Taustaa

1. Euroopan komission asiantuntijaryhmäjärjestelmällä on tärkeä rooli komission tekemien päätösten pohjana. Tällä hetkellä on noin 660 asiantuntijaryhmää ja 460 alaryhmää, jotka kattavat monenlaisia politiikan aloja, kuten tullin, talous- ja raha-asiat, kuluttaja-asiat, ulko- ja turvallisuusasiat, kansanterveyden ja ympäristön. Asiantuntijaryhmät antavat komissiolle ei-sitovia neuvoja näillä aloilla, myös lainsäädäntöehdotusten ja poliittisten aloitteiden valmistelussa. On olemassa erityyppisiä asiantuntijaryhmiä, jotka voivat koostua EU:n hallitusten nimittämistä asiantuntijoista ja/tai tutkijoista, kansalaisyhteiskunnan edustajista sekä asiaankuuluvien teollisuudenalojen tai talouden alojen edustajista.

2. Vaikka asiantuntijaryhmät eivät tee päätöksiä, niiden näkemyksillä voi olla merkittävä painoarvo toimintapolitiikkaa ja lainsäädäntöehdotuksia koskevissa komission päätöksissä ja siinä, miten nämä päätökset pannaan täytäntöön käytännössä. Jäsenvaltioiden hallitusten edustajista koostuvat asiantuntijaryhmät ovat komissiolle tärkeä taustaselvitys, myös ennen kuin se hyväksyy delegoituja säädöksiä [1], koska EU:n neuvosto ja Euroopan parlamentti voivat vastustaa tällaisia säädöksiä niiden hyväksymisen jälkeen [2].

3. Asiantuntijaryhmät voivat myös koostua tietyn alan riippumattomista asiantuntijoista (kuten akateemisista tutkijoista), yksityisten etujen edustajista tai kansalaisyhteiskunnan edustajista. Tällaiset asiantuntijaryhmät toimivat foorumina, jolla komissio kerää ulkopuolisia lausuntoja ja neuvoja. Tällaisten ryhmien asiantuntijat valitaan julkisten hakumenettelyjen perusteella.

4. Toukokuussa 2016 komissio tarkisti komission asiantuntijaryhmien perustamista ja toimintaa koskevia sääntöjään [3] oikeusasiamiehen oma-aloitteisen tutkimuksen [4] yhteydessä.

5. Kansalaisyhteiskunta ^[5] ja tutkijat ^[6] sekä oikeusasiamiehen julkinen kuuleminen avoimuudesta ja osallistumisesta EU:n ympäristöalan päätöksentekoon ^[7] ovat herättäneet huolta siitä, miten näiden sääntöjen avoimuussäännöksiä sovelletaan. Erään asiantuntijaryhmän julkaisukäytäntöjä koskevassa oikeusasiamiehen tutkimuksessa todettiin, että tiettyjä asiantuntijaryhmän työhön liittyviä asiakirjoja ei julkistettu ennakoivasti, vaikka tämä olisi pitänyt tehdä.^[8]

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti tämän oma-aloitteisen tutkimuksen jatkotoimena aiemmalle tutkimukselleen ja arvioidakseen, miten komissio soveltaa sääntöjään asiantuntijaryhmiin. Tutkimuksessa analysoitiin erityisesti, miten komissio varmistaa, että näissä säännöissä vahvistettuja avoimuustoimenpiteitä noudatetaan mielekkäällä tavalla.

7. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komissiolta vastauksen yksityiskohtaisiin kysymyksiin [9].

Komission esittämät perustelut

Asiantuntijaryhmän asiakirjojen julkaiseminen

8. Komissio totesi, että sen asiantuntijaryhmiä koskevissa säännöissä (joihin komissio viittaa horisontaalisina sääntöinä)[10] säädetään, että kaikkien aktiivisten asiantuntijaryhmien asiaankuuluvien asiakirjojen olisi oltava saatavilla asiantuntijaryhmien rekisterin [11] kautta. Tähän sisältyvät esityslistat, kokouspöytäkirjat ja osallistujien kannanotot. Näin ollen komissio väitti, että tällä rekisterillä varmistetaan asiantuntijaryhmien ennakoiva avoimuus. Komissio selitti, että vastuu asiakirjojen lataamisesta rekisteriin on hajautettu ja siitä vastaavat yksittäisiä asiantuntijaryhmiä hallinnoivat yksiköt. Julkaisemisesta olisi voitava poiketa vain, jos katsotaan, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa EU:n lainsäädännössä [12] määriteltyä julkisen tai yksityisen edun suojaa.

