Kantelun tausta

1. Romanian perustuslakituomioistuin mitätöi Romanian presidentinvaalit 6. joulukuuta 2024 24. marraskuuta 2024 pidetyn ensimmäisen kierroksen jälkeen. Perustuslakituomioistuimen päätös perustui Romanian ja kansainvälisten viranomaisten useisiin raportteihin ulkomaisesta vaikuttamisesta, erityisesti sosiaalisen median kampanjan laittomasta rahoituksesta.

2. Valituksen tekijä esitti 13 päivänä tammikuuta 2025 pyynnön [1] saada tutustua kaikkeen Euroopan komission ja Romanian viranomaisten väliseen kirjeenvaihtoon tai kirjeenvaihtoon, joka koskee Romanian vuoden 2024 presidentinvaaleja. Kantelija viittasi Ranskan televisiossa julkaistuun entisen komission jäsenen Thierry Bretonin haastatteluun, jossa hän väitti EU:n osallistuneen Romanian vuoden 2024 presidentinvaalien mitätöintiin [2].

3. Komissio vastasi tutustumispyyntöön 18 päivänä helmikuuta 2025. Se totesi, että pyydetyt asiakirjat ovat osa digipalvelusäädöksen nojalla vireillä olevien tutkimusten asiakirja-aineistoa.[3] Näihin asiakirja-aineistoihin sovelletaan yleistä salassapito-olettamaa, joka perustuu tutkintatoimien tarkoitusten ja kaupallisten etujen suojaamista koskeviin poikkeuksiin [4].

4. Kantelija pyysi tämän jälkeen komissiota tarkistamaan epäävää päätöstään esittämällä ”uudistetun hakemuksen”.

5. Koska kantelija ei saanut vastausta uudistettuun pyyntöönsä, hän kääntyi ensin oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2025 [5].

6. Oikeusasiamiehen pyynnöstä komissio vastasi uudistettuun pyyntöön heinäkuussa 2025 ja pysyi kannassaan, jonka mukaan pyydettyihin asiakirjoihin sovelletaan yleistä salassapito-olettamaa.

7. Tyytymättömänä komission vastaukseen kantelija kääntyi jälleen oikeusasiamiehen puoleen elokuussa 2025.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten komissio käsitteli kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin.

9. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti riidanalaiset asiakirjat. Oikeusasiamies pyysi myös komissiota toimittamaan hänelle luettelon asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön soveltamisalaan kuuluvista asiakirjoista, jotka voitaisiin jakaa kantelijan kanssa.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

10. Komissio selitti alkuperäisessä vastauksessaan, että se ei voinut toimittaa yksityiskohtaista luetteloa asiakirjoista, joiden se katsoi kuuluvan kantelijan pyynnön soveltamisalaan, koska niihin sovelletaan yleistä salassapito-olettamaa. Se väitti, että pyydetyt asiakirjat ovat osa digipalvelusäädöksen nojalla vireillä olevien tutkimusten asiakirja-aineistoa (DSA.100142 ja DSA.100141). Tutkimukset ovat käynnissä, sillä komissio kerää parhaillaan lisänäyttöä.

11. Uudistetussa hakemuksessa kantelija väitti, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista, koska Romanian yleisöllä on intressi arvioida ulkomaisen sekaantumisen laajuutta presidentinvaaleissa ja sitä, missä määrin komissio tutki tilannetta digipalvelusäädöstä koskevan asetuksen nojalla. Kantelija lisäsi, että EU:n demokraattiseen päätöksentekoon saattaa kohdistua vaikutuksia, jos komissio voi mahdollisesti tutkia kaikkia tulevia digipalvelusäädöksen mukaisia kansallisia vaaleja. Kantelija väitti, että alkuperäisessä pyynnössä mainitussa haastattelussa entinen komission jäsen Thierry Breton mainitsi myös mahdollisuuden tutkintaan Saksan vaalien jälkeen.

