Kantelun tausta

1. Kantelija teki 8. marraskuuta 2018 Euroopan komissiolle rikkomuskantelun Espanjaa vastaan. Kantelija oli huolissaan siitä, että Espanjan satamalakiin [1] vuonna 2014 tehtyjen lainsäädäntömuutosten jälkeen Baleaarien satamaviranomainen pidensi ilman avointa valintamenettelyä ja kohtuuttoman pitkäksi ajaksi ”käyttöoikeussopimusten”[2] kestoa vapaa-ajan vesiurheilutoiminnan harjoittamiseksi sataman julkisella alueella. Kantelija väitti rikkomista koskevassa kantelussaan lähinnä, että mainitut lainsäädäntömuutokset ja se, että Baleaarien satamaviranomainen pidensi myönnytysten kestoa, olivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49, 56 ja 106 artiklan vastaisia.

2. Kantelija otti 4. heinäkuuta 2019 yhteyttä komission kilpailun pääosastoon kysyäkseen rikkomuskantelunsa tilanteesta. Samana päivänä kilpailun pääosaston edustaja ilmoitti kantelijalle, että sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto, jäljempänä ’sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto’, käsittelee kantelua, että sille oli annettu viitenumero CHAP(2018)03728 ja että sen 4. heinäkuuta 2019 päivätty sähköpostiviesti oli toimitettu sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle.

3. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti 6 päivänä marraskuuta 2019 kantelijalle, että koska sen rikkomuskantelussa esiin tuodut kysymykset edellyttivät yksityiskohtaisempaa arviointia, se ei ollut pystynyt tekemään päätöstä virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta vuoden kuluessa kantelun kirjaamispäivästä [3]. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti pitävänsä kantelijan ajan tasalla kantelun käsittelyn etenemisestä sen jälkeen, kun linjaa koskeva päätös on tehty.

4. Kantelija otti 29. syyskuuta 2020 yhteyttä sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastoon kysyäkseen rikkomuskantelunsa tilanteesta ja kehotti sitä ryhtymään toimiin Espanjaa vastaan. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto toisti 2. lokakuuta 2020, että rikkomista koskeva kantelu edellytti yksityiskohtaisempaa arviointia ja että se tiedottaisi kantelijalle heti, kun linjaa koskeva päätös on tehty.

5. Kantelija kirjoitti 19. lokakuuta 2020 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle ja totesi, että oli vaikea ymmärtää, miksi sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolla kesti niin kauan arvioida heidän rikkomuskanteluaan.

6. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto pyysi 18. marraskuuta 2020 kantelijaa toimittamaan sille kaikki mahdolliset tiedot rikkomista koskevassa kantelussa mainittujen myönnytysten taloudellisesta merkityksestä ja kyseisten myönnytysten voimassaolon mahdollisesta äskettäisestä jatkamisesta.

7. Kantelija jakoi 7. tammikuuta 2021 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle pyydetyt tiedot.

8. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti kantelijalle 9. huhtikuuta 2021, että se oli siirtänyt tämän rikkomusta koskevan kantelun EU Pilot -menettelyyn, joka tunnetaan tällä hetkellä rikkomusta edeltävänä vuoropuheluna, viitenumerolla EUP(2021)9949.

9. Kantelija kirjoitti 30. maaliskuuta 2022 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle ja korosti, että EU Pilot -menettelyn aloittamisesta oli kulunut vuosi ja rikkomuskantelun jättämisestä kolme vuotta.

10. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti kantelijalle 22. huhtikuuta 2022, että vuoropuhelu Espanjan kanssa EU Pilot -menettelyn yhteydessä oli edelleen merkityksellistä. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti kantelijalle lisäksi, että useat komission yksiköt käsittelivät rikkomista koskevaa kantelua, koska sen esiin tuomat kysymykset olivat monimutkaisia, mikä selitti kantelun arvioinnin viivästymisen.

11. Kantelija kirjoitti 3. marraskuuta 2022 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle ja toisti huolensa EU Pilot -menettelyn käsittelyyn kuluvasta ajasta.

12. sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti kantelijalle 11. marraskuuta 2022, että useat komission yksiköt osallistuivat edelleen Espanjan EU Pilot -menettelyn yhteydessä antamien vastausten analysointiin. Mitä tulee seuraaviin vaiheisiin, sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto totesi, että komissio voi joko lähettää Espanjalle virallisen ilmoituksen tai lopettaa kantelijan tapauksen käsittelyn.

13. Kantelija kirjoitti 21 päivänä helmikuuta 2023 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle ja totesi, että komissio oli aloittanut 15 päivänä helmikuuta 2023 rikkomusmenettelyn (INFR(2022)4121) lähettämällä Espanjalle virallisen ilmoituksen, koska se ei ollut varmistanut avointa ja puolueetonta valintamenettelyä rannikkoalueita koskevien käyttöoikeussopimusten myöntämiseksi.[4] Kantelija väitti, että tosiseikat, jotka olivat johtaneet näiden rikkomusmenettelyjen aloittamiseen Espanjaa vastaan, olivat hyvin samankaltaisia kuin heidän rikkomuskantelussaan kuvatut tosiseikat. Niiden mukaan ainoa ero näiden kahden asian välillä oli se, että niiden asia koski konsessioita sataman julkisella alueella, kun taas jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely koski konsessioita meri- ja maa-alueiden julkisella alueella satamien ulkopuolella. Sen vuoksi kantelija väitti, että komission olisi noudatettava Espanjaa vastaan aloitetun rikkomusmenettelyn aloittamiseen johtaneita perusteluja myös kantelijan tapauksessa. Kantelija toisti olevansa huolissaan perusteettomista viivästyksistä rikkomuskantelunsa arvioinnissa.

14. Vastauksena asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto ilmoitti 4. huhtikuuta 2023 kantelijalle, että Espanjaa vastaan aloitettu rikkomusmenettely (INFR(2022)4121) koski yksinomaan Espanjan rannikkolain mukaisten toimilupien jatkamista eikä Espanjan satamalain soveltamisalaan kuuluvien toimilupien jatkamista.

15. Kantelija oli tyytymätön komission rikkomuskantelunsa arviointiin käyttämään aikaan ja tapaan, jolla se tiedotti asiasta oikeusasiamiehelle, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen heinäkuussa 2025.

Tiedustelu

16. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, kuinka kauan komissiolta kului rikkomuskantelua koskevan arviointinsa loppuun saattamiseen, ja siitä, miten se oli kommunikoinut kantelijan kanssa asiasta.

17. Tutkimuksen aikana komissio toimitti kantelijalle 1. joulukuuta 2025 tilannekatsauksen rikkomuskantelua koskevasta arvioinnistaan. Komissio ilmoitti kantelijalle, että se oli vuonna 2022 päättänyt huhtikuussa 2021 aloittamansa EU Pilot -vuoropuhelun ja että toukokuussa 2025 toinen komission osasto, liikenteen ja liikkumisen pääosasto, otti hoitaakseen sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosaston rikkomuskantelun käsittelyn. Lisäksi komissio ilmoitti kantelijalle ottavansa uudelleen yhteyttä kantelijaan, kun päätös jatkotoimista on tehty.

18. Oikeusasiamies sai tutkimuksen aikana myös komission vastauksen kanteluun. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutki myös rikkomuskantelua koskevan komission asiakirja-aineiston. Tarkastuksen yhteydessä oikeusasiamies pyysi komissiolta lisäselvityksiä ja komissio vastasi oikeusasiamiehen kysymyksiin.

19. Oikeusasiamies katsoi, että aika, jonka komissio käytti rikkomuskantelua koskevan arviointinsa viimeistelyyn, oli hallinnollinen epäkohta. Oikeusasiamies antoi 31. maaliskuuta 2026 komissiolle suosituksen asian käsittelemiseksi. Hän teki myös kaksi parannusehdotusta.[5]

20. Komissio ilmoitti kantelijalle 17 päivänä huhtikuuta 2026 aloittaneensa Espanjan kanssa uuden rikkomista edeltävän vuoropuhelun, jonka tarkoituksena on tutkia tarkemmin, onko Espanjan satamalaki mahdollisesti SEUT-sopimuksen 49, 56 ja/tai 106 artiklan vastainen.