9. Komission mukaan monet sidosryhmät hakevat asiaa käsitteleviltä komission verkkosivustoilta asiakirjoja, jotka liittyvät asiantuntijaryhmien toimintaan, kun ne hakevat tietoa asianomaisesta politiikanalasta. Sen vuoksi asiantuntijaryhmistä vastaavat komission henkilöstön jäsenet asettavat asiantuntijaryhmien asiakirjat saataville joko suoraan asiantuntijaryhmien rekisteriin tai tästä rekisteristä olevan linkin kautta asiaa koskeville komission verkkosivustoille. Sidosryhmät voivat tilata päivityksiä varten automaattisia ilmoituksia, jotka lähetetään, kun uusia asiakirjoja ladataan.

10. Asiantuntijaryhmän kokousten pöytäkirjojen olisi oltava tarkoituksenmukaisia ja täydellisiä, ja niissä olisi joka tapauksessa otettava huomioon esityslistan kustakin kohdasta käydyt keskustelut ja ryhmän lausunnot. Pöytäkirjan olisi periaatteessa mahdollistettava osallistujien ilmaisemien kantojen ja mahdollisten päätelmien yksityiskohtainen ymmärtäminen. Johdonmukaisuuden varmistamiseksi komissio laatii mallin kokouspöytäkirjojen laatimista varten. 

11. Asiaankuuluvien asiakirjojen, kuten esityslistojen, nopeamman, helpomman ja oikea-aikaisen julkaisemisen varmistamiseksi asiantuntijaryhmien rekisteri on vuodesta 2024 lähtien sisällytetty komission verkkotyökaluihin, joilla hallinnoidaan kutsuja komission kokouksiin ja korvausprosesseja [13].

12. Asiantuntijaryhmien rekisteristä voi hakea asiakirjoja asiantuntijaryhmien tai erityiskokousten perusteella. Komissio ilmoitti olevansa valmis tarkastelemaan mahdollisuutta kehittää uusia hakutoimintoja rekisterissä julkistetuille asiakirjoille käytettävissä olevat määrärahat huomioon ottaen ja erityisen analyysin perusteella, mukaan lukien uusien hakutoimintojen hyödyllisyys.

13. Kun asiantuntijaryhmien toiminta lopetetaan, niiden asiakirjat, mukaan lukien kokouspöytäkirjat, säilytetään rekisterissä vielä viiden vuoden ajan. Tämän jälkeen asiakirjat arkistoidaan, mutta ne voidaan hakea pyynnöstä.

Asiantuntijaryhmän jäseniä ja tarkkailijoita koskevat tiedot

14. Sekä asiantuntijaryhmän jäsenet että tarkkailijat valitaan heidän asiantuntemuksensa perusteella ottaen huomioon heidän ryhmänsä tehtävät. Tarkkailijoilla ei kuitenkaan ole äänioikeutta, eivätkä he osallistu asiantuntijaryhmän suositusten tai neuvojen laatimiseen. Yleensä kaikki jäsenet ja tarkkailijat kutsutaan asiantuntijaryhmän kokouksiin. Toisinaan kokouksiin kutsutaan kuitenkin vain tietyntyyppisiä jäseniä tai tarkkailijoita käsiteltävien aiheiden perusteella.

15. Yleensä asiantuntijaryhmät päättävät ”tuotoksistaan”[14] yksimielisesti. Äänestyksessä asiantuntijoilla, jotka äänestivät vastaan tai pidättyivät äänestämästä, on kuitenkin oikeus liittää kantansa kyseiseen lausuntoon, suositukseen tai kertomukseen [15]. Komissio ei raportoi asiantuntijaryhmille siitä, miten niiden neuvot on otettu huomioon [16], koska niiden rooli on ainoastaan neuvoa-antava.

16. Henkilökohtaisissa tehtävissä nimitettyjen asiantuntijoiden (ns. A-tyypin asiantuntijat) ja sidosryhmien yhteistä etua edustamaan nimitettyjen asiantuntijoiden (ns. B-tyypin asiantuntijat) henkilötiedot julkistetaan komission asiantuntijaryhmärekisterissä. Näitä tietoja ei anonymisoida asiaan liittyvissä asiakirjoissa, paitsi jos asiantuntija sitä pyytää ja perustelee pyyntönsä.^[17] Yksityishenkilöinä nimitettyjen asiantuntijoiden sidonnaisuuksia koskevat ilmoitukset ovat saatavilla asiantuntijaryhmien ollessa aktiivisia. Muuntyyppisten asiantuntijoiden nimet, erityisesti tiettyjä organisaatioita, EU:n jäsenvaltioita tai EU:n ulkopuolisia maita (tyypit C, D ja E) edustavien asiantuntijoiden nimet, voidaan julkistaa rekisterissä, jos nämä asiantuntijat antavat siihen suostumuksensa ^[18].

