Kantelun tausta

1. Kun turvapaikkaa hakevat henkilöt saapuvat EU:hun, jäsenvaltioiden on tarjottava heille ”vastaanotto-olosuhteet”. Näitä ovat muun muassa ruoka, vaatetus, majoitus sekä terveydenhuollon ja koulutuksen saatavuus alaikäisille. Vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen [1] mukaisesti vastaanotto-olosuhteilla on ratkaiseva merkitys varmistettaessa, että pakolaisilla on mahdollisuus ihmisarvoisiin elinoloihin.

2. Viime vuosina sekä kansalaisyhteiskunta että kansainväliset järjestöt ovat ilmaisseet huolensa vastaanotto-olosuhteista muuttoliikkeen hallintalaitoksissa Kyproksessa. Vuonna 2024 Euroopan neuvoston kidutuksen vastainen komitea kuvasi elinoloja yhdessä näistä tiloista ihmisarvon loukkaukseksi, joka voi merkitä epäinhimillistä ja halventavaa kohtelua [2].

3. Euroopan unionin turvapaikkavirasto (EUAA) toimii Kyproksessa, jossa se tukee kansallisia viranomaisia vastaanotto-olosuhteiden parantamisessa EU:n turvapaikkalainsäädännön mukaisesti.

4. Syyskuussa 2023 kantelija, toimittaja, pyysi saada tutustua [3] EUAA:n hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka liittyvät muuttoliikkeen hallintaan ja vastaanottokeskuksiin Kyproksessa. Pyyntö koski”kaikkia EUAA:n hallussa olevia kokouspöytäkirjoja ja/tai muita asiakirjoja sekä kaikkea EUAA:n edustajien ja [Euroopan komission] muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston (HOME) edustajien (kabinettivirkamiehet mukaan lukien) välistä kirjeenvaihtoa (mukaan lukien muun muassa raportit, kirjeet, sähköpostit, kokouspöytäkirjat ja mahdolliset liitteet), joka koskee Kyproksen nykyisten ja tulevien muuttoliikkeen vastaanottokeskusten – mukaan lukien Limnes, Pournaran ensimmäinen vastaanottokeskus ja Kofinoun vastaanottokeskus – ensivastaanotto- ja vastaanotto-olosuhteita, liittyy niihin tai mainitaan niissä”. Pyyntö kattoi 1 päivän helmikuuta 2023 ja 12 päivän syyskuuta 2023 välisen ajanjakson.

5. Koska EUAA ei ollut vastannut tammikuussa 2024 asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetetussa määräajassa, kantelija pyysi EUAA:ta tarkistamaan implisiittisen epäämisen (tehmällä ”uudistetun pyynnön”).

6. Vastauksessaan turvapaikkavirasto yksilöi 76 asiakirjaa, jotka kuuluivat tutustumispyynnön piiriin. Suurin osa näistä asiakirjoista oli sähköpostiviestejä, joihin Euroopan komissio osallistui, sekä niiden liitteitä. EUAA epäsi oikeuden tutustua kaikkiin paitsi kahteen asiakirjaan, joihin se antoi laajan osittaisen tutustumisoikeuden ja poisti vain henkilötiedot. Kieltäytyessään antamasta tutustuttavaksi muita 74:ää asiakirjaa turvapaikkavirasto vetosi tarpeeseen suojella yleistä etua yleisen turvallisuuden,[4] henkilötietojen [5] ja sen päätöksenteon (sekä meneillään olevan että päätökseen saatetun) osalta [6].

7. Koska kantelija oli tyytymätön siihen, miten turvapaikkavirasto oli käsitellyt hänen tutustumispyyntönsä, hän kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2024.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen EUAA:n kieltäytymisestä luovuttaa riidanalaisia asiakirjoja yleisen turvallisuuden ja sen päätöksenteon suojelemisen tarpeen perusteella. Kantelija ei kiistänyt henkilötietojen poistamista, joten se ei kuulunut tutkimukseen.

9. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti 74 riidanalaista asiakirjaa [7], jotka koostuivat seuraavista:

i. yhdeksän EUAA:n ja komission välistä sähköpostikeskustelua vastaanotosta;

ii. kaksi EUAA:n ja komission välistä keskustelua komission vierailusta;

iii. kolme muuta sähköpostiviestintää;

iv. 27 komissiolta saatua sähköpostiviestiä;

v. 33 komissiolle lähetettyä sähköpostiviestiä

10. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti myös kolmansien osapuolten huomautukset, joita turvapaikkavirasto oli kuullut tutustumispyynnöstä. Lisäksi oikeusasiamies sai tutkimuksen aikana EUAA:n vastauksen kanteluun.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