12. Komissio vahvisti vahvistavassa päätöksessään tukeutuvansa digipalvelusäädöksen nojalla käynnissä olevien tutkimusten osalta yleiseen salassapito-olettamaan, joka perustuu tarpeeseen suojata tutkimusten tarkoitusta ja kaupallisia etuja.[6] Komissio väitti erityisesti, että pyydetyt asiakirjat ovat osa digipalvelusäädöksen nojalla vireillä olevien tutkimusten asiakirja-aineistoa, jonka tarkoituksena on varmistaa välityspalvelujen sisämarkkinoiden moitteeton toiminta.

13. Komissio viittasi neljään edellytykseen, jotka koskevat EU:n oikeuskäytännössä vahvistetun yleisen salassapito-olettaman soveltamista.[7] Ensinnäkin asiakirjojen on oltava osa samaa asiakirjakokonaisuutta. Toiseksi asiakirjoihin on sovellettava erityisiä esteettömyyssääntöjä. Kolmanneksi niiden on liityttävä erityiseen menettelyyn, jota on suojeltava.  Neljänneksi menettelyissä, joissa yritykset ovat velvollisia toimittamaan komissiolle mahdollisesti arkaluonteisia tietoja, kolmansien osapuolten kaupallisia etuja voidaan suojata yhdessä tutkimusten tarkoitusten kanssa.[8] Komissio väitti, että digipalvelusäädöksen tutkimukset ovat vertailukelpoisia ja että niillä on merkittäviä menettelyllisiä yhtäläisyyksiä muuntyyppisiin komission tutkimuksiin, joilla pyritään arvioimaan EU:n lainsäädännön noudattamista, kuten yrityskeskittymien valvontamenettelyihin tai valtiontukia koskeviin tutkimuksiin, joiden osalta unionin tuomioistuin on jo tunnustanut yleisen olettaman tietojen ilmaisematta jättämisestä.

14. Komissio väitti myös, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä tietojen ilmaisemista, koska kantelijan yleiset huomiot vaalien avoimuudesta ja rehellisyydestä eivät ole ensisijaisia pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemisesta kieltäytymisen oikeuttaviin syihin nähden.

15. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija totesi, että päätöksessä, jolla komissio epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin, se otti käyttöön oikeudellisen järjestelmän, jolla evätään asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltaminen olennaisilta osin mihin tahansa digipalvelusäädöksen mukaiseen asiakirja-aineistoon. Kantelija totesi myös, että komissio ei ollut ottanut huomioon sen väitteitä, jotka koskivat ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa. Kantelija lisäsi, että ilman oikeutta tutustua asiakirjoihin oli mahdotonta osoittaa, että näiden erityisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi yleisen edun mukaista.

16. Vastauksena oikeusasiamiehen pyyntöön luettelosta asiakirjoista, jotka voitaisiin jakaa kantelijan kanssa, komissio selitti, että tällainen yksityiskohtainen luettelo oli ehdottoman luottamuksellinen. Komissio suostui kuitenkin toimittamaan kantelijalle seuraavan kuvauksen asiakirjoista: ”Hyväksytyt asiakirjat ovat voimassa noin viisi kuukautta siihen asti, kun kantelija on vastaanottanut asiakirjapyynnön, eli tammikuuhun 2025 asti. Asiakirjat ovat komission ja Romanian viranomaisten välistä tietojenvaihtoa tietyistä Romanian marraskuussa 2024 pidettyjen presidentinvaalien ensimmäisen kierroksen näkökohdista, jotka liittyvät digipalvelusäädöksen mukaisten erittäin suurten verkkoalustojen velvoitteiden valvontaan. Näitä ovat muun muassa ennen vaaleja ja niiden jälkeen käytävät keskustelut.”

