Kantelun tausta

1. Euroopan komissio aloitti 29 päivänä syyskuuta 2016 virallisen rikkomusmenettelyn Espanjaa vastaan antamalla virallisen ilmoituksen [1], joka koski direktiivin 2002/49/EY [2], jäljempänä ’meludirektiivi’, säännösten noudattamatta jättämistä, erityisesti Espanjan strategisten melukarttojen ja melutoimien puuttumisen vuoksi (INFR(2016)2118).

2. Komissio lähetti 19 päivänä heinäkuuta 2018 Espanjalle perustellun lausunnon [3] [4].

3. Kolme espanjalaista Euroopan parlamentin jäsentä esitti 24. huhtikuuta 2024 komissiolle parlamentin kysymyksen [5] Espanjan Alicante–Elche- ja Valencia–Manises-lentoasemien suunnitelluista laajennuksista. Ne ilmaisivat huolensa siitä, että laajennukset vaikuttaisivat melutasoon ja ympäristön pilaantumiseen kyseisillä alueilla, ja halusivat tietää, miten komissio varmistaisi, että Espanja noudattaa asiaa koskevia EU:n lainsäädännön säännöksiä.

4. Komissio vastasi parlamentin kysymykseen 3. heinäkuuta 2024.[6] Vastauksessaan komissio mainitsi, että vaikka se oli muistuttanut Espanjaa asiasta, Espanja ei ollut toimittanut viimeisimpiä strategisia melukarttoja, jotka oli määrä toimittaa 30. kesäkuuta 2022 mennessä. Komissio totesi myös, että näitä kahta lentoasemaa koskevaa kysymystä käsitellään meneillään olevassa rikkomusmenettelyssä INFR(2016)2118 Espanjaa vastaan.

5. Kantelija, Espanjan Valencian kuntien asukkaiden ryhmä, joka vastustaa alueen kahden lentoaseman laajentamista ja kannattaa niiden siirtämistä, kääntyi 17. helmikuuta 2025 Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen siitä, kuinka kauan komissiolta kului kyseisen rikkomusmenettelyn päättämiseen.

7. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena komission vastaukseen. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutki myös komission asiaa koskevan asiakirja-aineiston.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Komissiolta

8. Vastauksessaan komissio selitti, että muodollinen rikkomusmenettely käynnistettiin sen omasta aloitteesta EU Pilot -tutkinnan [7] jälkeen (7743/15/ENVI). Komission mukaan tähän mennessä kuluneeseen aikaan oli kaksi pääasiallista syytä: tutkintamenettelyn erityispiirteet, erityisesti tietojenvaihdon jatkaminen Espanjan kanssa vapaaehtoisen noudattamisen varmistamiseksi, sekä tapauksen tekninen monimutkaisuus. Asia koskee strategisia melukarttoja ja melua koskevia toimintasuunnitelmia, joita tarvitaan monilta eri yksiköiltä (lentoasemat, taajamat, päätiet ja päärautatiet), mikä lisää entisestään materiaalin määrää, siihen kuluvaa aikaa ja kyseessä olevien kysymysten teknistä monimutkaisuutta. Lisäksi Espanjan viranomaiset ovat menettelyn aikana muuttaneet kyseistä yksiköiden luetteloa useita kertoja.

9. Komissio totesi käyneensä koko menettelyn ajan jatkuvaa vuoropuhelua Espanjan viranomaisten kanssa löytääkseen ratkaisun väitettyyn rikkomiseen. Tässä yhteydessä se on ottanut huomioon myös tapauksen tosiasiallisen kehityksen, erityisesti menettelyn kohteena olevien yksiköiden luettelon ja Espanjan kyseisenä ajanjaksona saavuttaman edistymisen.

10. Komissio huomautti oikea-aikaisuudesta, että SEUT-sopimuksen 258 artiklassa ei aseteta mitään kiinteää määräaikaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kestolle, ja viittasi sovellettavaan EU:n oikeuskäytäntöön, jossa on vahvistettu, että komissiolla on tällaisissa tapauksissa laaja harkintavalta.[8] Lisäksi oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on antaa jäsenvaltiolle mahdollisuus lopettaa väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, antaa sille mahdollisuus käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja määritellä riidan kohde.[9] Rikkomismenettelyn tavoitteena on näin ollen sääntöjen noudattaminen yhteistyön, vuoropuhelun ja teknisen avun avulla turvautumatta välttämättä tuomioistuinmenettelyyn, ellei se ole ehdottoman välttämätöntä.

