# Euroopan oikeusasiamiehen päätös kantelusta 1744/2004/(OV)BB Euroopan komissiota vastaan
- Tekijä: Euroopan oikeusasiamies
- Päivämäärä: null
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fi/decision/fi/3641)
---
Strasbourg, 2. heinäkuuta 2008

Hyvä X

Teitte 3. kesäkuuta 2004 Euroopan oikeusasiamiehelle kantelun Euroopan komissiota vastaan liittymistä valmisteleville neuvonantajille maksetuista päivärahoista ehdokasmaassa toteutettavan twinning-sopimuksen puitteissa toteutetun twinning-hankkeen yhteydessä.

Toimitin kantelun 21.6.2004 komission puheenjohtajalle. Komissio antoi lausuntonsa 1. syyskuuta 2004. Toimitin sen Teille 13. lokakuuta 2004 lähettämällänne kehotuksella esittää huomautuksia.

Ilmoitin Teille 17. joulukuuta 2004, että olin saanut kolme muuta kantelua, jotka koskivat komission päätöstä alentaa twinning-hankkeen päivärahoja.

Aloitin 17. toukokuuta 2005 yhteiset lisätutkimukset edellä mainituista kanteluista ja teidän kanteluistanne.

Sain 5.7.2005 komissiolta vastauksen 17.5.2005 esittämiini lisäkysymyksiin.

Päätin 19. lokakuuta 2005, että lisätietoja tarvitaan, ja ilmoitin asiasta Teille. Komissio lähetti vastauksensa 31. tammikuuta 2006, ja lähetin sen Teille 4. huhtikuuta 2006 esittämällänne kehotuksella esittää huomautuksia.

Tein 27. marraskuuta 2006 ehdotuksen yhteisestä sovintoratkaisusta sekä teidän että edellä mainittujen tapausten osalta ja ilmoitin asiasta Teille. Komissio vastasi 29 päivänä toukokuuta 2007[(1)](#%281%29){#Footnote1} mainittuun ehdotukseen, jonka se hylkäsi. Toimitin teille komission vastauksen ja kehotin esittämään huomautuksia. Esititte huomautuksensa 10.8.2007.

Kirjoitan nyt kertoakseni teille tehtyjen tutkimusten tuloksista.

KILPAILUKYKY
------------

Kantelijan mukaan merkitykselliset tosiseikat ovat seuraavat:

Vuosina 2002--2004 kantelija työskenteli ehdokasmaan ministeriössä liittymistä valmistelevan neuvonantajan (Pre-Accession Advisor, PAA) palveluksessa twinning-hankkeen yhteydessä. Komissio vastasi hankkeen kustannuksista.

Komissio lähetti 11. heinäkuuta 2003 kaikille jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden instituutioiden kehittämisestä vastaaville kansallisille yhteyspisteille muistion, joka koski asiantuntijoiden sovittujen päivärahojen alentamista. Kyseisen ehdokasmaan osalta kumppanuussopimusten päiväraha laski 183,50 eurosta 110,50 euroon päivässä. Muutettuja verokantoja sovellettiin 7.7.2003 alkaen eli taannehtivasti.

Komissio lähetti 16. heinäkuuta 2003 kyseisen ehdokasmaan edustuston päällikölle täydentävän kirjeen, jossa selvennettiin uusia päivärahoja koskevia menettelyjä.

Komissio lähetti 14. lokakuuta 2003 jäsenvaltioiden kansallisille yhteyspisteille ilmoituksen, jossa se ilmoitti, että verokantoja todennäköisesti korotettaisiin uudelleen.

Kantelija ja eräs kollega, jotka molemmat olivat korkeita virkamiehiä, lähettivät 1. joulukuuta 2003 komission laajentumisasioiden pääosastolle kirjeen, joka koski muutettuja päivärahoja. Ensinnäkin he selittivät, että odotettujen tulojen taso oli yksi tärkeimmistä tekijöistä, jotka oli otettava huomioon päätettäessä pitkäaikaisesta tilapäisestä siirrosta kyseiseen ehdokasmaahan, ja korostivat, että he olivat vieneet perheensä mukanaan kyseiseen ehdokasmaahan. Toiseksi ne väittivät, että päivärahojen 40 prosentin lasku oli ennakoimaton, perusteeton ja kohtuuton. Kantelijan ja hänen kollegansa mukaan he olivat odottaneet vakaita, avoimia, ennakoitavia ja perusteltuja järjestelyjä. Ne väittivät lisäksi, että moitteettoman hallinnoinnin pitäisi taata, että päätökset eivät ole taannehtivia. Kolmanneksi ne arvostelivat laajentumisasioiden pääosaston 16. heinäkuuta 2002 antamaa suositusta olla soveltamatta enimmäismääriä ja korostivat, että niiden hankejohtaja päätti*pysyä "yleissopimuksissa määritellyllä päivärahatasolla".* Neljänneksi ne väittivät, että vaikka hanketehtävät on toteutettu ajoissa, komissio ei ole tukenut hankkeen toteuttamista, mikä on heikentänyt kumppanuussopimusten taloudellista tilannetta ja työilmapiiriä. Lopuksi he ehdottivat keskusteluja tyydyttävän ratkaisun löytämiseksi kyseisen ehdokasmaan kumppanuus- ja yhteistyösopimuksiin.

Komissio lähetti 22. joulukuuta 2003 uuden ilmoituksen kaikille jäsenvaltioiden, liittymässä olevien valtioiden ja ehdokasmaiden kansallisille yhteyspisteille. Kyseisessä muistiossa todettiin, että kiinteämääräinen päiväraha ei saisi vaihdella kummitoiminnan tilapäisen siirron aikana, vaan se olisi määriteltävä kummitoimintasopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä ja sen olisi pysyttävä vakaana koko sen keston ajan. Kyseisen ehdokasmaan kumppanuussopimusten päivärahaa korotettiin 110,50 eurosta 135 euroon 1. marraskuuta 2003 alkaen. Muistion mukaan korotuksella ei ollut taannehtivaa vaikutusta. Komission muistiossaan antamissa ohjeissa viitattiin twinning-toiminnan käsikirjaan.

Kantelija lähetti 4 päivänä huhtikuuta 2004 muistutuksen, jossa se pyysi komissiolta vastausta, koska kyseisellä asialla oli suuri henkilökohtainen merkitys ja asiaan liittyvillä periaatteilla oli laajempi merkitys.

Komissio ei ole vastannut näihin kirjeisiin.

Tämän jälkeen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Hän väitti ensinnäkin, että komissio on epäoikeudenmukaisesti ja taannehtivasti muuttanut kumppanuussopimusten päivärahoja, jotka määriteltiin twinning-sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä.

Väitteensä tueksi hän väitti, että korkoja korotettiin myöhemmin uudelleen, mutta ei takautuvasti eikä sopimuksessa sovittuun tasoon asti, ja että tämän seurauksena hän menetti osan tuloista, joita hän odotti saavansa. Hän väitti myös, että komission mainitsema twinning-käsikirja ei ollut osa twinning-sopimusta eikä sen liite eikä siihen viitattu hänen työsopimuksessaan.

Kantelija väitti myös, että komissio ei vastannut hänen 1 päivänä joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseensä eikä 5 päivänä huhtikuuta 2004 lähetettyyn muistutukseen.

Kantelija vaati, että hänelle maksetaan Twinning-sopimuksen allekirjoittamishetkellä sovitun päivärahan (183,50 euroa päivässä) ja heinäkuun ja joulukuun 2003 välisenä aikana tosiasiallisesti maksetun alhaisemman päivärahan välinen erotus.

KYSYMYS
-------

**Komission lausunto**

Komissio esitti lausunnossaan tiivistetysti seuraavat huomautukset:

Komissio korosti ensin, että tämä kantelu perustui pitkälti samoihin tosiseikkoihin ja perusteluihin kuin muissa oikeusasiamiehelle osoitetuissa kanteluissa.

Tapauksen taustan osalta komissio selitti, että twinning-toiminta on kohdennetun hallinnollisen yhteistyön väline, jolla autetaan liittymässä olevia maita ja ehdokasmaita vahvistamaan hallinnollisia ja oikeudellisia valmiuksiaan panna täytäntöön yhteisön lainsäädäntöä Euroopan unionin tulevina jäsenvaltioina. Twinning-hankkeisiin kuuluu pitkäaikaisten asiantuntijoiden tilapäinen siirto jäsenvaltioista liittymässä oleviin maihin ja ehdokasmaihin. Näitä pitkäaikaisia asiantuntijoita kutsutaan PAA: ksi. Parlamentaaristen avustajien palkkaan sisältyy päiväraha jokaiselta päivältä, jona heidät on siirretty tilapäisesti muihin tehtäviin. Päivärahan määrä on 50 prosenttia EuropeAid-yhteistyötoimiston säännöllisesti päivittämästä päivärahasta.