11. Valituksen tekijä väitti, että turvapaikkavirasto oli soveltanut yleisön tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia liian laajasti eikä ollut osoittanut riskejä, joita (osittainen) tietojen ilmaiseminen aiheuttaisi suojelluille eduille, joihin vedottiin. Päätöksenteon suojaamisen osalta kantelija katsoi lisäksi, että asiakirjojen julkistaminen oli erittäin tärkeän yleisen edun mukaista, nimittäin tarve varmistaa avoimuus EU:n rahoittamista muuttoliikkeen hallintatoimista Kyproksessa. Hän totesi, että tämä johtui erityisesti väitteistä, joiden mukaan näissä laitoksissa on rikottu oikeuksia, ja ottaen huomioon Kyproksen ja Kreikan yhteistyön tässä asiassa, mikä hänen mielestään herätti lisähuolta mahdollisista perusoikeuskysymyksistä ja vaati vielä suurempaa avoimuutta EU:n kansalaisiin nähden. Lopuksi kantelija väitti, että EUAA ei ollut antanut osittaista oikeutta tutustua asiakirjoihin suurelta osin hallinnollisista syistä, minkä väitettiin aiheuttavan kohtuuttoman hallinnollisen rasitteen.

12. EUAA väitti, ettei ollut mahdollista antaa yleisölle oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin vaarantamatta yleisen turvallisuuden suojaa ja sen päätöksentekomenettelyä. Yleisen turvallisuuden osalta EUAA selitti, että 12 kyseisistä asiakirjoista sisälsi ei-julkisia tietoja vastaanottokeskuksen ominaisuuksista, mukaan lukien kolmansilta osapuolilta saadut tiedot. Niiden julkistaminen aiheuttaisi sekä fyysisen turvallisuusriskin että vaarantaisi EUAA:n ja näiden kolmansien osapuolten välisen yhteistyön, mikä puolestaan haittaisi vakavasti EUAA:n toimintaa Kyproksessa. EUAA selitti päätöksenteosta, että kaikki 74 asiakirjaa sisälsivät alustavia tietoja ja tietojenvaihtoa ja että sen kolmansien osapuolten kanssa toteuttamien kuulemisten jälkeen oli käynyt ilmeiseksi, että jos virasto paljastaisi tällaisen epävirallisen tietojenvaihdon, olisi olemassa vakava vaara, että asianomaisten kolmansien osapuolten henkilöstö lakkaisi esittämästä näkemyksiään EUAA:sta. Tämä vähentäisi tiedonkulkua turvapaikkavirastolle ja vaikuttaisi vakavasti kielteisesti turvapaikkaviraston toimintaan yleisesti.

13.  EUAA totesi, että perusoikeuksiin, muuttoliikkeen hallintaan ja vastaanottoon liittyvät kysymykset ovat yleisen edun mukaisia. Se korosti kuitenkin, että tämä ei tarkoita sitä, että ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi automaattisesti kaikkien näihin seikkoihin liittyvien asiakirjojen luovuttamista. Tässä tapauksessa turvapaikkavirasto totesi, että kaikissa yksilöidyissä asiakirjoissa ei käsitelty suoraan näitä kysymyksiä. Virasto katsoi lisäksi, että kantelija ei ollut perustellut riittävästi väitteitään kyseessä olevan yleisen edun pakottavuudesta. Se päätteli tästä, että koska riidanalaiset asiakirjat eivät olleet lopullisia, niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen ei näyttänyt palvelevan erityisen ilmeistä yleistä etua.

14. EUAA väitti osittaisen tutustumisoikeuden osalta, että jopa teoreettisessa skenaariossa, jossa tutustumisoikeus olisi hyvin rajallinen, asiakirjat menettäisivät merkityksensä tarvittavien poistojen määrän vuoksi. Vastauksessaan kanteluun EUAA lisäsi, että osittaisten tietojen antamisesta tällaisissa tapauksissa aiheutuvan hallinnollisen taakan (suhteettomuutta) olisi arvioitava ottaen huomioon EU:n virastojen suhteellisen rajalliset resurssit.

15. Lopuksi turvapaikkavirasto pyysi kantelijalta anteeksi hänen tutustumispyyntönsä käsittelyn viivästymistä. 

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

16. Asiakirjojen tarkastuksen perusteella oikeusasiamies ei ollut vakuuttunut siitä, että EUAA:n mainitsemat kaksi yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevaa poikkeusta kattoivat kaikki riidanalaiset asiakirjat. Näin ollen hän katsoi, että EUAA:n olisi annettava nämä asiakirjat laajasti yleisön tutustuttavaksi.

