Kantelun tausta

1. Euroopan unionin tuomioistuin, jäljempänä ’tuomioistuin’, totesi 22 päivänä helmikuuta 2024, että jäsenvaltiot eivät voi kieltäytyä myöntämästä kansalaisilleen henkilökorttia pelkästään sillä perusteella, että heidän kotipaikkansa on toisessa EU:n jäsenvaltiossa.[1] Asia koski Romanian lainsäädännön säännöksiä, joiden todettiin rajoittavan perusteettomasti vapaata liikkuvuutta [2].

2. Valituksen tekijä, joka on toisessa EU:n jäsenvaltiossa asuva Romanian kansalainen, teki 26. syyskuuta 2024 kantelun Euroopan komissiolle (rikkomusvalitus CPLT(2024)02324). Hän oli huolissaan siitä, että Romania ei ollut soveltanut unionin tuomioistuimen tuomiota. Hän totesi, että heinäkuussa 2024 Romanian viranomaiset olivat kieltäytyneet toimittamasta hänelle henkilökorttia, koska hänen kotipaikkansa oli toisessa EU:n jäsenvaltiossa. Hän totesi lisäksi, että Romanian viranomaiset katsoivat, että unionin tuomioistuimen tuomio oli merkityksellinen vain siinä erityistapauksessa, jossa se oli annettu.

3. Komissio vastasi 15 päivänä lokakuuta 2024, että se oli tiedustellut Romanian viranomaisilta, mitä jatkotoimia ne olivat toteuttaneet tuomion johdosta. Romanian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 16 päivänä syyskuuta 2024, että hallitus oli ryhtynyt toimiin kansallisen lainsäädännön muuttamiseksi. Tämä prosessi vaati jonkin aikaa. Komissio ilmoitti jatkavansa edistymisen seuraamista.

4. Komissio toimitti kantelijalle päivityksen 13 päivänä helmikuuta 2025. Se ilmoitti ottaneensa yhteyttä Romanian viranomaisiin touko- ja heinäkuussa 2024. Tämän jälkeen komissio tiedusteli Romanian viranomaisilta uudelleen muutosten hyväksymisen alustavasta aikataulusta. Komissio ilmoitti valvovansa Romanian toteuttamia toimia.

5. Tyytymättömänä edistyksen puutteeseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 27. tammikuuta 2025. Hän vaati Romaniaa noudattamaan tuomiota, jolla oli välittömiä oikeusvaikutuksia, odottamatta lainsäädäntömuutoksia. Hänen mukaansa tällaiset muutokset eivät olleet tarpeen unionin oikeudessa taattujen kansalaisten perusoikeuksien toteuttamiseksi. Hän totesi, että asian C-491/21 hakija sai lopulta henkilökorttinsa, vaikka lainsäädäntöä ei ollut vielä muutettu.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti toukokuussa 2025 tutkimuksen toimista, joita komissio oli toteuttanut varmistaakseen, että Romania panee edellä mainitun tuomioistuimen tuomion täytäntöön täysimääräisesti, asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti. Oikeusasiamies korosti tapauksen merkitystä EU:n lainsäädännössä taattujen Romanian kansalaisten perusvapauksien kannalta. Hän korosti, että käynnissä olevien lainsäädäntömuutosten lisäksi unionin tuomioistuimen asiaa koskevassa oikeuskäytännössä edellytettiin, että jäsenvaltioiden viranomaiset soveltavat tarvittaessa unionin oikeutta jättämällä soveltamatta kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Tämä oli tärkeää sen varmistamiseksi, että Romanian kansalaiset voivat käyttää EU-oikeuksiaan viipymättä.

7. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijan huomautukset komission vastauksesta. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutki myös komission asiaa koskevan asiakirja-aineiston. Oikeusasiamies kuuli lisäksi Romanian oikeusasiamiestä, joka puolestaan toimitti asiaa koskevia tietoja, ja pyysi komissiota päivittämään tilannetta kantelijan huomautusten ja Romanian oikeusasiamieheltä saatujen tietojen perusteella.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Komissio

8. Komissio totesi, että se kysyi Romanian viranomaisilta kolmen kuukauden kuluttua asiaa koskevasta tuomiosta eli 23.5.2024, miten ne aikoivat panna sen täytäntöön. Komissio odotti, että tuomion täytäntöönpano edellyttäisi Romanian hallinnon sisäisiä kuulemisia.

9. Koska komissio ei saanut vastausta, se lähetti muistutuksen 29 päivänä heinäkuuta 2024.

10. Romanian viranomaiset vastasivat 16 päivänä syyskuuta 2024, että lainsäädäntötyö asiaankuuluvien lainsäädäntösääntöjen muuttamiseksi on käynnissä.