Laajentumisasioiden pääosasto ilmoitti 11. heinäkuuta 2003 jäsenvaltioiden twinning-toiminnan kansallisille yhteyspisteille "tavanomaiseen tapaan", että EuropeAid oli julkaissut 7. heinäkuuta 2003 päivärahojen uuden määräajoin tehtävän mukautuksen ja että uutta määrää sovellettaisiin kyseisestä päivästä alkaen kaikkiin käynnissä oleviin twinning-hankkeisiin twinning-toiminnan käsikirjan asiaa koskevan säännön mukaisesti. Jälkimmäisen kohdan 5.6.2 mukaan twinning-toiminnan toteutuspäivä määrittää sovellettavan päivärahan määrän, joka voi siten vaihdella twinning-hankkeen elinkaaren aikana.

Tämän mukautuksen lisäksi komissio sai valituksia useilta maksajavirastoilta. Maksajavirastot viittasivat siihen, että 7 päivänä heinäkuuta 2003 julkaistut päivärahat olivat huomattavasti alhaisemmat kuin ennen kyseistä päivämäärää voimassa olleet maksut. Komission mukaan se vastasi näihin kanteluihin palauttaen mieleen säännöt, mutta ilmoitti arvioivansa nykyistä järjestelmää erityisesti avustajakorvausten kiinteämääräisen päivärahan osalta. Arviointi tehtiin syksyllä 2003.

Komissio totesi edelleen, että se on seurannut useilta maksajavirastoilta saamiaan valituksia pääasiassa käymällä yleistä kirjeenvaihtoa kaikkien kansallisten yhteyspisteiden kanssa.

EuropeAid julkaisi 16. joulukuuta 2003 uuden määräaikaisluettelon, joka sisälsi sovellettavat päivärahat. Komissio ilmoitti tästä uudesta määräajoin tehtävästä mukautuksesta jäsenvaltioiden kansallisille yhteyspisteille 22. joulukuuta 2003. Samassa kirjeessä se ilmoitti myös edellä mainitun arvioinnin tuloksista, jotka koskevat twinning-hankkeiden parissa työskenteleville kumppanuussopimuksille maksettavaa kiinteämääräistä päivärahaa. Tässä kirjeessä komissio myönsi, että kumppanuussopimusten*sitoutuminen on twinning-hankkeiden onnistumisen ytimessä ja että niiden on pystyttävä tekemään vakaita järjestelyjä koko tilapäisen siirron ajan.* Komissio hyväksyi näin ollen sen, että 1 päivästä tammikuuta 2004 PAA:iden kiinteämääräisen päivärahan määrä ei enää muuttuisi twinning-toiminnan aikana, vaan se määriteltäisiin sitä vastoin twinning-sopimuksen allekirjoittamishetkellä ja se olisi voimassa koko sen keston ajan. Samassa kirjeessä komissio hyväksyi lisäksi, että ennen 1 päivää tammikuuta 2004 allekirjoitettujen sopimusten soveltamisalaan kuuluvien twinning-hankkeiden osalta voidaan poikkeuksellisesti käyttää arvioitujen kustannusten mukauttamista koskevaa varausta, joka on yleensä 2,5 prosenttia kunkin twinning-hankkeen kokonaisbudjetista, 7 päivänä heinäkuuta ja 16 päivänä joulukuuta 2003 tehtyjen päiväkohtaisten mukautusten haitallisten seurausten lieventämiseksi. Komissio korosti, että jos tällainen pyyntö hyväksytään, se voi tulla voimaan vasta sen esittämispäivästä alkaen. Näin ollen ennen 1 päivää tammikuuta 2004 allekirjoitettujen sopimusten kanssa työskennelleet kumppanuussopimukset pystyivät pyytämään tukea ystävyyskaupunkitoiminnan budjettivarauksesta lieventääkseen haitallisia seurauksia, joita kyseiselle ehdokasmaalle 7 päivästä heinäkuuta 2003 alkaen vahvistetusta päivärahojen alentamisesta aiheutui.

Lopuksi komissio katsoi edelleen, että twinning-hankkeita koskeviin sääntöihin ja menettelyihin yleensä tehtäviä muutoksia ja erityisesti kumppanuussopimusten korvausjärjestelmään tehtäviä muutoksia ei pitäisi soveltaa takautuvasti.

Komissio korosti, että tämän lähestymistavan mukaisesti 7 päivänä heinäkuuta 2003 julkaistua päivärahojen muutosta sovellettiin vasta kyseisestä päivästä alkaen. Päivärahojen mukauttaminen toteutettiin twinning-käsikirjan ja erityisesti sen 5.6.2 artiklan sääntöjen mukaisesti.

Koska päivärahojen mukauttamisella oli joissakin tapauksissa seurauksia, komissio pyrki ottamaan huomioon niiden maksajavirastojen huolenaiheet, joihin päivärahojen muutokset eniten vaikuttivat. Komissio totesi 22.12.2003 kansallisille yhteyspisteille osoittamassaan muistiossa, että ne kumppanuussopimukset, joita asia eniten koskee, olisi ensinnäkin korvattava kiinteämääräisen päivärahan tuotoilla, jotka voivat olla huomattava osa kunkin twinning-hankkeen kokonaisbudjetista. Lisäksi komissio korosti, että poikkeuksellisesti avun pyytäminen varauksesta edellyttää lisäystä, jolla ei voi olla taannehtivaa vaikutusta ennen sen toimittamista ja joka ei missään tapauksessa voi johtaa ennen 7 päivää heinäkuuta 2003 voimassa olleiden määrien ylittymiseen päivärahojen osalta.

**Kantelijan huomautukset**

Kantelija piti valituksensa voimassa. Hän väitti, että komissio oli antanut hyvin yleisluonteisen vastauksen eikä ollut kommentoinut joitakin hänen esittämiään väitteitä ja seikkoja.

Valituksen tekijä väitti erityisesti, että kun komissio päätti vastata yksittäisiin maksajavirastojen valituksiin ainoastaan kansallisille yhteyspisteille lähetettyjen yleisten muistioiden avulla, se ei ollut noudattanut hyvän hallinnon periaatteita.

Taannehtivuuden osalta kantelija väitti, että huolimatta väitteestään, jonka mukaan muutoksia ei pitäisi soveltaa takautuvasti, komissio ilmoitti päivärahojen muutoksista kansallisille yhteyspisteille vasta 11 päivänä heinäkuuta 2003 päivätyssä kirjeessään, vaikka muutokset hyväksyttiin 7 päivänä heinäkuuta 2003. Nämä tiedot saavuttivat eri PAA:t eri aikoina. Lisäksi hän väitti, että kun työntekijä päättää muuttaa perheensä kanssa ulkomaille osallistuakseen EU-hankkeeseen, on äärimmäisen tärkeää, että hänen taloudelliseen tilanteeseensa mahdollisesti tehtävät muutokset ovat ennakoitavissa ja oikeudenmukaisia.

Kantelija toisti väitteensä, jonka mukaan päivärahojen 40 prosentin laskua ei voida pitää ennakoitavissa olevana ja oikeudenmukaisena erityisesti siltä osin kuin on kyse PAA:iden muuttamisesta ulkomaille perheensä kanssa.

Mitä tulee komission 22 päivänä joulukuuta 2003 tekemään päätökseen sallia korvaus talousarviovarauksesta, kantelija väitti, että tällaisella toimenpiteellä ei ollut hänelle toivottua vaikutusta, koska korvausta ei voitu tarjota takautuvasti. Kantelijan PAA-matka päättyi jo 22. tammikuuta 2004, joten hän ei pitänyt budjettivarauksesta 22. joulukuuta 2003 alkaen maksettavia korvauksia vaihtoehtona, joka olisi ollut hänen käytettävissäan. Kantelija korosti kuitenkin, että hänen alkuperäisen twinning-budjetin PAA-osionsa olisi mahdollistanut 183,50 euron maksun 22 päivään tammikuuta 2004 saakka. Koska alkuperäistä talousarviota ei koskaan muutettu, osa hänen budjetoiduista päivärahoistaan jäi käyttämättä. Kantelijan mukaan tämä tilanne johti kumppanuussopimusten eriarvoiseen kohteluun, koska komissio salli kumppanuussopimusten korvaamisen enintään 183,50 eurolla talousarviovarauksesta mutta ei alkuperäisen twinning-talousarvion kumppanuussopimuksia koskevasta osasta.

Kantelija väitti, että komissio ei ole myöskään kommentoinut, miksi se suositteli muutoksia päivärahoihin, työsopimuskysymyksiin ja twinning-käsikirjan rooliin.

MUUT TUTKIMUKSET
----------------

Tarkasteltuaan huolellisesti komission lausuntoa ja kantelijan huomautuksia sekä vastaaviin kanteluihin liittyviä lausuntoja ja huomautuksia kävi ilmi, että lisätutkimukset olivat tarpeen.