Oikeusasiamiehen arviointi

Evätty pääsy

17. Unionin tuomioistuimet ovat myöntäneet, että unionin toimielimet voivat evätä yleisön oikeuden tutustua asiakirjoihin tiettyjen asiakirjaryhmien osalta ”yleisen olettaman” perusteella.[9] Tämä tarkoittaa, että asianomaisen toimielimen ei tarvitse tutkia kyseisiä asiakirjoja erikseen, toisin sanoen sen ei tarvitse arvioida, miten niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti suojattuja etuja. Toimielin voi pikemminkin olettaa, että koska kyseessä olevat asiakirjat kuuluvat tiettyyn ryhmään, niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi suojattuja etuja.

18. Ainoastaan tietyissä tapauksissa unionin tuomioistuimet ovat tunnustaneet toimielinten mahdollisuuden vedota yleiseen olettamaan tietojen ilmaisematta jättämisestä. Tuomioistuinten mukaan esimerkiksi valtiontukimenettelyihin, yrityskeskittymien valvontamenettelyihin, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin tai julkisen hankintamenettelyn tarjoajien jättämiin tarjouksiin liittyviin asiakirjoihin voidaan soveltaa yleisiä olettamia [10].

19. Oikeusasiamies toteaa, että tähän mennessä unionin tuomioistuimet eivät ole tunnustaneet yleistä olettamaa, jonka mukaan digipalvelusäädöksen tutkimuksiin kuuluvia asiakirjoja, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia asiakirjoja, ei paljasteta. Asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä voitaisiin näin ollen parhaimmillaankin soveltaa analogisesti. Komissio myöntää tämän vahvistavassa päätöksessä, jossa se mainitsee, että digipalvelusäädöksen mukaiset tutkimukset ovat ”vertailukelpoisia ja niillä on huomattavia menettelyllisiä yhtäläisyyksiä” muuntyyppisiin komission tutkimuksiin, joiden osalta tuomioistuimet ovat tunnustaneet yleisen olettaman.

20. Tämän vuoksi oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti riidanalaiset asiakirjat. Tarkastus osoitti, että asiakirjat ovat komission ja Romanian viranomaisten välistä tietojenvaihtoa, joka tapahtui syyskuun 2024 ja tammikuun 2025 välisenä aikana ja koski kahta digipalvelusäädösasetuksen nojalla vireillä olevaa tutkimusta. Ne ovat osa menettelyn DSA.100141 ja DSA.100142 asiakirja-aineistoa. Niiden sisältö liittyy marraskuussa 2024 pidettävien Romanian presidentinvaalien ensimmäiseen kierrokseen ja sisältää Romanian viranomaisten komissiolle toimittamia operatiivisia tietoja olettaen, että niitä ei jaeta edelleen. Asiakirjojen arkaluonteisuuden vuoksi on vaikea antaa lisätietoja paljastamatta tietoja, joita komissio pitää luottamuksellisina.

21. Tarkastuksen perusteella oikeusasiamies katsoo kohtuulliseksi katsoa, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi komission tässä tapauksessa suorittamien digipalvelusäädöksen mukaisten tutkimusten tarkoitusta sekä TikTokin emoyhtiön, joka jakoi arkaluonteisia tietoja tutkimusten yhteydessä, kaupallisia etuja.

22. Toisin sanoen, vaikka komissio olisi arvioinut riidanalaisia asiakirjoja tapauskohtaisesti, oikeusasiamies katsoo, että komissio olisi voinut perustellusti vedota tutkintatoimien tarkoitusten suojaan ja kolmannen osapuolen taloudellisiin etuihin liittyviin poikkeuksiin evätäkseen oikeuden tutustua niihin.

23. Riippumatta siitä, sovelletaanko yleistä olettamaa tässä tapauksessa, tietojen ilmaiseminen voi kuitenkin olla perusteltua, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista [11].

24. Komissio selitti vahvistavassa päätöksessään, että kantelijan esittämät väitteet, jotka koskevat tarvetta varmistaa Romanian presidentinvaalien ja mahdollisesti muiden maiden, kuten Saksan, vaalien avoimuus ja rehellisyys, eivät osoita ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, koska ne ovat liian yleisiä. Komissio katsoi, että yleistä etua palvelee paremmin tutkimusten aikana kerättyjen tietojen luottamuksellisuuden suojaaminen.

