rauhoittaa säästäjiä, jotta he eivät kiirehtisi nostamaan säästöjään pankeista kaikkialla EU:ssa. Tämän lehdistötilaisuuden seurauksena eräät säästäjät jättivät säästönsä muille kuin järjestelmän kannalta merkittäville pankeille, kuten Kaupthing Bank Luxembourgille. Eräät säästäjät jopa lisäsivät talletuksiaan jälkimmäiseen pankkiin, joka käytti neuvoston ilmoituksia markkinointitarkoituksiin. Koska kyseiset säästäjät eivät kärsineet tappioita, kantelija korosti, että hänen valituksensa oli puhtaasti symbolinen ja tehty kansalaisten edun mukaisesti.

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Oikeusasiamies vahvisti neuvostolle 22. lokakuuta 2009 osoittamassaan kirjeessä, että 7. lokakuuta 2008 pidetyssä Ecofin-neuvoston kokouksessa tehdyt päätelmät olivat luonteeltaan poliittisia eivätkä siten kuuluneet hänen toimivaltaansa. Tämän vuoksi kantelijan toinen väite, joka koski näiden päätelmien sisältöä, ei kuulunut hänen toimivaltaansa.

17. Kantelijan ensimmäinen väite ei kuitenkaan koskenut Ecofin-neuvoston päätelmien sisältöä sinänsä. Se totesi pikemminkin, että jättäessään tekemättä sen, mitä se oli ilmoittanut kyseisessä istunnossa, neuvosto ei pysynyt sanassaan, petti Euroopan kansalaisia ja loukkasi luottamuksensuojan periaatetta. Kantelijan ensimmäinen väite koski näin ollen neuvoston Ecofin-neuvoston päätelmien täytäntöönpanoa.

18. Kantelijan mukaan neuvoston Ecofin-neuvostossa tekemät sitoumukset voidaan tiivistää seuraavasti: i) yksityishenkilöille tarjottaisiin talletussuoja, jonka määrä olisi vähintään 50 000 euroa; ii) tämä koskisi kaikkia jäsenvaltioita; iii) suoja taattaisiin aluksi vähintään yhdeksi vuodeksi; ja iv) suoja myönnettäisiin välittömästi.

19. Neuvoston Ecofin-neuvostossa 7. lokakuuta 2008 vahvistama kanta on selvästi poliittinen valinta. Oikeusasiamies ei voi käsitellä valituksia, jotka koskevat poliittista valintaa sinänsä, esimerkiksi kantelua, jossa väitetään, että neuvoston ehdottama 50 000 euron määrä oli riittämätön.

20. Kantelijan ensimmäinen väite ei kuitenkaan koske poliittista päätöstä sinänsä vaan pikemminkin sitä, onko neuvosto jättänyt panematta kyseisen päätöksen täytäntöön ja jättänyt näin tehdessään pitämättä sanansa, pettänyt kansalaisia ja loukannut luottamuksensuojan periaatetta. Oikeusasiamies on edelleen sitä mieltä, että nämä ovat kysymyksiä, joita hän periaatteessa voi tutkia. On kuitenkin ilmeistä, että tällainen väite voi olla perusteltu vain, jos neuvosto on todellakin tehnyt täsmällisiä sitoumuksia ja jättänyt sitten noudattamatta niitä.

21. Neuvosto katsoi, että oikeusasiamiehen toimeksiannon hyväksyminen nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa antaisi hänelle implisiittisesti mahdollisuuden valvoa i) sen tehtävä lainsäätäjänä, kun se vastaanottaa komission ehdotuksen; ja ii) komission aloitevalta. Oikeusasiamies katsoo, että mikään näistä väitteistä ei ole perusteltu. Aluksi on todettava, että tämä tutkimus koskee neuvostoa eikä komissiota. Lisäksi Ecofin-neuvoston 7 päivänä lokakuuta 2008 pidetyn kokouksen päätelmiin sisältyvät lausumat annettiin ennen kuin komission ehdotusta [2] oli toimitettu neuvostolle. Näin tehty päätös oli näin ollen neuvoston ja ainoastaan neuvoston tekemä. Oikeusasiamies voi näin ollen tarkastella ainoastaan sitä, noudattiko neuvosto kantelijan mukaan 7. lokakuuta 2008 antamiaan erityisiä sitoumuksia.