**Muut tiedustelut (1)**

Oikeusasiamies pyysi 17.5.2005 komissiota vastaamaan toisen vastaavan kantelun yhteydessä seuraaviin kysymyksiin:

1. Oliko päivärahojen mukauttamiselle muuta oikeusperustaa kuin twinning-käsikirja?
2. Minkä tietojen ja laskelmien perusteella oikaisut tehtiin?
3. Mikä oli päivärahojen mukauttamisen tarkoitus?

Komission vastaukset olivat seuraavat:

*Komission vastaukset*

* *Vastaus kysymykseen 1*

1. Laajentumisasioiden pääosasto noudattaa twinning-hankkeiden yhteydessä EuropeAidin kolmansiin maihin suuntautuvien asiantuntijamatkojen korvaamista varten vahvistamia päivärahojen enimmäismääriä (ja niiden mukautuksia). Näitä yleisiä *päivärahoja* mukautetaan säännöllisesti, ja ne julkaistaan EuropeAidin verkkosivustolla. Päivitettyjen taulukoiden johdantolause kuuluu seuraavasti: "Ulkopuolista*apua koskevissa sopimuksissa ja virkamatkoissa, jotka edellyttävät yöpymistä muualla kuin toimipaikassa, päivärahoihin sovellettavat määrät eivät saa ylittää Euroopan komission hyväksymiä asteikkoja."*
2. Tämä yleisen soveltamisen periaate ilmenee avustussopimuksia koskevien yleisten ehtojen 14.2 artiklasta, jossa määrätään seuraavaa: "*Kiinteämääräiset korvaukset eivät saa ylittää Euroopan komission vuosittain hyväksymiä asteikkoja*". Twinning-sopimukset voidaan määritellä avustussopimuksiksi.
3. Tämän yleisen politiikan mukaisesti komissio toimitti jäljennöksen vuoden 2002 tarkistetusta twinning-käsikirjasta, jonka 5.6.2 kohdassa todetaan seuraavaa:

> "\[Jäsenvaltioiden*\] asiantuntijoilla on oikeus päivärahaan työskennellessään \[ehdokasmaissa* *\]. Se on tarkoitettu kattamaan hotelli-, ruoka- ja paikalliset (kaupunki- ja lentokenttäkuljetukset) toimintakustannukset. Sovelletaan kurssia, jonka eurooppalaisen avun yhteistyötoimisto on julkaissut verkkosivuillaan \[* viite*\] tarkastuskäynnin ajankohtana. Tuotto voi siis vaihdella hankkeen elinkaaren aikana. Päivärahojen*\[*\] määrän laskentaperusteena on muualla kuin kotiasemalla vietettyjen öiden määrä (ei puolta päivää kohti).*
>
> *\[Ehdokasmaan\]* *henkilöstöllä, joka matkustaa \[jäsenvaltioon* *\] ns. twining-hankkeen puitteissa, on oikeus päivärahoihin samojen sääntöjen mukaisesti.*
>
> *\[*\] Parlamentaariset* avustajat saavat korvauksen jokaiselta päivältä, jona heidät on siirretty tilapäisesti hoitamaan tehtäviään, 50 prosentin päivärahan perusteella. Korvausta mukautetaan, jos päivärahan määrä muuttuu hankkeen keston aikana."*

* *Vastaus kysymykseen 2*

Twinning-hankkeiden täytäntöönpanoa varten tehdään määräajoin mukautuksia aina, kun EuropeAidin määrittelemiä päivärahoja mukautetaan. Komissio toimitti seuraavat taustatiedot päivärahojen tarkistamisesta:

Päivärahat perustuvat YK:n maksuihin, jotka vahvistetaan Kansainvälisen virkamieskomission (ICSC) vuotuisten maakohtaisten tarkastuskäyntien mukaisesti. YK:n tiedot on saatu asianomaisten kolmansien maiden hyvistä kaupallisista hotelleista ja ateriakustannuksista tehdyistä hintatutkimuksista, joita on korotettu 15 prosenttia satunnaisten kustannusten vuoksi. Koska nämä YK:n kurssit ilmaistaan Yhdysvaltain dollareina, päivärahan enimmäismäärät ovat seurausta näiden Yhdysvaltain dollariin perustuvien kurssien muuntamisesta euroiksi.

Yhdysvaltain dollarin ja euron väliset valuuttakurssivaihtelut vuoden 2001 kesäkuun kokonaistarkistuksen ja vuoden 2003 kesäkuun tarkistuksen välisenä aikana ovat vaikuttaneet merkittävästi päiväkohtaisiin korkoihin, mikä on itse asiassa johtanut siihen, että joihinkin silloisiin ehdokasmaihin suuntautuneisiin asiantuntijamatkoihin on tehty jyrkkiä mukautuksia.

* *Vastaus kysymykseen 3*

Päivärahojen mukauttamisen tarkoituksena on yleensä pysyä elinkustannusten vaihtelun tasalla niissä maissa, joissa yhteisön talousarviosta rahoitettavat ulkoiset toimet toteutetaan. Tämä käy ilmi päivärahojen luetteloon liittyvän johdantolauseen toisesta virkkeestä: "*Päivärahat kattavat kaikki asiantuntijoiden elinkustannukset, kuten majoituksen, ateriat, matkakulut paikan päällä (taksi ja/tai julkinen liikenne) ja sekalaiset kulut*".

**Muut tiedustelut (2)**

Oikeusasiamies teki 19. lokakuuta 2005 seuraavat lisätutkimukset:

(1) Hän pyysi komissiota toimittamaan tietoja tämän kantelun ja muiden vastaavien kantelujen kohteena olevaa hanketta koskevan sopimuksen luonteesta. Hän pyysi erityisesti tietoja sopimuspuolten ja komission rooleista ja niiden välisistä suhteista erityisesti päivärahojen maksamisen osalta. Tältä osin komissiota pyydettiin toimittamaan viittauksia kaikkiin päätöksiin tai yhteisön lainsäädäntöön, jotka koskevat erityisesti twinning-hankkeita, sekä jäljennös sopimuksesta, jonka komissio hyväksyi tässä tapauksessa.

(2) Hän pyysi komissiota antamaan lausunnon kantelijan toisessa kantelussa esittämästä lisäväitteestä, jonka mukaan Yhdysvaltain dollariin perustuvan YK:n korkojärjestelmän käyttö päivärahojen laskemisessa oli kohtuutonta. Tähän liittyen komissiota pyydettiin toimittamaan tietoja i) YK-maksujärjestelmän tarkoituksesta ja liittämään mukaan jäljennökset asiaankuuluvista kirjallisista YK-tiedoista ja ii) siitä, olivatko komission omille virkamiehille kyseisessä ehdokasmaassa maksetut päivärahat suuremmat kuin tässä tapauksessa Twinning-ohjelmasta maksetut päivärahat, ja jos olivat, minkä tietojen ja laskelmien perusteella.

(3) Hän pyysi komissiota selventämään oikeusperustaa, jonka nojalla se soveltaa Yhdysvaltain dollariin perustuvaa YK:n korkojärjestelmää laskiessaan päivärahoja tässä tapauksessa. Tältä osin oikeusasiamies pyysi tietoja erityisestä päivärahojen laskentamenetelmästä tässä tapauksessa sekä erityisistä tiedoista, joita käytettiin laskettaessa määriä, joiden perusteella kantelijalle maksetut päivärahat määritettiin.

Hän pyysi komissiota myös toimittamaan todisteita elinkustannusten kehityksestä kyseisessä ehdokasmaassa hankkeen keston aikana.

(4) Hän pyysi komissiota toimittamaan tietoja siitä, sisälsikö tässä tapauksessa sopimus kiinteän vähimmäispäivärahan, ja jos näin oli, millä perusteella kyseistä korvausta voitaisiin alentaa mukauttamalla päivärahoja.

*Komission vastaukset*

* *vastaus lisätiedustelukirjeen osaan 1*

Twinning-sopimukset ovat jäsenvaltion hallinnon ja ehdokasmaan hallinnon välisiä sopimuksia. Tällaisten sopimusten tarkoituksena on tiedottaa jäsenvaltioille jäsenvaltioiden hallinnon asiantuntemuksesta, jotta voidaan varmistaa lainsäädännön asianmukainen yhdenmukaistaminen ehdokasmaan yhteisön *säännöstön* kanssa. Molemmat hallinnot ovat täysin vastuussa sopimuksen täytäntöönpanosta. Komissio myöntää varat kunkin ehdokasmaan kanssa tehdyn rahoituspöytäkirjan kautta ja vahvistaa menettelysäännöt twinning-toiminnan käsikirjassa[(2).](#%282%29){#Footnote2} Twinning-sopimuksiin on sovellettu vuoden 2002 twinning-käsikirjan määräyksiä.