17. Yleisen turvallisuuden suojelun osalta oikeusasiamies katsoi, että yhtä asiakirjaa lukuun ottamatta [8] suurin osa asiakirjojen sisältämistä tiedoista vaikutti sekä yleisluonteisilta että suurelta osin jo yleisön saatavilla olevilta, hyvin usein EUAA:n verkkosivustolla. Näin ollen oli epäselvää, miten näiden asiakirjojen julkistaminen voisi aiheuttaa riskin yleiselle turvallisuudelle.

18. Päätöksenteon suojan osalta oikeusasiamies muistutti, että asiakirjan alustava luonne sinänsä ei riitä perustelemaan sen ilmaisematta jättämistä. Sen sijaan tutustumisoikeuden epäämisen on perustuttava kyseisen asiakirjan erityiseen sisältöön. Myöskään se, että asiakirja ei ole lopullinen, ei sulje pois sitä, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista.

19. Oikeusasiamies toisti huomautuksensa, jonka mukaan jotkin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevista asiakirjoista sisälsivät seikkoja, joihin turvapaikkavirasto oli jo antanut yleisön tutustua eri tavoin. Laajemmin tarkasteltuna suurin osa asiakirjojen tiedoista vaikutti olevan yleisluonteisia, suuren yleisön tiedossa ja/tai todennäköisesti vanhentuneita. Oikeusasiamies piti näin ollen epäuskottavana väitettä, jonka mukaan henkilöstön jäsenet eivät enää kävisi näitä keskusteluja, jos he tietäisivät, että ne voitaisiin paljastaa. Sen vuoksi oli epäselvää, miten valtaosan näistä asiakirjoista julkistaminen voisi vakavasti haitata EUAA:n päätöksentekoa.

20. Oikeusasiamies ei myöskään ollut samaa mieltä siitä, että kantelijan väitteet ylivoimaisen yleisen edun puolesta, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, olisivat liian yleisiä. Oikeusasiamies korosti Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean havaintoja, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kiellon ehdotonta luonnetta, kansalaisyhteiskunnan vaikeuksia seurata Kyproksen laitosten tilannetta ja - viimeisenä muttei vähäisimpänä - sitä, että nämä laitokset saavat EU:n rahoitusta, ja katsoi, että kaikki tämä viittaa siihen, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää kaikkien sellaisten asiakirjojen tai niiden osien ilmaisemista, jotka eivät kuulu yleistä turvallisuutta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.

21. Kaiken tämän perusteella oikeusasiamies ehdotti ratkaisuna [9], että EUAA:n olisi harkittava uudelleen päätöstään tästä yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevasta pyynnöstä, jotta yleisön oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin voitaisiin lisätä merkittävästi.

EUAA:n vastaus ja oikeusasiamiehen arvio ratkaisuehdotuksen jälkeen

22. Vastauksessaan [10] turvapaikkavirasto suostui antamaan kantelijalle erittäin laajan oikeuden tutustua 64 asiakirjaan 74:stä siten, että vain henkilötiedot poistettiin ja yhdessä asiakirjassa tiedot rajattiin yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojelemiseksi.

23. Kantelija oli tyytyväinen tähän tulokseen eikä esittänyt lisähuomautuksia.

24. Oikeusasiamies on tyytyväinen turvapaikkaviraston myönteiseen vastaukseen hänen ratkaisuehdotukseensa ja myönnettyyn laajaan saatavuuteen, joiden hän katsoo ratkaisseen kantelun. Oikeusasiamies arvostaa turvapaikkaviraston rakentavaa osallistumista koko tutkimuksen ajan.

25. Tämän vuoksi oikeusasiamies päättää asian käsittelyn.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan unionin turvapaikkavirasto on hyväksynyt oikeusasiamiehen ehdotuksen ratkaisuksi myöntämällä kantelijalle laajan yleisön oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin.

Valituksen tekijälle ja turvapaikkavirastolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 21.2.2025

[1] Saatavilla osoitteessa https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Raportti Kyproksen hallitukselle kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen eurooppalaisen komitean Kyprokseen 9.–17. toukokuuta 2023 tekemästä vierailusta, 209 kohta, saatavilla osoitteessa https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti.

[5] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

[7] Tarkastuksen aikana ja oikeusasiamiehen tutkintaryhmän selvennyspyynnön perusteella EUAA yksilöi 14 muuta asiakirjaa. EUAA ehdotti, että se ottaisi yhteyttä kantelijaan näiden asiakirjojen osalta ja arvioisi niitä sitten uuden tutustumispyynnön puitteissa. Nämä 14 lisäasiakirjaa eivät näin ollen kuulu tämän tutkimuksen piiriin.

[8] Asiakirja 56, joka sisälsi yksityiskohtaisen kartan leirin asettelusta.

[9] Ratkaisuehdotus on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Ratkaisun vastaus on saatavilla osoitteessa: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; oikaisu saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730