22. Neuvosto ilmoitti kantelijalle 22. tammikuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, että jos hän katsoo neuvoston syyllistyneen hallinnolliseen epäkohtaan tässä asiassa, hän voi tehdä kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle. Jos oikeusasiamiehellä ei todellakaan ole minkäänlaista toimivaltaa tällä alalla, kuten neuvosto nyt väittää, neuvoston 22. tammikuuta 2009 päivätyssä kirjeessään antamat neuvot olisivat olleet virheellisiä ja harhaanjohtavia. Oikeusasiamies katsoo, että ei pitäisi olettaa, että unionin toimielin antaisi kansalaisille tarkoituksellisesti virheellistä ja harhaanjohtavaa neuvontaa.

23. Direktiivin 94/19/EY myöhemmällä muutoksella direktiivillä 2009/14/EY [3] otettiin käyttöön EU:n laajuinen talletussuoja, jonka määrä on vähintään 50 000 euroa. Jäsenvaltioiden oli tarjottava tämä suoja 30. kesäkuuta 2009 mennessä (direktiivin 2009/14/EY 2 artiklan 1 kohta), ja se jatkuisi määrittelemättömän ajan. Edellä mainitulla lainsäädännöllä pannaan täytäntöön 7. lokakuuta 2008 pidetyn Ecofin-neuvoston asiaa koskevat päätelmät. Ainoa poikkeus on se, että talletussuojan muutosta ei tehty 7. lokakuuta 2008 alkaen vaan 30. kesäkuuta 2009 alkaen. Henkilöt, joilla oli säästötilejä jäsenvaltioissa, joissa talletussuojan taso oli alle 50 000 euroa ennen 1. heinäkuuta 2009, olivat näin ollen vaarassa menettää rahaa, jos heidän pankkinsa olisivat joutuneet maksukyvyttömiksi lokakuun 2008 ja kesäkuun 2009 lopun välisenä aikana.

24. Ehdotuksessaan, josta lopulta tuli direktiivi 2009/14/EY, komissio perusteli ehdotettua suojan tason korottamista taannehtivasti viittaamalla muun muassa "kaikkien asianomaisten osapuolten perusteltuihin odotuksiin". Vaikuttaa siis siltä, että komissio katsoi, että päätelmien iv kohta (ks. edellä 18 kohta) saattoi synnyttää tällaisen perustellun luottamuksen.

25. Neuvosto näyttää todenneen lausunnoissaan, että päätelmissä tiedotettiin yleisölle, että Euroopan unioni ryhtyy lainsäädäntötoimiin säästäjien suojelun vahvistamiseksi. Kun otetaan huomioon, että kyseisen alan lainsäädäntö voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksen perusteella ja että neuvosto ei päätä tällaisista ehdotuksista yksin vaan yhdessä Euroopan parlamentin kanssa, tällainen tulkinta olisi järkevä. Se, että päätelmissä esitetyt toimenpiteet olisi edelleen sisällytettävä unionin lainsäädäntöön, ei kuitenkaan ilmene näistä päätelmistä niin selvästi kuin tällaisessa tapauksessa voitaisiin odottaa. Siinä käytetty kieli ("Olemme samaa mieltä...") viittaa siihen, että ainetta koskeva päätös oli jo tehty ja että jäsenvaltiot myöntäisivät päätelmissä kuvatun suojan, joskin vain "aluksi yhden vuoden ajaksi".

26. On kuitenkin otettava huomioon, että kysymys on menettänyt merkityksensä, koska säästäjille ei näytä aiheutuneen tappioita ennen 1.7.2009. Kantelija on itse todennut, että hänen kantelustaan on tullut vain akateeminen ja että hänen toimintansa oli symbolista. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että tämän kantelun lisätutkimuksille ei ole perusteita.

B. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

Nyt käsiteltävää väitettä ei ole syytä tutkia tarkemmin.

Kantelijalle ja neuvostolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Tehty Strasbourgissa 5 päivänä maaliskuuta 2010.

[1] EYVL 1994, L 135, s. 5.

[2] Komission ehdotus hyväksyttiin 15. lokakuuta 2008 eli viikko Ecofin-neuvoston 7. lokakuuta 2008 pidetyn kokouksen jälkeen.

[3] Talletusten vakuusjärjestelmistä annetun direktiivin 94/19/EY muuttamisesta talletussuojan tason ja korvausten maksuajan osalta 11.3.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/14/EY (EUVL 2009, L 68, s. 4).