Komissio vahvistaa ja päivittää päivärahat, joita sovelletaan kaikkiin*" EY:n rahoittamiin ulkomaanapua koskeviin sopimuksiin sisältyviin " virkamatkoihin, jotka edellyttävät yöpymistä muualla kuin tukikohdassa* "[(3).](#%283%29){#Footnote3}

* *vastaus lisätiedustelukirjeen osaan 2*

Komissio katsoi yleisesti, että twinning-käsikirjassa myönnettyjen päivärahojen kytkeminen twinning-toimintasuunnitelmiin säännöllisesti tarkistettuihin päivärahoihin ei ollut kohtuutonta vaan päinvastoin loogista ja johdonmukaista komission vakio-ohjeiden ja -politiikkojen kanssa, koska

1. Päivärahat ovat voimassa kaikille asiantuntijamatkoille, jotka toteutetaan yhteisön varoista rahoitettavien ulkomaanapua koskevien sopimusten puitteissa. Koska twinning-sopimukset ovat (erityisiä) avustussopimuksia ehdokasmaiden avustamiseksi, twinning-käsikirjassa oli loogista käyttää näitä päivärahoja yleisenä vertailukohtana edellä mainitun päivärahan määrittelyssä ja säännöllisessä tarkistamisessa.
2. Parlamentaarisille kumppanuussopimuksille myönnettävä päiväraha on täsmälleen yhtä suuri kuin komission yleinen päiväraha, joka oli tarkoitettu kattamaan kyseisessä maassa pitkäaikaisten twinning-neuvonantajien elinkustannukset.

Yleisten päiväkohtaisten korkojen määrittelyn ja säännöllisen tarkistamisen osalta komissio voi antaa seuraavat lisätiedot Yhdysvaltain dollarin ja YK:n välisen korkojärjestelmän käytöstä. Komission päivärahat perustuvat todellakin YK:n maksuihin, jotka on vahvistettu YK:n kansainvälisen virkamieskomission (ICSC) vuotuisten maakohtaisten tutkimuskäyntien mukaisesti. YK:n tiedot on saatu asianomaisten kolmansien maiden hyviä kaupallisia hotelleja ja ateriakustannuksia koskevista hintatutkimuksista, joita korotetaan 15 prosenttia satunnaisten kustannusten vuoksi. Koska nämä YK:n kurssit ilmaistaan Yhdysvaltain dollareina, komission enimmäispäivärahat ovat seurausta näiden Yhdysvaltain dollariin perustuvien kurssien muuntamisesta euroiksi. Yhdysvaltain dollarin ja euron väliset valuuttakurssivaihtelut vuoden 2001 kesäkuun tarkistuksesta vuoden 2003 kesäkuun seuraavaan tarkistukseen ovat vaikuttaneet merkittävästi päiväkorkoihin. Vuoden 2001 tarkistuksen ja 7. heinäkuuta 2003 julkaistun tarkistuksen välinen hyvin pitkä aika on itse asiassa johtanut merkittäviin mukautuksiin, jotka koskevat asiantuntijavierailuja joihinkin silloisiin ehdokasmaihin.

Näiden kahden tekijän yhdistelmä - valuuttakurssien vaihtelut ja maailmanlaajuisen tarkistuksen viivästyminen - on vaikuttanut erittäin merkittävästi komission päiväkohtaisiin korkoihin joissakin näistä maista.

Komission päiväkohtaisia kursseja tarkistetaan vastedes puolivuosittain, ja ne muunnetaan euroiksi samana päivänä sovellettavien InforEuro-kurssien mukaisesti. Tämän pitäisi yleisesti ottaen minimoida Yhdysvaltain dollariin perustuvien korkojen tarkistuksen kielteiset vaikutukset, jotka valitettavasti viivästyivät kesäkuun 2001 ja kesäkuun 2003 välisenä aikana. Komission ei voida katsoa olevan vastuussa valuuttakurssien kielteisistä vaikutuksista.

Komission virkamiehille maksettavat virkamatkakorvaukset puolestaan vahvistetaan virkamatkaoppaassa. Kolmansiin maihin virkamatkoilla oleviin virkamiehiin sovellettava EY:n päiväraha lasketaan keskimääräisten hotellikustannusten perusteella. Tämän kantelun kohteena olevien tosiseikkojen tapahtuma-aikaan verokannat olivat 24.1.2002 lähtien sovelletut verokannat. Nämä päivärahat maksetaan tositteiden perusteella tai kertasuorituksena. Jälkimmäisessä tapauksessa hotellikulujen määrä on rajoitettu 30 prosenttiin hotellikulujen enimmäismäärästä. Euroopan unionin ulkopuolisten maiden päivärahoja tarkistettiin viimeksi 24. tammikuuta 2002 tehdyllä komission päätöksellä. Laskennassa päiväraha jaettiin päivärahan ja hotellikulujen enimmäismäärän kesken. Päiväraha perustui YK:n lukuihin, jotka eivät sisältäneet hotellikuluja. Hotellikulujen enimmäismäärä perustui komission virkamiehille korvaamiin kuluihin tai, jos tietoja ei ollut saatavilla, maita koskeviin YK:n lukuihin.

* *vastaus lisätiedustelukirjeen kolmanteen osaan*

Komissio korosti, ettei se ole Twinning-sopimuksen allekirjoittajaosapuoli. Se totesi, että allekirjoittajaosapuolia olivat jäsenvaltio ja kyseinen ehdokasmaa, jotka sopivat soveltavansa edellä mainittua viitejärjestelmää sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä kumppanuussopimuksille myönnettävien päivärahojen määrittelyyn[(4).](#%284%29){#Footnote4}

Komissio totesi myös, että yksikään muu (yli 800) maksajavirasto ei ole kyseenalaistanut tämän viitejärjestelmän yleistä luotettavuutta riitauttaakseen niille maksetut korvaukset.

* *vastaus lisätiedustelukirjeen 4 osaan*

Komissio totesi edelleen, ettei se ole puuttunut laittomasti kumppanuussopimusten päivärahan määrittelyyn, koska se on ainoastaan soveltanut komission tarkistettuja päivärahoja (jotka on vahvistettu kaikille yhteisön varoilla rahoitettujen ulkoista apua koskevien sopimusten puitteissa tehdyille asiantuntijamatkoille) meneillään oleviin twinning-sopimuksiin. Tämä tarkistus esitettiin tuolloin selvästi twinning-käsikirjassa (5.6.2 kohta), eikä kantelija voinut olla tietämättä siitä. Lisäksi komissio kiisti kantelijan valituksen yhteydessä esittämän väitteen, jonka mukaan tämä tarkistus vaarantaisi hänen "kiinteän vähimmäispäivärahansa". Ensinnäkin päiväraha, jonka twinning-käsikirja myöntää kaikille twinning-toiminnan valmistelutoimille, liittyy selvästi edellä mainittuun päivärahaan (joka on voimassa kaikissa komission ulkoista apua koskevissa sopimuksissa), joka määritellään enimmäispäivärahaksi eikä vähimmäispäivärahaksi. Toiseksi PAA:iden päivärahaa ei ole suunniteltu kiinteäksi korvaukseksi, koska se liittyy säännöllisesti tarkistettuihin komission yleisiin päivärahoihin, vaan se on lähinnä muuttuva korvaus. Tämä komission päivärahajärjestelmän luontainen vaihtelu merkitsee sitä, että kumppanuussopimusten päivärahan alentaminen ei ollut lainkaan seurausta komission laittomasta väliintulosta, vaan se olisi selvästi ymmärrettävä päivärahan säännöllisen tarkistamisen tavanomaiseksi seuraukseksi. Tällaiset määräajoin tehtävät mukautukset merkitsivät todellakin mahdollista vähennystä, josta kumppanuus- ja kumppanuussopimusten oli oltava hyvin tietoisia.

*Kantelijan lisähuomautukset*

Kantelija piti kantelunsa voimassa ja totesi, että komissio ei viitannut kummitoimintaa koskevaan yhteisön lainsäädäntöön eikä toimittanut jäljennöksiä asiaa koskevista YK:n asiakirjoista. Kantelija väitti, ettei alkuperäisessä twinning-sopimuksessa tai sen liitteissä viitata tarpeeseen soveltaa YK:n laskentamenetelmää.

Kantelija väitti myös, että komissio ei toimittanut pyydettyä näyttöä elinkustannusten kehityksestä kyseisessä ehdokasmaassa kyseisen hankkeen aikana.

Lisäksi hän toisti, että komission mainitsema twinning-käsikirja ei ollut osa twinning-sopimusta eikä sen liite. Twinning-käsikirja on pääosin komission yksipuolisesti laatima tekninen käsikirja.

Kantelija väitti, että hänen taloudellinen tappionsa oli 14 274,51 euroa.