11. Komissio lähetti 11 päivänä helmikuuta 2025 uuden kirjeen Romanialle. Se vaati, että sen on saatava tietoja siitä, miten Romania aikoo saattaa sekä lainsäädäntönsä että käytäntönsä tuomion mukaisiksi.

12. Komissio totesi, että Romanian viranomaisilta saadut tiedot osoittivat, että ne olivat sitoutuneet tuomion täytäntöönpanoon. Teknisiä haasteita kuitenkin oli.

13. Oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana komissio lähetti kantelijalle toisen vastauksen 22. kesäkuuta 2025. Komissio totesi vastauksessaan, että Romania oli vastannut komissiolle 14. maaliskuuta 2025 ja ilmoittanut, että lainsäädäntömuutokset on määrä hyväksyä lähiaikoina. Romania antoi 27 päivänä maaliskuuta 2025 kiireellisen asetuksen nro 17 väestörekisteriasiakirjoista annetun lain nro 119/1996 muuttamisesta ja hallituksen kiireellisen asetuksen nro 97/2005 Romanian kansalaisten rekisteröinnistä, kotipaikasta, oleskelusta ja henkilöasiakirjoista. Komissio teki alustavan analyysin ja katsoi, että muutokset vaikuttivat korjaavan tilanteen. Muutosten soveltaminen edellytti kuitenkin täytäntöönpanosäädösten hyväksymistä 90 päivän kuluessa. Tämä määräaika ei ollut vielä päättynyt tätä kirjoitettaessa. Komissio voisi tehdä lopullisen arvioinnin vasta sitten, kun täytäntöönpanosäädökset on hyväksytty.

14. Komissio vahvisti lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on jätettävä soveltamatta kaikkia unionin oikeuden vastaisia kansallisia säännöksiä. Komissio kehotti kantelijaa harkitsemaan asian viemistä kansallisiin tuomioistuimiin, koska komission tehtävänä ei ole puuttua yksittäisiin tapauksiin.

15. Komissio vastasi kantelijan huoleen siitä, että uudet säännöt edellyttäisivät uuden henkilökorttihakemuksen jättämistä, koska niitä ei sovellettaisi jo tehtyihin hakemuksiin. Komissio totesi, että äskettäin hyväksyttyjen sääntöjen perusteella toimitettavat asiakirjat, erityisesti oleskelun todistamista koskevat asiakirjat, ovat muuttuneet ja sisältävät nyt myös ulkomailla oleskelua koskevan todisteen. Uusi hakemus, joka sisältää nämä tiedot, voi näin ollen olla tarpeen.

16. Komissio totesi lisäksi, että se on edelleen yhteydessä Romaniaan tässä asiassa. Komissio otti yhteyttä Romaniaan kesäkuussa 2025 ja sai vastauksen heinäkuussa 2025. Näissä keskusteluissa komissio korosti Romanian viranomaisille, että kansallisten viranomaisten on jätettävä soveltamatta kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka on todettu yhteensopimattomiksi EU:n lainsäädännön kanssa.

Romanian oikeusasiamiehen tiedotusasia

17. Romanian oikeusasiamies ilmoitti kesäkuussa 2025 Euroopan oikeusasiamiehelle, että asiaa koskeva lainsäädäntömenettely oli käynnissä. Hallituksen poikkeusasetusta nro 97/2005 täydentävä lainsäädäntöehdotus oli rekisteröity keskusteltavaksi senaatissa 28. tammikuuta 2025. Senaatti hylkäsi ehdotuksen 31. maaliskuuta 2025. Ehdotus kirjattiin saapuneeksi edustajainhuoneeseen 2.4.2025. Useat edustajainhuoneen valiokunnat antoivat lausuntonsa huhti- ja toukokuussa 2025. Romanian oikeusasiamies totesi, että menettely oli kesken tätä kirjoitettaessa.

18. Romanian oikeusasiamies totesi lisäksi, että ehdotuksen tarkoituksena on antaa Romanian kansalaisille, jotka haluavat perustaa tai ovat perustaneet kotipaikkansa ulkomaille, mahdollisuus pyytää romanialaista henkilökorttia (tai sähköistä henkilökorttia), jossa mainitaan heidän kotipaikkansa, samoissa tilanteissa kuin silloin, kun ulkomailla asuvat Romanian kansalaiset voivat saada Romanian passin. Pyyntöjä voidaan esittää ulkomailla sijaitsevissa diplomaatti- tai konsuliedustustoissa sekä kaikissa julkisissa yhteisöpalveluissa, joissa rekisteröidään henkilöitä Romaniassa. Kiireellisen määräyksen nro 17/2025 antamisen jälkeen Romanian hallituksen oli hyväksyttävä asiaa koskevat täytäntöönpanosäännöt 90 päivän kuluessa sen voimaantulosta. Tämä määräaika ei ollut vielä päättynyt tätä kirjoitettaessa, koska asianomainen säädös oli julkaistu virallisessa lehdessä 27 päivänä maaliskuuta 2025.