21. Komissio lähetti 24. kesäkuuta 2026 vastauksensa oikeusasiamiehen suositukseen ja kaksi parannusehdotusta. Kantelija esitti oikeusasiamiehelle huomautuksia komission vastauksesta.

Oikeusasiamiehen suositus

22. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa todettiin, että aika, jonka komissio käytti rikkomuskantelua koskevan arviointinsa viimeistelyyn, oli kohtuuton ja että komissio ei ollut antanut riittäviä selityksiä viivästymisensä perustelemiseksi. Tämä oli hallinnollinen epäkohta.

23. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies antoi seuraavan suosituksen:

Komission olisi saatettava rikkomuskantelua koskeva arviointinsa päätökseen viipymättä.

24. Oikeusasiamies totesi, että huolimatta Espanjan kanssa huhtikuussa 2021 aloitetun EU Pilot -menettelyn päättämisestä vuoden 2022 lopussa komissio oli ilmoittanut asiasta kantelijalle vasta joulukuussa 2025. Tämä oli selvästi valitettavaa ja vaikeasti sovitettavissa yhteen niiden toimenpiteiden kanssa, joita komissio on toteuttanut parantaakseen tapaa, jolla se tiedottaa rikkomismenettelyistä.[6] Oikeusasiamies esitti siksi komissiolle seuraavan ensimmäisen parannusehdotuksen:

Komission olisi ilmoitettava kantelijoille hyvissä ajoin paitsi EU Pilot -menettelyn aloittamisesta myös sen päättämisestä.

25. Oikeusasiamies totesi lisäksi, että Espanjan komissiolle 20. joulukuuta 2021 huhtikuussa 2021 aloitetun EU Pilot -menettelyn yhteydessä lähettämän viimeisen vastauksen jälkeen komission asiakirja-aineistoon ei sisältynyt tietoja Espanjan ja komission välisestä muusta tietojenvaihdosta eikä komission asiaa koskevasta lisäanalyysistä. Tätä oli vaikea sovittaa yhteen sen kirjeen ja sähköpostiviestin sisällön kanssa, jotka komissio lähetti kantelijalle 22 päivänä huhtikuuta 2022 ja 11 päivänä marraskuuta 2022 ja joissa komissio ilmoitti kantelijalle, että vuoropuhelu Espanjan kanssa oli edelleen merkityksellistä ja että useat komission yksiköt osallistuivat edelleen Espanjan toimittamien vastausten analysointiin. Oikeusasiamies esitti tämän vuoksi komissiolle seuraavan toisen parannusehdotuksen:

Komission olisi varmistettava, että se pitää asianmukaista kirjaa siitä, miten se käsittelee EU Pilot -menettelyjä, mukaan lukien niihin liittyvä analyysi.

Komission vastaus suositukseen ja kaksi parannusehdotusta

26. Vastauksena oikeusasiamiehen suositukseen komissio ilmoitti oikeusasiamiehelle, että liikenteen ja liikkumisen pääosasto oli 1. joulukuuta 2025 alkaen analysoinut rikkomuskantelua yksityiskohtaisemmin yhdessä asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön kanssa ja todennut, että Espanjan satamalaki saattaa olla SEUT-sopimuksen 49, 56 ja/tai 106 artiklan vastainen. Tämän seurauksena liikenteen ja liikkumisen pääosasto oli päättänyt tutkia asiaa tarkemmin käymällä Espanjan kanssa uutta rikkomista edeltävää vuoropuhelua ja ilmoittanut asiasta kantelijalle 17. huhtikuuta 2026. Komissio totesi myös, että rikkomista koskevan kantelun käsittelyä olisi jatkettava, kunnes asiaan liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat on vahvistettu Espanjan viranomaisten kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen ja kunnes on tehty päätös siitä, olisiko asian käsittelyä jatkettava.