OMBUDSMAN'S ATTEMPT löytää ystävällisen ratkaisun
-------------------------------------------------

Oikeusasiamies analysoi kantelun, täydentävät tiedot ja kantelijan tässä asiassa esittämät perustelut perusteellisesti ja huolellisesti sekä tutki kolmea muuta samankaltaista kantelua. Tämän analyysin ja erityisesti näiden väitteiden tarkastelun perusteella hän ei ollut vakuuttunut siitä, että komissio olisi vastannut asianmukaisesti kaikissa samankaltaisissa väitteissä esitettyyn vastaavaan päivärahaa koskevaan väitteeseen.

Oikeusasiamies teki 27. marraskuuta 2006 seuraavan sovintoratkaisuehdotuksen:
> Komissio voisi harkita kohtuullisen korvauksen tarjoamista kantelijalle taloudellisesta menetyksestä, joka hänelle on aiheutunut siitä, että komissio päätti maksaa kantelijalle kyseisen päivärahan (heinä--joulukuu 2003) huomattavasti Twinning-sopimuksessa määrättyä päivärahaa alhaisemman päivärahan perusteella.

Tämä ehdotus perustui oikeusasiamiehen toisesta kantelusta tekemässä tutkimuksessa tehtyyn perusteelliseen analyysiin, jossa esitettiin lähinnä seuraavat yleiset näkökohdat, joita sovelletaan analogisesti nyt käsiteltävään asiaan:

(1) Asia koskee komission rahoitusta twinning-hankkeelle. Kuten komissio on todennut, voittaminen on hallinnollisen yhteistyön väline, jonka tarkoituksena on auttaa liittymässä olevia maita ja ehdokasmaita vahvistamaan hallinnollisia ja oikeudellisia valmiuksiaan panna täytäntöön yhteisön lainsäädäntöä Euroopan unionin tulevina jäsenvaltioina. Twinning-hankkeisiin kuuluu pitkäaikaisten asiantuntijoiden lähettäminen jäsenvaltioista liittymässä oleviin maihin ja ehdokasmaihin. Tällaista asiantuntijaa kutsutaan liittymistä valmistelevaksi neuvonantajaksi.

(2) Hanke toteutettiin jäsenvaltion ja ehdokasmaan välillä tehdyn ja komission hyväksymän ystävyyskaupunkisopimuksen pohjalta. Yleissopimuksen 7 artiklassa määrättiin muun muassa 183,50 euron suuruisesta päivärahasta (50 prosenttia päivärahasta) jokaiselta päivältä, jona kantelija on määrätty avustajaksi kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa[(5).](#%285%29){#Footnote5} Komissio sitoutui rahoittamaan hankkeen yleissopimuksen 7 artiklaan sisältyvän yksityiskohtaisen talousarvion mukaisesti (ks. yleissopimuksen liitteessä A oleva 1 artikla).

(3) Heinäkuussa 2003 komissio mukautti maksajavirastojen päivärahoja. Kantelijan tapauksessa tämä mukautus johti hänen yleissopimuksessa määrätyn päivärahansa jyrkkään alenemiseen, koska sen määräksi vahvistettiin 183,50 euroa 7. heinäkuuta 2003 ja 16. joulukuuta 2003 väliseltä ajalta, jolloin hän alkoi saada 110,50 euroa. Kantelija on väittänyt, että tämä vähennys oli epäoikeudenmukainen ja taannehtiva.

(4) Kantelijan väitteen osalta oikeusasiamies esitti seuraavat huomautukset otettuaan huomioon kantelijan ja komission esittämät perustelut ja tiedot. Kuten kantelija on perustellusti huomauttanut kantelussa 756/2004/BB, twinning-sopimuksessa ei (nimenomaisesti) todettu, että kyseistä päivärahaa voitaisiin muuttaa hankkeen toteutuksen aikana. Yleissopimuksessa ei myöskään viitattu asiaa koskevaan twinning-käsikirjaan (vuodelta 2002), jossa säädettiin tällaisesta mahdollisuudesta. Nämä seikat eivät kuitenkaan yksinään tai yhdessä välttämättä merkitse sitä, mitä kantelija väittää. On kiistatonta, että päivärahat oli tarkoitettu kattamaan kantelijan elinkustannukset kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa[(6)](#%286%29){#Footnote6} (kuten majoitus, ateriat ja matkakulut paikan päällä) hänen siellä oleskelunsa aikana. Elinkustannukset voivat kokemuksen mukaan muuttua (jopa huomattavasti) tällaisen ajanjakson aikana. Näin ollen päivärahojen mukauttaminen vaikuttaa kohtuulliselta ja taloudellisesti oikeudenmukaiselta toimenpiteeltä. Yleissopimus ei estänyt tällaista mukauttamista. Lisäksi siitä määrättiin nimenomaisesti ystävyyskaupunkitoiminnan käsikirjassa, joka sisältää ainakin olennaisia käytännön tietoja ja ohjeita yleissopimuksen täytäntöönpanosta.

Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päätteli, että komission päätös olla maksamatta kantelijan kyseessä olevaa päivärahaa (joka kattoi heinäkuun ja joulukuun 2003 välisen ajanjakson ) yleissopimuksessa määritellyn päivärahan perusteella) ei sinänsä ollut perusteeton eikä loukannut komission velvollisuutta rahoittaa yleissopimuksen täytäntöönpanoa talousarvionsa mukaisesti.

(5) Riidanalaisilla päivärahoilla oli kuitenkin tarkoitus kattaa kantelijan elinkustannukset kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa. Tältä osin komissio on todennut, että päivärahojen mukautusten tarkoituksena on yleensä pysyä elinkustannusten vaihtelun tasalla niissä maissa, joissa yhteisön talousarviosta rahoitettavat ulkoiset toimet toteutetaan. Näin ollen komission päätöksen maksaa kantelijalle kyseessä olevaa päivärahaa (heinä-joulukuu 2003) huomattavasti yleissopimuksessa määriteltyä päivärahaa alhaisemman päivärahan perusteella olisi heijastettava vastaavia muutoksia kyseisen ehdokasmaan pääkaupungin elinkustannuksissa[(7).](#%287%29){#Footnote7}

Tämän tutkimuksen yhteydessä komissio on todennut, että sen päivärahat perustuivat YK:n maksuihin, jotka vahvistettiin YK:n kansainvälisen virkamieskomission, jäljempänä 'ICSC', suorittamien vuotuisten maakohtaisten tutkimuskäyntien mukaisesti. YK:n tiedot saatiin asianomaisten kolmansien maiden hyviä kaupallisia hotelleja ja ateriakustannuksia koskevista hintatutkimuksista, joita korotettiin 15 prosenttia satunnaisten kustannusten osalta. Komission päivärahat olivat seurausta näiden Yhdysvaltain dollariin perustuvien kurssien muuntamisesta euroiksi. Yhdysvaltain dollarin ja euron väliset valuuttakurssivaihtelut vuoden 2001 kesäkuun tarkistuksesta vuoden 2003 kesäkuun seuraavaan tarkistukseen (jonka perusteella komissio teki edellä mainitun päätöksen kantelijan päivärahan maksamisesta) vaikuttivat merkittävästi päivärahoihin.

Näiden kahden tekijän yhdistelmä - valuuttakurssien vaihtelut ja maailmanlaajuisen tarkistuksen viivästyminen - vaikuttivat merkittävästi komission päiväkohtaisiin korkoihin tietyissä maissa[(8).](#%288%29){#Footnote8}

Lisäksi komissio, joka on viitannut "komission päivärahajärjestelmään", ei ole perustellut väitettään, jonka mukaan twinning-sopimuksen allekirjoittajaosapuolet olisivat hyväksyneet edellä mainitun menetelmän, jota se sovelsi tarkistaessaan päivärahoja kesäkuussa 2003.

Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että komission päätös maksaa kantelijalle kyseessä olevaa päivärahaa (joka kattaa heinä-joulukuun 2003 )-päivärahan, jonka komissio on määritellyt huomattavasti Twinning-yleissopimuksessa määrättyä tasoa alhaisemmaksi päivärahaksi) ei vastannut olennaisilta osin kyseisen ehdokasmaan pääkaupungin elinkustannusten vastaavia muutoksia[(9)](#%289%29){#Footnote9} vaan pääasiassa Yhdysvaltain dollarin ja euron välisten valuuttakurssien vaihteluja kesäkuun 2001 ja kesäkuun 2003 välisenä aikana.

Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että edellä mainittu päätös voi olla hallinnollinen epäkohta, ja teki edellä mainitun sovintoratkaisuehdotuksen.

**Komission vastaus sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen**

Vastauksessaan komissio esitti huomautuksia, jotka olivat yhteisiä kaikille asiaa koskeville kanteluille, ja viittasi erikseen kantelijan tilanteeseen.