19. Lisäksi Romanian oikeusasiamies totesi, että hän oli 28. toukokuuta 2025 ottanut yhteyttä asiaankuuluviin parlamentin valiokuntiin ja tiedottanut niille Euroopan oikeusasiamiehen raportoimasta tilanteesta. Romanian oikeusasiamies suositteli, että muutokset ovat tuomioistuimen tuomion mukaisia.

Kantelijan toimesta

20. Lokakuussa 2025 kantelija ilmoitti oikeusasiamiehelle, että muissa jäsenvaltioissa asuvat Romanian kansalaiset eivät edelleenkään voineet saada henkilökortteja. Hän korosti, että vapaa liikkuvuus on yksi tärkeimmistä eduista EU:n kansalaisille. Siksi on tärkeää, että matkustusasiakirjat ovat saatavilla. Tämän olisi oltava komission ensisijainen tavoite.

21. Kantelija totesi, että kyseiset kansalliset muutokset antavat Romanian kansalaisille mahdollisuuden saada vain ”sähköisiä” henkilökortteja. Komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotus tilapäisistä henkilökorteista, jotka mahdollistavat matkustamisen, jos sähköinen henkilökortti katoaa tai vahingoittuu.

22. Kantelija oli yllättynyt kuullessaan, että komissio ei puutu yksittäisiin tapauksiin. Hän totesi, että muissa jäsenvaltioissa asuvien Romanian kansalaisten on vaikea nostaa kanteita kansallista hallintoa vastaan, koska heidän on matkustettava Romaniaan. Lisäksi tällaiset menettelyt ovat kalliita. Ongelma koskee miljoonia Romanian ulkopuolella asuvia romanialaisia.

Komission lisätiedot

23. Romanian oikeusasiamiehen ja kantelijan toimittamien tietojen perusteella oikeusasiamies pyysi komissiolta ajantasaista tietoa asiasta joulukuussa 2025 ja huhtikuussa 2026. Komissio vastasi ottavansa Romanian oikeusasiamieheltä ja kantelijalta saadut tiedot huomioon myöhemmässä arvioinnissaan.

24. Teknisten näkökohtien osalta komissio totesi, että EU:n lainsäädännön [3] mukaisesti jäsenvaltiot eivät saa enää myöntää paperisia henkilökortteja. Jäsenvaltio voi myöntää ainoastaan luottokortin muodossa (ID-1) olevia turvallisia kortteja, jotka sisältävät koneellisesti luettavan alueen ja biometrisiä tunnisteita sisältävän suojatun kontaktittoman sirun.

25. Komissio totesi, että se on jatkanut vuoropuheluaan Romanian viranomaisten kanssa vuonna 2026 varmistaakseen asiassa C-491/21 annetun tuomion tehokkaan täytäntöönpanon. Romanian viranomaiset ilmoittivat tässä yhteydessä komissiolle, että tuomion täytäntöönpano edellytti uuden oikeudellisen kehyksen hyväksymistä sekä teknistä täytäntöönpanoa ja mukautuksia konsulitasolla [4].

Oikeusasiamiehen arviointi

26. Vapaa liikkuvuus on yksi EU:n lainsäädännössä taatuista keskeisistä perusvapauksista ja kansalaisoikeuksista.[5] Itse asiassa se on ollut yksi EU:n yhdentymisen pilareista.

27. Ilman voimassa olevaa matkustusasiakirjaa kansalaiset eivät voi käytännössä käyttää liikkumisvapauttaan. Lisäksi toisessa jäsenvaltiossa asuminen ilman kotijäsenvaltion henkilökorttia voi vaikeuttaa EU:n kansalaisen oikeuksien käyttämistä. Näin ollen tämä asia kuuluu komission painopisteisiin sen varmistamiseksi, että kansalaiset voivat käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Tämä on linjassa komission tiedonannon ”EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla [6], jossa komissio asettaa etusijalle kansalaisten perusvapauksia (liikkumisvapautta) koskevat tapaukset [7].

28. Unionin tuomioistuin antoi tuomionsa 22. helmikuuta 2024. Oikeusasiamiehelle toimitetut tiedot viittaavat siihen, että asiaa ei ehkä ole vielä täysin ratkaistu kansallisella tasolla.