27. Oikeusasiamiehen esittämän ensimmäisen parannusehdotuksen osalta komissio selitti, että kun rikkomusta edeltävä vuoropuhelu aloitetaan THEMIS/Dialogue-järjestelmää käyttävän jäsenvaltion kanssa - toisin sanoen komission yksiköiden ja jäsenvaltioiden yhteinen tietotekninen sovellus - ja rikkomuskantelun perusteella kantelijalle ilmoitetaan, että hänen kantelustaan käydään rikkomusta edeltävää vuoropuhelua. Komissio totesi myös, että sen yksiköitä muistutetaan ilmoittamaan kantelijoille myös rikkomista edeltävien vuoropuhelujen päättämisestä.

28. Oikeusasiamiehen esittämän toisen parannusehdotuksen osalta komissio selitti, että THEMIS-järjestelmän/vuoropuhelun tarkoituksena on säilyttää komission ja jäsenvaltioiden välillä prosessissa vaihdetut asiakirjat. THEMIS/Dialoguen tarkoituksena ei ole kirjata komission analyysia vaan ainoastaan tämän analyysin tulos. Väline mahdollistaa kuitenkin asiakirjojen tallentamisen jäsenvaltioiden kanssa vaihdettujen asiakirjojen lisäksi. Komission yksiköitä kannustetaan käyttämään useammin erityistä THEMIS/Dialogue-osiota, joka on omistettu tällaisille lisätiedoille ja joka ei ole jäsenvaltioiden nähtävissä. Komissio selitti lisäksi, että lisätietojen tallentaminen tähän osioon on osoittautunut erityisen hyödylliseksi monimutkaisissa tiedostoissa, joissa useat pääosastot osallistuvat samaan tiedostoon. Lopuksi komissio totesi, että sen yksiköitä muistutetaan THEMIS/Dialogue-järjestelmän tarjoamasta mahdollisuudesta tallentaa asian kannalta merkityksellisiä tietoja asiaa koskevaan osioon.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

29. Oikeusasiamies perusteli hallinnollista epäkohtaa koskevaa havaintoaan ja vastaavaa suositusta sillä, että komissiolta kului kohtuuttomasti aikaa rikkomuskantelua koskevan arviointinsa loppuun saattamiseen ja että se ei antanut riittäviä selityksiä viivästymisensä perustelemiseksi. Komissio oli ainoastaan todennut, että tämä johtui asian monimutkaisuudesta, useiden sen osastojen osallistumisesta rikkomista koskevan kantelun analysointiin ja siitä, että toukokuussa 2025 liikenteen ja liikkumisen pääosasto otti hoitaakseen sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosaston rikkomista koskevan kantelun käsittelyn.

30. Komissio vastasi suositukseen vain viittaamalla ilman lisäselvityksiä uuteen rikkomista edeltävään vuoropuheluun Espanjan kanssa, jonka liikenteen ja liikkumisen pääosasto avasi huhtikuussa 2026.

31. Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että komissio ei ole selittänyt, miksi se ei voinut käynnistää huhtikuussa 2021 aloitettua EU Pilot -menettelyä ennen kuin kaksi vuotta rikkomuskantelun vastaanottamisen jälkeen, miksi kyseinen EU Pilot -menettely kesti kaksikymmentä kuukautta yhdeksän kuukauden sijaan [7] ja miksi komissio ei ollut toiminut useiden ajanjaksojen ajan.[8] Komissio ei myöskään antanut merkityksellisiä tai edes riittäviä selityksiä tämän tapauksen väitetystä jatkuvasta oikeudellisesta ja tosiasiallisesta monimutkaisuudesta ja miksi liikenteen ja liikkumisen pääosastolta kului noin kuusi vuotta ja viisi kuukautta asian käsittelyn jatkamiseen ja erityisesti siihen, että se näytti jälleen aloittavan uuden rikkomista edeltävän vuoropuhelun Espanjan kanssa selvittääkseen (samat) merkitykselliset oikeudelliset ja tosiasialliset kysymykset. Oikeusasiamiehelle ei ole selvää, miksi komission oli tässä vaiheessa aloitettava uusi vuoropuhelu sen jälkeen, kun se oli jo käynyt sitä 20 kuukauden ajan.