Komissio viittasi ensin oikeusasiamiehen sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen, mutta huomautti samalla, että
> "1.*"komission päätös olla maksamatta kantelijan kyseessä olevaa päivärahaa (heinä--joulukuu 2003) sopimuksessa määritellyn päivärahan perusteella ei sinänsä ollut perusteeton eikä loukannut komission velvollisuutta rahoittaa sopimuksen täytäntöönpanoa talousarvionsa mukaisesti."*

Komissio totesi lisäksi, että oikeusasiamiehen kritiikki kohdistuu siihen, että pakollisen päivärahan perusteella suoritetut riidanalaiset maksut eivät kuvastaneet elinkustannusten vastaavia muutoksia kyseisessä ehdokasmaassa, vaan lähinnä Yhdysvaltain dollarin ja euron vaihtokurssien vaihtelua kesäkuun 2001 ja kesäkuun 2003 välisenä aikana.

Komissio ymmärtää, että tämä kritiikki kohdistuu pikemminkin YK:hon liittyvän päivärahajärjestelmän yleiseen rakenteeseen, jonka komissio on säilyttänyt kaikkien ulkoisen avun sopimustensa osalta, kuin kritiikkiin, joka koskee kyseisen järjestelmän konkreettista (ja laillista) soveltamista kyseiseen twinning-sopimukseen.

Komissio toteaa kuitenkin, että toisin kuin kantelijat väittävät, sen yksiköt ovat tehneet kaikkensa ja käyttäneet kaikkia vuoden 2002 twinning-käsikirjan nojalla laillisesti käytettävissä olevia keinoja lieventääkseen sen haitallisia seurauksia asukkaiden twinning-neuvonantajille (tuolloin PAA-neuvonantajille):

Kantelijan tilanteesta komissio esitti lähinnä seuraavat huomautukset.

Heinäkuun 30. päivänä 2001 päivärahat olivat nousseet kohtuuttoman korkeiksi kyseisessä ehdokasmaassa (229 eurosta 367 euroon) ja ylittivät suurelta osin elinkustannukset kyseisessä ehdokasmaassa kyseisenä ajankohtana. Näin ollen ennen kuin kantelija siirrettiin tilapäisesti tilapäisenä avustajana kyseiseen ehdokasmaahan, päiväraha alennettiin 270 euroon EuropeAidin vahvistamien suuntaviivojen mukaisesti. Alennettu verokanta oli kuitenkin edelleen korkeampi kuin missään muussa ehdokasmaassa kyseisenä ajankohtana.

Komission ja kantelijan jäsenvaltion hankejohtajien kuulemisen jälkeen kantelija sai elokuun 2002 ja heinäkuun 2003 välisenä aikana edelleen 183,50 euron päivärahan suositellun 135 euron sijaan.

Heinäkuussa 2003 kyseisen ehdokasmaan virallista päivärahaa alennettiin 221 euroon. Tämän seurauksena kantelijan päiväraha alennettiin 110,50 euroon. Komissio totesi, että kantelija ei ollut pyrkinyt hyödyntämään lievennysmekanismia.

Edellä mainituissa olosuhteissa komissio katsoi, että kantelijalle ei ollut aiheutunut taloudellista tappiota päivärahajärjestelmän valuuttakurssivaihteluista. Komissio totesi, että taloudellisen korvauksen hyväksyminen kantelijalle olisi epäoikeudenmukaista ja heikentäisi avoimuuden periaatetta ja tasa-arvon periaatetta kaikkien twinning-sidosryhmien välillä ja erityisesti niiden kumppanuussopimusten välillä, jotka olivat tuolloin myös komission palveluksessa. Tältä osin se selitti, että useimmat näistä sidosryhmistä ja maksajavirastoista eivät ole kiistäneet (silloisen) normaalin ja odotetun EuropeAidin päivärahan vaihtelevan määrän soveltamista päivärahoihin.

**Kantelijan lisähuomautukset**

Kantelija piti valituksensa voimassa ja totesi seuraavaa:

Kantelijan hankkeen johtaja toimi kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimuksen mukaisesti ja piti yllä 183,50 euron suuruista päivärahaa 7. heinäkuuta 2003 asti.

Helpotusmekanismin käyttö ei ollut edes teoriassa mahdollista hänen tilanteessaan, koska se olisi edellyttänyt yleissopimuksen lisäystä, jolla puolestaan ei olisi voinut olla taannehtivaa vaikutusta. Kantelija väitti, että tällaista lisäystä ei olisi ollut mahdollista täydentää ennen tammikuun 2004 loppua, jotta se olisi ollut voimassa 7 päivän heinäkuuta 2003 ja 22 päivän tammikuuta 2004 välisenä aikana. Kantelija väitti, että asianomaisen jäsenvaltion asiasta vastaava ministeriö ei ollut velvollinen suorittamaan korvauksia komission toimenpiteiden seurauksena hyväksyttyjen alhaisempien päivärahojen korvaamiseksi. Kantelija pahoitteli, että komissiolta kesti lähes puoli vuotta ottaa käyttöön helpotusmekanismi. Kantelijan mukaan komissio on myöntänyt, vaikkakin myöhässä, maksajavirastojen taloudelliset vaikeudet luomalla helpotusmekanismin ja ottamalla käyttöön kiinteämääräisen päivärahan 1 päivästä tammikuuta 2004 alkaen.

Kantelija oli samaa mieltä siitä, että avoimuus on tärkeä hyvän hallinnon periaate. Hän huomautti kuitenkin, että esimerkiksi komission soveltama laskentaperusta twinning-hankkeiden päivärahojen osalta ei ollut avoin, kuten tämä tutkimus on osoittanut.

Kantelija väitti, että viitatessaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen komissio itse asiassa tarkoitti, että koska muut kyseisen ehdokasmaan maksajavirastot eivät olleet valittaneet, nykyinen kantelija ei voinut menestyä kantelussaan.

Kantelija vaati, että komission olisi maksettava hänelle asianmukainen korvaus hänen taloudellisesta menetyksestään.

PÄÄTÖS
------

**1 Väite, jonka mukaan komissio on alentanut päivärahoja epäoikeudenmukaisesti, taannehtivasti ja tarkoituksenmukaisesti**

1.1 Kantelija oli yhdestä jäsenvaltiosta lähetetty pitkäaikainen asiantuntija, joka työskenteli ehdokasmaassa liittymistä valmistelevana neuvonantajana vuosina 2002-2004 Euroopan komission rahoittamassa twinning-hankkeessa.

Hanke toteutettiin kahden kumppanijäsenvaltion ja kyseisen ehdokasmaan välillä tehdyn ja komission hyväksymän ystävyyskaupunkisopimuksen pohjalta. Yleissopimuksen 7 artiklassa määrättiin muun muassa 183,50 euron suuruisesta päivärahasta (50 prosenttia päivärahasta) jokaiselta päivältä, jona kantelija on määrätty avustajaksi kyseisen ehdokasmaan pääkaupunkiin.

Heinäkuussa 2003 komissio mukautti maksumäärärahojen päivärahoja. Kantelijan tapauksessa tämä mukautus johti hänen yleissopimuksessa määrätyn päivärahansa merkittävään alenemiseen eli edellä mainitusta 183,50 eurosta 110,50 euroon. Joulukuussa 2003 komissio korotti verokantaa lopulliseen 133,50 euroon.

Valituksen tekijä on väittänyt, että tämä vähennys oli i) epäoikeudenmukainen ja ii) taannehtiva.

1.2 Taannehtivuuskysymyksen osalta oikeusasiamies ymmärtää, että kantelija aikoi viitata siihen, että komissio muutti näitä ehtoja vuosi sen jälkeen, kun hän alkoi työskennellä hankkeessa jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tekemässään tilapäistä siirtoa koskevassa sopimuksessa vahvistettujen konkreettisten rahoitusehtojen mukaisesti. Näin ollen oikeusasiamies ymmärtää, että kantelija riitauttaa sen, että komissio muutti hänen jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tekemänsä sopimuksen ehtoja 7. heinäkuuta 2003. Näin ollen oikeusasiamiehen lisätutkimuksissa ja hänen myöhemmässä sovintoratkaisuehdotuksessaan oli todellisuudessa kyse epäoikeudenmukaisuutta koskevasta väitteestä.

1.3 Oikeusasiamies teki 27. marraskuuta 2006 edellä mainittujen havaintojensa perusteella seuraavan ehdotuksen sovintoratkaisuksi Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti:
> *Komissio voisi harkita kohtuullisen korvauksen tarjoamista kantelijalle taloudellisesta menetyksestä, joka hänelle on aiheutunut siitä, että komissio päätti maksaa kantelijalle kyseisen päivärahan (heinä--joulukuu 2003) huomattavasti Twinning-sopimuksessa määrättyä päivärahaa alhaisemman päivärahan perusteella.*

1.4 Vastauksessaan oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotukseen komissio ei esittänyt uusia ja vakuuttavia perusteluja, jotka kumoaisivat edellä mainitut oikeusasiamiehen havainnot. Komissio tyytyi ottamaan huomioon oikeusasiamiehen perustelujen ensimmäisen osan, jossa oikeusasiamies myönsi, että se, että komissio mukautti kantelijan päivärahan maksamista määräajoin uudelleen määriteltyjen päivärahojen mukaisesti, ei sinänsä ollut perusteetonta eikä loukannut komission rahoitusvelvoitteita.