25. Oikeusasiamies toteaa, että Romanian perustuslakituomioistuimen joulukuussa 2024 tekemään päätökseen presidentinvaalien mitätöimisestä liittyviin olosuhteisiin kiinnitettiin paljon huomiota. Hän katsoo kuitenkin, että kantelijan väitteet eivät ole täsmällisiä sen suhteen, miten pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen palvelisi parhaiten yleistä etua.

26. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies pitää kohtuullisena komission kantaa, jonka mukaan kantelijan yleiset viittaukset avoimuuteen eivät ole tärkeämpiä kuin yleinen etu, joka liittyy siihen, että komissio voi suojella käynnissä olevien tutkimustensa tarkoitusta.

Tunnistettujen asiakirjojen luettelossa

27. Unionin oikeuskäytännön mukaan yleisen olettaman soveltaminen ei vapauta unionin toimielintä velvollisuudesta yksilöidä pyynnön kohteena olevat asiakirjat ja velvollisuudesta toimittaa pyynnön esittäjälle luettelo näistä asiakirjoista. Tämä johtuu siitä, että tällaisen luettelon puuttuessa pyynnön esittäjien olisi vaikea kumota tätä olettamaa.[12]

28. Tässä yhteydessä oikeusasiamies on johdonmukaisesti katsonut [13], että on myös hyvän hallinnon asia toimittaa hakijoille luettelo asiakirjoista, joiden on todettu kuuluvan tutustumispyynnön piiriin, paitsi jos luettelon sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi suojattavia etuja.[14] Tapauksissa, joissa luetteloa ei voida toimittaa, on tärkeää, että asiakirjat kuvataan siten, että hakija voi ymmärtää kyseessä olevien asiakirjojen lukumäärän ja luonteen.

29. Tässä tapauksessa komissio ei toimittanut kantelijalle luetteloa yksilöidyistä asiakirjoista sen enempää alkuperäisessä kuin uudistetussakaan vaiheessa. Komissio on ainoastaan kuvaillut asiakirjoja osaksi digipalvelusäädöksen nojalla vireillä olevien tutkimusten asiakirja-aineistoa. Aloittaessaan tutkimuksen oikeusasiamies pyysi siksi komissiolta luetteloa yksilöidyistä asiakirjoista, jotka voitaisiin jakaa kantelijan kanssa.

30. Komissio vastasi, ettei se voinut toimittaa tällaista luetteloa, koska se oli luottamuksellinen, mutta suostui esittämään kuvauksen kyseessä olevien asiakirjojen ryhmästä (ks. edellä 16 kohta).

31. Tarkastuksen perusteella ja pyydettyjen asiakirjojen arkaluonteisuuden vuoksi oikeusasiamies pitää kohtuullisena komission päätöstä toimittaa ainoastaan kuvaus asiakirjoista. Hän on samaa mieltä siitä, että asiakirjaluettelon julkistaminen paljastaisi tietoja niiden sisällöstä, mikä voisi mahdollisesti vahingoittaa etuja, joita komissio pyrkii suojelemaan.

32. Oikeusasiamies pitää kuitenkin valitettavana, että komissio ei toimittanut kantelijalle yksilöityjen asiakirjojen määrää.[15] Komission oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana antama kuvaus antaa kantelijalle riittävän yksityiskohtaisen käsityksen siitä, mistä asiakirjoista on kyse, eli niiden luonteesta (tietojenvaihto Romanian viranomaisten kanssa) ja ajoituksesta (syyskuun 2024 ja tammikuun 2025 välillä). Yhdessä niiden tietojen kanssa, jotka komissio antoi jo valituksen tekijälle TikTokia koskevasta digipalvelusäädöksen tutkimuksesta antamissaan alkuperäisissä ja uudistetuissa vastauksissa, kuvauksen avulla valituksen tekijä voi tunnistaa oikein tässä tapauksessa kyseessä olevan asiakirjaluokan.