29. Vaikka oikeusasiamiehellä ei ole valtuuksia panna EU:n lainsäädäntöä täytäntöön jäsenvaltioiden tasolla, hän toteaa, että perussopimuksissa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taatut kansalaisten perusoikeudet ja -vapaudet olisi pantava täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti täytäntöön tuomioistuimen tekemän oikeudellisen tulkinnan perusteella. Perussopimusten valvojana komissiolla on tässä keskeinen rooli.

30. Oikeusasiamies myöntää, että komissiolla on laaja harkintavalta päättää, aloittaako se rikkomusmenettelyn ja saattaako se asian tuomioistuimen käsiteltäväksi ja milloin.[8] Samalla komission olisi hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti käsiteltävä rikkomustapaukset huolellisesti ja aktiivisesti ja kohtuullisessa ajassa.

31. Tässä tapauksessa komissio otti yhteyttä Romaniaan tiedustellakseen tuomion täytäntöönpanosta toukokuussa 2024 eli kolme kuukautta sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin antoi tuomionsa. Koska komissio ei saanut vastausta, se lähetti muistutuksen kaksi kuukautta myöhemmin, heinäkuussa 2024. Romania vastasi syyskuussa 2024 toteuttavansa tarvittavat toimet lainsäädäntönsä muuttamiseksi. Komissio otti Romaniaan uudelleen yhteyttä helmi- ja kesäkuussa 2025 ja sai Romanialta vastaukset maalis- ja heinäkuussa 2025, minkä jälkeen komissio on jatkanut yhteydenpitoaan Romanian kanssa vuosina 2025 ja 2026. Tämä osoittaa, että komissio seuraa asiaa edelleen aktiivisesti ja kohtuullisin väliajoin, kun otetaan huomioon aika, jonka Romania tarvitsee lainsäädäntöprosessin loppuun saattamiseen ja teknisten kysymysten käsittelyyn.

32. Vaikka vaikuttaa siltä, että tuomion täytäntöönpano edellytti muutoksia Romanian lainsäädäntöön, on huolestuttavaa, että unionin kansalaiset eivät edelleenkään näytä voivan nauttia täysimääräisesti yhdestä unionin oikeuden mukaisesta perusvapaudestaan. Oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio saattaa viipymättä päätökseen arvionsa siitä, onko Romania saattanut lainsäädäntönsä ja käytäntönsä täysin EU:n lainsäädännön mukaiseksi. Hän kannustaa komissiota jatkamaan asian aktiivista käsittelyä.

33. Koska asia näyttää kehittyvän kansallisella tasolla ja koska komissio seuraa tilannetta tiiviisti, oikeusasiamies katsoo, että lisätutkimukset eivät ole tässä vaiheessa perusteltuja. Oikeusasiamies pyytää kuitenkin komissiota päivittämään hänelle kuuden kuukauden kuluessa arvionsa siitä, miten Romania on pannut tuomion täytäntöön, ja tältä osin mahdollisesti toteutetuista jatkotoimista.

34. Oikeusasiamies ilmoittaa Romanian oikeusasiamiehelle myös siitä, että komissio on tämän tutkimuksen aikana muistuttanut Romanian viranomaisia kansallisten viranomaisten toimivallasta jättää soveltamatta kansallisen lainsäädännön säännöksiä, joiden on todettu olevan ristiriidassa EU:n lainsäädännön kanssa.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Koska asia näyttää kehittyvän kansallisella tasolla ja koska komissio seuraa tilannetta, lisätutkimukset eivät ole tässä vaiheessa perusteltuja.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 5.6.2026

[1] Unionin tuomioistuimen tuomio 22.2.2024, WA v. Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (henkilörekisteriosasto), C-491/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9A323285AA24C29E623DD767F7E61BD2?text=&docid=283042&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14865749

Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:

”SEUT 21 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 4 artiklan 3 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka nojalla kyseisen jäsenvaltion kansalaiselta, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun toisessa jäsenvaltiossa, evätään henkilökortti, jota voidaan käyttää matkustusasiakirjana Euroopan unionissa, pelkästään sillä perusteella, että hänen kotipaikkansa on kyseisen toisen jäsenvaltion alueella.”

[2] Tuomion 60 kohta.

[3] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1157, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019, unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä, korvattu unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä 12 päivänä kesäkuuta 2025 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2025/1208: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32025R1208&qid=1773419468470

[4] Komissio toimitti jäljennöksen viimeisimmästä kirjeenvaihdostaan, jota se pitää luottamuksellisena.

[5] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan 2 kohdan a alakohta ja EU:n perusoikeuskirjan 45 artikla.

[6] Komission tiedonanto – EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla, C/2016/8600, EUVL C 18,

19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[7] Tiedonannon 3 jakso.

[8] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 14.2.1989, Starfruit v. komissio, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247