1.5 Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päättelee, että komissio ei ole esittänyt päteviä ja riittäviä perusteluja päätökselleen maksaa kantelijan päivärahaa (heinä-joulukuu 2003) komission määrittämän päivärahan perusteella, joka on huomattavasti alhaisempi kuin twinning-sopimuksessa määritelty päiväraha. Kuten hän on aiemmin tarkastellut vastaavissa tapauksissa, oikeusasiamies katsoo, että komission päätös tässä tapauksessa on myös hallinnollinen epäkohta.

1.6 Oikeusasiamies panee kuitenkin merkille komission vastauksen hänen sovintoratkaisuehdotukseensa, jonka mukaan 1. tammikuuta 2004 alkaen kumppanuussopimusten kiinteämääräisen päivärahan määrä ei enää muutu twinning-toiminnan tilapäisen siirron aikana, vaan se vahvistetaan twinning-sopimuksen allekirjoittamisajankohtana ja pysyy muuttumattomana koko sen keston ajan. Näin ollen ei vaikuta siltä, että edellä mainitulla hallinnollisella epäkohdalla olisi yleisiä vaikutuksia suureen yleisöön.

Oikeusasiamies viittaa näin ollen kriittiseen huomautukseen, jonka hän on esittänyt edellä mainituissa samankaltaisissa tapauksissa.

*Kantelijan väite*

1.7 Tällaisen hallinnollisen epäkohdan vaikutuksista kantelijaan oikeusasiamies huomauttaa, että kantelija on vaatinut Twinning-sopimuksen allekirjoittamishetkellä sovitun päivärahan (183,50 euroa päivässä) ja hänelle heinäkuun ja joulukuun 2003 välisenä aikana tosiasiallisesti maksetun alhaisemman päivärahan välisen erotuksen maksamista.

1.8 Vastauksessaan oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotukseen komissio esitteli toimet, joihin se oli ryhtynyt sen jälkeen, kun päivärahat oli vahvistettu alhaisemmiksi vuonna 2003. Siinä kuvailtiin myös ns. lievitysmekanismia. Komissio totesi, että kantelija ei käyttänyt tällaista helpotusmekanismia, mutta huomautti myös, että elokuun 2002 ja heinäkuun 2003 välisenä aikana kantelija oli saanut asianomaiselta jäsenvaltiolta päivärahan enimmäismäärän, joka oli 183,50 euroa (puoli 367 eurosta), eikä suositellun 135 euron määrän (puoli 270 eurosta). Komission mukaan olisi näin ollen epäoikeudenmukaista verrata kantelijaa muihin maksajavirastoihin, jotka jo elokuun 2002 ja heinäkuun 2003 välisenä aikana saivat päivärahoja tuolloin suositellun pienemmän määrän mukaisesti. Lisäksi useimmat maksajavirastot eivät ole kiistäneet EuropeAidin päivärahojen vaihtelevan määrän soveltamista päivärahoihin.

Komissio päätteli, että taloudellisen korvauksen myöntäminen kantelijalle heikentäisi avoimuuden periaatetta ja kaikkien twinning-toimijoiden yhdenvertaisuuden periaatetta.

1.9 Oikeusasiamies katsoo, että edellä mainitut komission väitteet eivät ole täysin vakuuttavia.

Avoimuusperiaatetta koskevan väitteen osalta riittää, kun todetaan, että komissio ei ole osoittanut, että se olisi soveltanut YK:n dollariin perustuvaa järjestelmää kyseisten päivärahojen määrittämiseksi asiaa koskevassa twinning-käsikirjassa ja oikeudellisessa kehyksessä.

Maksajavirastojen yhdenvertaisuuden periaatetta koskevan väitteen osalta riittää, kun todetaan, että tämän periaatteen ei voida katsoa merkitsevän sitä, että yhteisön hallinto ei voi ryhtyä asianmukaisiin toimiin korjatakseen hallinnollisen epäkohdan siinä, miten se kohteli kantelijaa, koska muut henkilöt, joita olisi voitu kohdella samalla tavalla, eivät tehneet kantelua hallinnolle tai oikeusasiamiehelle. On melko ilmeistä, että tällaisen väitteen hyväksyminen johtaisi kohtuuttomiin tuloksiin siltä osin kuin on kyse siitä, että yhteisön hallinto täyttää velvollisuutensa toteuttaa asianmukaiset korjaavat toimenpiteet toiminnassaan ilmenneiden hallinnollisten epäkohtien osalta.

Oikeusasiamies ei myöskään ymmärrä, miksi komissio viittasi PAA:iden yhdenvertaisuuden periaatteeseen viitatessaan siihen, että elokuun 2002 ja heinäkuun 2003 välisenä aikana kantelija sai edelleen päivärahaa 183,50 euroa eikä suositeltua 135 euroa. Oikeusasiamies huomauttaa ensinnäkin, että kantelija väittää kärsineensä tappioita heinäkuun 2003 ja tammikuun 2004 väliseltä ajalta, jolloin hän sai enemmän 183,50 euroa päivässä. Toiseksi oikeusasiamies huomauttaa, että päätöksen 183,50 euron maksamisesta teki hankkeen johtaja asianomaisessa jäsenvaltiossa, eikä oikeusasiamiehen käsityksen mukaan ole poissuljettua, että myös muut kyseisen jäsenvaltion PAA:t olisivat voineet hyötyä samasta määrästä.

1.10 Komissio totesi myös kyseisen kantelijan osalta, että jäsenvaltiolla oli twinning-käsikirjan nojalla käytössään kiinteämääräinen korvausmaksu ("helpotusmekanismi"), jota olisi voitu käyttää sellaisten twinning-sopimuksiin osallistuvien kumppanuussopimusten, joissa alun perin määrättiin korkeammasta päivärahasta, vaatimien summien maksamiseen.

Oikeusasiamies toteaa kuitenkin käsiteltävän asian osalta ja toisin kuin muissa vastaavissa tapauksissa, että kantelija väitti, ettei hän voinut hyödyntää 22 päivänä joulukuuta 2003 hyväksyttyä lievennysmekanismia, koska tiivistetysti voidaan todeta, että*i)* sitä ei sovellettu taannehtivasti ja*ii)* hänen sopimuksensa kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa päättyi tammikuussa 2004. Tältä osin oikeusasiamies panee merkille komission lausunnot, jotka sisältyvät sen kantelua koskevaan lausuntoon ja komission kansallisille yhteyspisteille 22. joulukuuta 2003 antamaan muistioon[(10).](#%2810%29){#Footnote10} Edellä mainitusta lausunnosta käy ilmi, että jos maksajavirastojen pyynnöt hyväksytään, "*\[* *\] voi tulla voimaan vasta \[* *\] niiden toimittamisesta* ", mikä loogisesti voi tapahtua vasta sen jälkeen, kun helpotusmekanismista on ilmoitettu (22. joulukuuta 2003). Näin ollen vaikuttaa siltä, että tällaiset pyynnöt voivat koskea vain mahdollisia tappioita, jotka johtuvat ennen 1 päivää tammikuuta 2004 allekirjoitetussa asianomaisessa yleissopimuksessa ilmoitetun päivärahan ja tosiasiallisen päivärahan välisestä erotuksesta, sellaisena kuin se on saatu 22 päivästä joulukuuta 2003 alkaen (11).{#Footnote11}

Näin ollen on selvää, että kantelija on oikeassa väittäessään, että korvausmekanismia, joka koskee PAA:ille aiheutuneita tappioita, jotka johtuvat niiden sopimuksessa alun perin sovitun päivärahan ja vuoden 2003 heinä- ja joulukuun välisenä aikana tosiasiallisesti maksetun päivärahan välisestä erotuksesta, ei voitu soveltaa hänen tilanteeseensa. Itse asiassa helpotusmekanismista ilmoitettiin vasta 22 päivänä joulukuuta 2003, ja kantelijan sopimus päättyi tammikuussa 2004. Oikeusasiamies ei näin ollen voi ymmärtää komission väitettä, jonka mukaan kantelijalle ei aiheutunut taloudellisia tappioita.

1.11 Oikeusasiamies muistuttaa kuitenkin muista samaa aihetta koskevista kanteluista tekemiensä havaintojen mukaisesti, että

1. kantelijalla ei ollut sopimus- tai työsuhdetta yhteisöön vaan asianomaiseen jäsenvaltioon, joka oli allekirjoittanut kyseisen twinning-sopimuksen. Komissio on hyväksynyt tämän yleissopimuksen.
2. kantelija ei ole esittänyt oikeusasiamiehelle esittämissään huomautuksissa mitään erityisiä ja asianmukaisesti perusteltuja perusteluja, joiden mukaan hänen jäsenvaltionsa ei olisi voinut maksaa hänelle ilman komission lupaa tai muita toimia rahamäärää, jota hän oli pyytänyt päivärahana, tai että kyseinen jäsenvaltio olisi edes esittänyt komissiolle asiaa koskevia maksupyyntöjä twinning-sopimuksensa mukaisesti.

Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että syy-yhteys tämän päätöksen 1.5 kohdassa todetun hallinnollisen epäkohdan ja kantelijalle tässä tapauksessa komission riidanalaisen päätöksen johdosta aiheutuneen taloudellisen vahingon välillä vaikuttaa liian vähäiseltä, jotta sopimussuhteen ulkopuolinen yhteisön vastuu syntyisi.

1.12 Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon, että tässä kantelussa ja muissa samankaltaisissa samaa asiaa koskevissa kanteluissa komissio on pääosin omaksunut saman kannan eikä ole vastannut myönteisesti oikeusasiamiehen ehdotukseen sovintoratkaisusta korvauksen muodossa, oikeusasiamies ei pidä perusteltuna jatkaa kantelijan vaatimuksen käsittelyä.

Oikeusasiamies päättää näin ollen asian tämän näkökohdan viittaamalla kriittiseen huomautukseensa muissa samankaltaisissa tapauksissa.

**2 Kantelijan 1 päivänä joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseen ja 5 päivänä huhtikuuta 2004 lähetettyyn muistutukseen vastaamatta jättäminen**

2.1 Saatuaan 14. lokakuuta 2003 komission laajentumisasioiden pääosastolta muistion Phare-ohjelman twinning-hankkeiden mukautetuista päivärahoista kantelija vastasi lähettämällä 1. joulukuuta 2003 laajentumisasioiden pääosastolle kirjeen, joka koski liittymistä valmisteleville avustajille kyseisessä ehdokasmaassa maksettuja päivärahoja. Kantelija lähetti 5. huhtikuuta 2004 lyhyen muistutuksen laajentumisasioiden pääosaston pääjohtajalle pyytääkseen vastausta 1. joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseensä.

Kantelija väitti, että komissio ei vastannut hänen 1 päivänä joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseensä, vaikka hän lähetti muistutuksen 5 päivänä huhtikuuta 2004.

2.2 Komissio totesi ensimmäisessä lausunnossaan, että se oli seurannut useilta maksajavirastoilta saamiaan valituksia pääasiassa käymällä yleistä kirjeenvaihtoa kaikkien kansallisten yhteyspisteiden kanssa.

2.3 Kantelija väitti huomautuksissaan, että komissio ei ollut noudattanut hyvän hallinnon periaatteita, koska se oli päättänyt vastata yksittäisten maksajavirastojen valituksiin ainoastaan kansallisille yhteyspisteille lähetettyjen yleisten muistioiden avulla.

2.4 Oikeusasiamies toteaa, että komissio ei ole vastannut kantelijan 1. joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseen huolimatta 5. huhtikuuta 2003 lähetetystä muistutuksesta. Komissio on myöntänyt, että se on käsitellyt useimpien maksajavirastojen valitukset kaikille kansallisille yhteyspisteille osoitetussa 22. joulukuuta 2003 päivätyssä yleisessä muistiossa. Oikeusasiamies huomauttaa lisäksi, että komissio ei kopioinut muistiotaan kantelijalle. Ennen kantelun jättämistä oikeusasiamiehelle kantelija oli kuitenkin saanut kansallisen yhteyspisteen kautta jäljennöksen edellä mainitusta muistiosta ja oli tietoinen komission kannasta asiaan.

2.5 On hyvän hallintotavan mukaista, että hallinto vastaa saamiinsa kirjeisiin kohtuullisessa ajassa ja asianmukaisella tavalla. Oikeusasiamiehen mielestä tämä vaatimus ei täyttynyt tässä tapauksessa riittävällä tavalla, koska komissio ei vastannut suoraan kantelijalle. Komissio ei ole myöskään pyytänyt kantelijalta anteeksi sitä, ettei tämä ollut vastannut 1 päivänä joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseensä eikä 5 päivänä huhtikuuta 2003 päivättyyn muistutukseensa. Näin ollen komissio ei käsitellyt kantelijan kirjettä asianmukaisesti. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta . Koska asian nykyinen näkökohta viittaa menneisyydessä tapahtuneisiin tosiseikkoihin, oikeusasiamies päättää tämän näkökohdan kriittisellä huomautuksella.

**3 Päätelmä**

Kantelijan ensimmäisen väitteen osalta oikeusasiamies viittaa 1.12 kohdassa selitetyistä syistä kriittisiin huomautuksiinsa, jotka hän esitti vastaavissa tapauksissa.

{#CR25/2008}
> *Komission päätös maksaa kantelijan kyseessä oleva päiväraha (heinä-joulukuu 2003) huomattavasti yleissopimuksessa määriteltyä päivärahaa alhaisemman päivärahan perusteella ei heijastanut, kuten sen pitäisi, vastaavia muutoksia elinkustannuksissa kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa vaan pikemminkin valuuttakurssien vaihtelua Yhdysvaltain dollarin ja euron välillä kesäkuun 2001 ja kesäkuun 2003 välisenä aikana. Tämä päätös oli näin ollen hallinnollinen epäkohta.*

Kantelijan toisen väitteen osalta oikeusasiamies esittää seuraavan kriittisen huomautuksen:

{#CR26/2008}
> On *hyvän hallintotavan mukaista, että hallinto vastaa saamiinsa kirjeisiin kohtuullisessa ajassa ja asianmukaisella tavalla. Oikeusasiamiehen mielestä tämä vaatimus ei täyttynyt tässä tapauksessa riittävällä tavalla, koska komissio ei vastannut suoraan kantelijalle. Komissio ei ole myöskään pyytänyt kantelijalta anteeksi sitä, ettei tämä ollut vastannut 1 päivänä joulukuuta 2003 päivättyyn kirjeeseensä eikä 5 päivänä huhtikuuta 2004 päivättyyn muistutukseensa. Näin ollen komissio ei käsitellyt kantelijan kirjettä asianmukaisesti. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.*

Päätöksestä ilmoitetaan myös komission puheenjohtajalle.

Vilpittömästi,

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

*** ** * ** ***

[(1)](#Footnote1){#(1)} Komission vastauksen käännös lähetettiin oikeusasiamiehelle 11. kesäkuuta 2007.

[(2)](#Footnote2){#(2)} Komission vastaus sisälsi seuraavan alaviitteen: "*Tarkasteltavien Twining-hankkeiden yhteydessä asianomaisten edunsaajamaiden kanssa tehdyn rahoituspöytäkirjan vakioliitteessä 2 määrättiin, että "twinning-hankkeisiin varatuilla määrillä katetaan (DIS-ohjeissa määritetyt) tukikelpoiset kustannukset, jotka aiheutuvat jäsenvaltion ja hakijamaan välillä sovitun työsuunnitelman täytäntöönpanosta. Tukikelpoisiin kustannuksiin voi sisältyä kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet valitulle jäsenvaltiolle twinning-sopimuksen valmistelun aikana rahoituspöytäkirjan allekirjoittamisen ja rahoitussopimuksen hyväksymistä koskevan lopullisen ilmoituksen välisenä aikana.*

[(3)](#Footnote3){#(3)} Päivitetyt päivärahat ovat saatavilla komission EuropeAidin verkkosivustolla (<http://ec.europa.eu/comm/europeaid/perdiem/index_en.htm>).

[(4)](#Footnote4){#(4)} Twinning-sopimuksen mukaan komissio "*hyväksyi jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden allekirjoittaman Twinning-sopimuksen*".

[(5)](#Footnote5){#(5)} Yksi vastaavista kanteluista koski samaa kaupunkia ja kolme muuta toisen ehdokasmaan pääkaupunkia.

[(6)](#Footnote6){#(6)} Ks. alaviite 5.

[(7)](#Footnote7){#(7)} Ks. alaviite 5.

[(8)](#Footnote8){#(8)} Näiden tietojen perusteella komissio ei ilmeisesti vastannut oikeusasiamiehen pyyntöihin, jotka koskivat i) erityisiä tietoja, joita käytettiin määriteltäessä määriä, joiden perusteella kantelijalle maksetut päivärahat laskettiin, tai ii) todisteet elinkustannusten kehityksestä kyseisen ehdokasmaan pääkaupungissa kyseisen hankkeen aikana.

[(9)](#Footnote9){#(9)} Ks. alaviite 5.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Kantelija toimitti tästä asiakirjasta jäljennöksen kantelussaan, ja komissio viittasi siihen vastauksessaan oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotukseen.

[(11)](#Footnote11){#(11)} Tässä muistiossa komissio totesi seuraavaa: "(...)*tällainen pyyntö, jos se hyväksytään, voi tulla voimaan vasta sen toimittamisen jälkeen."*