33. Edellä mainituista syistä oikeusasiamies päättelee, että lisätutkimukset yksilöityjen asiakirjojen luetteloon liittyvästä tutkimuksen osasta eivät ole perusteltuja.

Päätelmät

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn seuraavin päätelmin:

Oikeusasiamies katsoo pyydettyjen asiakirjojen tarkastuksen perusteella, että komission oli kohtuullista evätä oikeus tutustua asiakirjoihin niiden arkaluonteisuuden vuoksi.

Vaikka komissio ei toimittanut yksityiskohtaista luetteloa asiakirjoista, se kuvasi tutkimuksen aikana yksityiskohtaisemmin kyseisten asiakirjojen luokkaa.

Oikeusasiamies päättelee näin ollen, että lisätutkimukset eivät ole perusteltuja tässä tapauksessa.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 19.12.2025

[1] Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 vahvistettujen sääntöjen mukaisesti, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Kantelija viittasi haastatteluun, joka on saatavilla osoitteessa https://rmc.bfmtv.com/actualites/international/on-l-a-fait-en-roumanie-thierry-breton-reagit-aux-ingerences-de-musk-en-allemagne-avec-l-afd_AN-202501090232.html (ranskaksi).

[3] Lokakuussa 2022 hyväksytty digipalvelusäädös on EU:n asetus, jolla luodaan kattava kehys digitaalisten palvelujen vastuuvelvollisuudelle, sisällön moderoinnille ja alustojen läpinäkyvyydelle kaikkialla EU:ssa. Sen tarkoituksena on estää laiton ja haitallinen toiminta verkossa ja disinformaation leviäminen. Ks. asetus 2022/2065 digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista (digipalvelusäädös): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[4] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta ja 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta.

[5] Asia 827/2025/PVV, joka koskee sitä, ettei komissio tehnyt vahvistavaa päätöstä sovellettavissa määräajoissa.

[6] Komissio selitti vahvistavassa päätöksessä aloittaneensa menettelyn TikTokia vastaan 17 päivänä joulukuuta 2024 ja viittasi lehdistötiedotteeseensa, joka on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6487. Komissio totesi, että tutkinnan tarkoituksena oli arvioida, hallitseeko TikTokin emoyhtiö vaaleihin tai kansalaiskeskusteluun liittyviä riskejä, jotka liittyvät erityisesti sen suosittelujärjestelmiin ja poliittista mainontaa koskevaan politiikkaan.

[7] Komissio viittasi erityisesti unionin yleisen tuomioistuimen 4.10.2018 antamaan tuomioon Daimler v. komissio (T-128/14, 138–140 kohta), joka on saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-128/14.

[8] Komissio viittasi unionin yleisen tuomioistuimen 2.10.2024 antamaan tuomioon TotalEnergies Marketing Nederland NV v. Euroopan komissio (T-332/22, 28 kohta), joka on saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-332/22.

[9] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio asiassa T-380/08, Alankomaat v. komissio, 35 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN.

[10] Kattava luettelo kaikista tähän mennessä tunnustetuista yleisistä salassapito-olettamista, ks. unionin yleisen tuomioistuimen 10.9.2025 antaman tuomion Nouwen v. neuvosto (T‑255/24) 95 ja 96 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-255/24.

[11] Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 11.5.2017, Ruotsi ja Spirlea v. komissio, C-562/14 P, 46 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[12] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 28.5.2020, asia T‑701/18, Liam Campbell v. Euroopan komissio, 41–44 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-701/18&language=EN

[13] Ks. esimerkiksi päätös Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen kieltäytymisestä antamasta yleisölle oikeutta tutustua Euroopan komission kanssa käytyihin keskusteluihin Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevien vastaavuuspäätösten valmistelusta (asia 1278/2022/JK), 34 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/171366.

[14] Edellä mainitun Campbell-tapauksen ja erityisesti sen 44 kohdan mukaisesti.

[15] Kuten oikeusasiamies ehdotti aiemman tutkimuksen yhteydessä asiassa 1278/2022/JK (ks. edellä alaviite 13).