11. Lopuksi komissio ilmoitti pyrkivänsä tekemään päätöksen menettelyn seuraavasta vaiheesta mahdollisimman pian.

Valituksen tekijältä

12. Kantelija pysyi huomautuksissaan kannassaan, jonka mukaan menettely kestää kohtuuttoman kauan. Kantelija ilmaisi lisäksi huolensa siitä, että Espanja ei edelleenkään toimita komission pyytämiä strategisia melukarttoja ja että kansalaiset, joita asia koskee, kärsivät edelleen vakavista melu- ja ilmansaasteongelmista, jotka johtuvat heidän kotiensa yläpuolella lentävistä lentokoneista.

Oikeusasiamiehen arviointi

13. Oikeusasiamiehen rooli rikkomuskantelujen alalla kattaa erityisesti komission suorittaman rikkomustapausten hallinnollisen ja menettelyllisen käsittelyn, kuten mahdollisen viivästymisen keston ja syyt. Oikeusasiamies on johdonmukaisesti myöntänyt, että komissiolla on harkintavaltaa rikkomistapausten käsittelyssä.[10] Jos komission käsittelyaikaa kuitenkin pidennettiin tarpeettomasti komission laiminlyönnin tai perusteettomien lykkäysten vuoksi, kyseessä voi olla hallinnollinen epäkohta.[11] Sama koskee toimien toteuttamatta jättämistä ilman pätevää perustetta.

14. Oikeusasiamies myöntää, että ympäristöasioihin liittyvät rikkomusmenettelyt voivat usein vaatia paljon aikaa, koska ne ovat luonteeltaan monimutkaisia ja muuttuvia. Ympäristömelun torjunta liittyy suoraan ympäristömelua koskevien strategisten melukarttojen ja toimintasuunnitelmien olemassaoloon, koska se edellyttää maailmanlaajuisen melualtistuksen mittaamista tietyllä alueella eri melulähteiden, kuten ilma-alusten melun, perusteella. Oikeusasiamies on hyväksynyt sen, että jos menettelyn kesto johtuu arvioinnin perusteellisuudesta, lisäaika voi olla yleisen edun mukaista [12].

15. Tässä tapauksessa rikkomusmenettely on ollut käynnissä jo yli yhdeksän vuotta. Näin pitkä aika jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn käsittelyyn vaikuttaa objektiivisesti katsoen pitkältä. Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun otetaan huomioon, että ympäristömelulla voi olla vakavia kielteisiä vaikutuksia ympäristöön ja kansanterveyteen. Oikeusasiamies muistuttaa, että ympäristönsuojelun korkeasta tasosta määrätään EU:n perusoikeuskirjassa [13], kun taas Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tunnustanut ympäristömelun vakavuuden toteamalla, että se voi jopa vaikuttaa henkilön oikeuteen nauttia yksityiselämänsä kunnioitusta.[14] Kyseessä oleva asia on siten erittäin tärkeä yleisen edun kannalta.

16. Komissio selitti vastauksessaan tiivistetysti, että menettelyn kesto johtuu pääasiassa asian monimutkaisuudesta ja tarpeesta jatkaa asiaa koskevaa yhteydenpitoa Espanjan kanssa. Oikeusasiamiehellä ei ole mitään syytä epäillä näitä lausuntoja sinänsä. Vaikka mikään ei viittaa siihen, että komissio ei olisi toiminut asiakirja-aineistossa koko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisen jälkeisenä aikana, tarkastetuista asiakirjoista ei ilmene, että komissio olisi analysoinut asiaa tai toteuttanut aineellisia toimia kesäkuun 2021 ja kesäkuun 2024 välisenä aikana. Toimenpiteiden puuttuminen tämän kolmivuotiskauden aikana on erityisen huolestuttavaa, koska komissio totesi parlamentin kysymykseen 3 päivänä heinäkuuta 2024 antamassaan vastauksessa, että Espanja ei ollut toimittanut sille viimeisimpiä meludirektiivissä edellytettyjä strategisia melukarttoja ja toimintasuunnitelmia viiden vuoden välein [15]. Ne oli määrä toimittaa 30 päivään kesäkuuta 2022 mennessä, ja komissio totesi muistuttaneensa Espanjaa tästä.[16] Komission asiakirja-aineistossa ei kuitenkaan ole jälkiä tällaisten muistutusten lähettämisestä.

17. Hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti EU:n toimielinten olisi pidettävä riittävästi kirjaa hallinnollisista menettelyistä. Tässä tapauksessa tarkastetut asiakirjat eivät kuitenkaan osoittaneet, että komissio olisi seurannut tapausta tiiviisti ja huolellisesti kesäkuun 2021 ja kesäkuun 2024 välisenä aikana. Koska tällaisia todisteita ei ole, oikeusasiamies ei voi vahvistaa, toteuttiko komissio toimia ja käsittelikö se rikkomismenettelyä aktiivisesti ja ilman tarpeettomia viivästyksiä tämän kolmen vuoden ajanjakson aikana [17].

18. Oikeusasiamies voi näin ollen vain todeta, että komissio ei ole ryhtynyt toimiin asiassa kolmeen vuoteen, mikä on merkittävä ajanjakso. Tämä on valitettavaa.

19. Tilanne kuitenkin muuttui kesäkuussa 2024, kun komissio piti kokouksen Espanjan viranomaisten kanssa, minkä jälkeen Espanja toimitti tilannekatsauksia asian edistymisestä. Oikeusasiamiehen tutkimuksesta käy ilmi, että komissio on kesäkuuhun 2024 mennessä saanut Espanjalta säännöllisiä päivityksiä ja pitänyt uusia kokouksia Espanjan viranomaisten kanssa. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoo, että komissio jatkaa nyt aktiivisesti tutkintaa. Näin ollen hän päättelee, että suosituksen antaminen tässä tapauksessa ei olisi hyödyllistä.

20. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päättelee, että se, että komissio ei ole ryhtynyt toimiin asiassa kolmeen vuoteen eikä toimittanut todisteita perustellakseen toimimattomuuttaan tänä aikana, on hallinnollinen epäkohta. Kun otetaan huomioon merkittävät julkiset vaikutukset, joita aiheutuu siitä, että jäsenvaltio ei noudata meludirektiiviä, oikeusasiamies odottaa, että komissio käsittelee rikkomusmenettelyn ensisijaisena asiana.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Se, että Euroopan komissio ei ole ryhtynyt toimiin eikä esittänyt todisteita, jotka oikeuttaisivat sen, ettei se ole toiminut asiassa kolmen vuoden aikana, on hallinnollinen epäkohta. Kun otetaan huomioon merkittävät julkiset vaikutukset, joita aiheutuu siitä, että jäsenvaltio ei noudata meludirektiiviä, oikeusasiamies odottaa, että komissio käsittelee rikkomusmenettelyn ensisijaisena asiana.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 12.12.2025

[1] Virallinen ilmoitus on rikkomusmenettelyn ensimmäinen virallinen vaihe, johon asianomaisen jäsenvaltion on lähetettävä yksityiskohtainen vastaus yleensä kahden kuukauden kuluessa. Lisätietoja EU:n rikkomusmenettelyistä on komission verkkosivustolla osoitteessa https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/49/EY, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Jos komissio katsoo, että maa ei täytä EU:n lainsäädännön mukaisia velvoitteitaan, se voi lähettää perustellun lausunnon: virallinen pyyntö noudattaa EU:n lainsäädäntöä.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] ”EU Pilot” on alustava epävirallinen vuoropuhelu komission ja sen jäsenvaltion välillä, jota rikkomuskantelu koskee.

[8] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-226/01, komissio v. Tanska: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-33/04, komissio v. Irlanti, 18 kohta: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Ks. oikeusasiamiehen päätös asiassa 4/2024/JN, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Ks. oikeusasiamiehen päätökset asioissa 369/2018/JAP, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 ja 2029/2022/EIS, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Ks. oikeusasiamiehen asiassa 950/2023/EIS tekemän päätöksen 22 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artikla.

[14] Ks. muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot asiassa 16798/90, López Ostra/Espanja, saatavilla osoitteessa https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} ja asiassa 2345/06, Deés/Unkari, saatavilla osoitteessa https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Tämä vaatimus sisältyy meludirektiivin 7 artiklaan.

[16] Ks. edellä alaviite 6.

[17] Ks. myös oikeusasiamiehen asiassa 1171/2023/JN tekemän päätöksen 18 ja 19 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.