32. Se, että asia voi olla monimutkainen ja oikeudellinen tilanne epäselvä, ei voi oikeuttaa sitä, että komissiolta kuluu yli seitsemän vuotta siihen, mikä on vielä alustava eikä lopullinen päätelmä.

33. Tätä taustaa vasten ja koska viivästystä ei ole perusteltu riittävillä selityksillä, oikeusasiamies vahvistaa havainnonsa hallinnollisesta epäkohdasta.

Oikeusasiamiehen arvio kahden parannusehdotuksen jälkeen

34. Oikeusasiamiehen parannusehdotuksissa viitattiin tarpeeseen i) tiedottaa kantelijoille hyvissä ajoin paitsi rikkomista edeltävän vuoropuhelun aloittamisesta myös sen päättämisestä ja ii) varmistaa, että komissio pitää asianmukaista kirjaa siitä, miten se käsittelee rikkomista edeltävää vuoropuhelua, mukaan lukien siihen liittyvä analyysi.

35. Vastauksessaan komissio totesi, että sen yksiköitä muistutetaan ilmoittamaan kantelijoille myös rikkomista edeltävien vuoropuhelujen päättämisestä ja THEMIS/Dialoguen tarjoamasta mahdollisuudesta tallentaa jäsenvaltioiden kanssa vaihdettujen asiakirjojen lisäksi asiaan liittyviä tietoja asiaa koskevaan osioon.

36. Oikeusasiamies katsoo, että komission jatkotoimet hänen ehdotustensa johdosta ovat myönteisiä, ja seuraa edelleen tapaa, jolla komissio on yhteydessä kantelijoihin saattaessaan päätökseen rikkomista edeltävät vuoropuhelut ja pitäessään kirjaa rikkomista edeltävistä vuoropuheluista.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissiolla oli hallinnollinen epäkohta, kun se ei saanut päätökseen rikkomista koskevan kantelun arviointiaan yli seitsemän vuoden jälkeen eikä toimittanut riittäviä ja merkityksellisiä selityksiä tämän viivästyksen perustelemiseksi.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 21. elokuuta 2026

[1] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: mukavuudet ja palvelut https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[2] Tässä päätöksessä käytetään termiä ”käyttöoikeus”, koska sekä Espanjan satamalaissa että Espanjan rannikkolaissa käytetään termiä ”lupa harjoittaa taloudellista toimintaa”. Tässä päätöksessä tällä ilmaisulla ei tarkoiteta direktiivin 2014/23 mukaista käyttöoikeussopimusta, joka on osa julkisia hankintoja koskevia EU:n sääntöjä.

[3] Komission tiedonanto EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla, kohta 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_23_525

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/222855

[6] Ks. päätösmuistio strategisesta aloitteesta, joka koskee aikaa, jonka Euroopan komissio käyttää EU:n lainsäädännön rikkomista koskevien valitusten käsittelyyn, ja sitä, miten se tiedottaa rikkomusmenettelyistä (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101.

[7] Rikkomista edeltävä vuoropuhelu aloitetaan, jotta se saataisiin päätökseen 9 kuukauden kuluessa: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/index.php/enforcement-tools/pre-infringement-dialogue_en

[8] Seuraavien ajanjaksojen aikana ei toimitettu asiakirjoja, joista ilmenisi sisäinen tietojenvaihto tai analyysi tai tietojenvaihto Espanjan kanssa: 8 päivästä marraskuuta 2018 3 päivään heinäkuuta 2019, 5 päivästä heinäkuuta 2019 5 päivään marraskuuta 2019, 7 päivästä marraskuuta 2019 1 päivään lokakuuta 2020, 19 päivästä marraskuuta 2020 8 päivään huhtikuuta 2021, 21 päivästä joulukuuta 2021 21 päivään huhtikuuta 2022, 7 päivästä joulukuuta 2022 3 päivään huhtikuuta 2023, 5 päivästä huhtikuuta 2023 7 päivään elokuuta 2023, 9 päivästä elokuuta 2023 18 päivään joulukuuta 2024 ja 13 päivästä toukokuuta 2025 30 päivään marraskuuta 2025.