17. Joulukuun 2017 jälkeen [19] on järjestetty 91 henkilökohtaista kokousta, jotka olivat avoimia yleisölle, 41 kokousta, jotka lähetettiin suoratoistona verkossa, ja 46 kokousta, jotka olivat sekä avoimia yleisölle että suoratoistona.

Tuki ja ohjaus komission henkilöstölle

18. Asiantuntijaryhmistä vastaavilla komission henkilöstön jäsenillä on tukenaan yksi tai useampi paikallinen koordinaattori asiantuntijaryhmiä varten kussakin komission osastossa, erityisesti asiantuntijaryhmien perustamisen ja toiminnan osalta. Asiantuntijaryhmien koordinaattorit kaikista komission yksiköistä muodostavat erityisen verkoston, joka edistää ja valvoo asiantuntijaryhmiä koskevien sääntöjen noudattamista. Komission pääsihteeristö tarjoaa tukea tarjoamalla neuvoja ja asiantuntemusta monimutkaisemmissa tai monialaisemmissa kysymyksissä.

19. Komissio hyväksyi asiantuntijaryhmiä koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa koskevat sisäiset ohjeet syyskuussa 2022 ja muutti niitä lokakuussa 2023, jäljempänä ’sisäiset ohjeet’.

20. Avoimuuden lisäämiseksi järjestämällä asiantuntijaryhmien kokouksia julkisesti komissio sisällytti tämän mahdollisuuden asiantuntijaryhmien malleihin [20] ja asiaankuuluville komission henkilöstön jäsenille tarkoitettuihin koulutuskursseihin.

Oikeusasiamiehen arviointi

21. Asiantuntijaryhmien ja vastaavien elinten työn avoimuuden korkean tason  varmistaminen on olennaisen tärkeää EU:n demokraattisen toiminnan kannalta, koska nämä ryhmät tekevät tärkeää työtä komission toiminnan yhteydessä.

22. Oikeusasiamies antaa tunnustusta komission pyrkimyksille tarjota koulutusta asiaankuuluville henkilöstön jäsenille ja varmistaa yksiköidensä välinen koordinointi asiantuntijaryhmiä koskevien sääntöjen noudattamisen edistämiseksi ja valvomiseksi. Oikeusasiamies on erityisen tyytyväinen komission aloitteeseen perustaa asiantuntijaryhmien koordinaattoreiden sisäinen verkosto, joka kokoontuu säännöllisesti seuraamaan ja edistämään sääntöjen asianmukaista täytäntöönpanoa komission yksiköissä. Oikeusasiamies panee myös merkille asiantuntijaryhmiä koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa koskevat komission sisäiset ohjeet, joissa annetaan hyödyllistä lisäohjeistusta asiantuntijaryhmien kanssa työskenteleville komission henkilöstön jäsenille.

23. Samaan aikaan oikeusasiamiehen tutkimuksessa kävi ilmi useita aloja, joilla komissio voisi edelleen parantaa asiantuntijaryhmien avoimuutta.

Asiantuntijaryhmän asiakirjojen julkaiseminen

24. Asiantuntijaryhmien ja alaryhmien työhön liittyvien asiakirjojen julkaiseminen on komission sisäisten ohjeiden mukaan oletussääntö. Jos komissio päättää olla julkistamatta asiantuntijaryhmän asiakirjaa, sen on perustuttava asiakirjojen julkisuutta koskevassa EU:n lainsäädännössä säädettyyn poikkeukseen tietojen julkistamisesta [21]. Komission sisäisissä ohjeissa viitataan mahdollisuuteen, että Euroopan parlamentin jäsenet, kansalaisyhteiskunnan järjestöt, mediaorganisaatiot tai Euroopan oikeusasiamies voivat tiedustella asiantuntijaryhmän asiakirjojen julkaisematta jättämisestä. Säännöissä tai sisäisissä suuntaviivoissa ei kuitenkaan velvoiteta komission yksiköitä julkistamaan sitä, että tiettyjä merkityksellisiä asiakirjoja ei julkaista. Avoimuuden puute vaikeuttaa julkista valvontaa.

25. Kuten oikeusasiamies totesi aiemmassa tutkimuksessaan [22], avoimuuden lisäämiseksi edelleen ja jotta yleisö voisi tarvittaessa pyytää saada tutustua asiakirjoihin, komission olisi sisällytettävä asiantuntijaryhmän kokousten pöytäkirjoihin luettelo asiakirjoista, joista keskusteltiin mutta joita komission mukaan ei voitu julkistaa ennakoivasti. Komissio päätti ottaa tämän käytännön käyttöön edellä mainitun tutkimuksen jatkotoimena erityisessä asiantuntijaryhmässä. Oikeusasiamies ehdottaa, että komissio omaksuisi tämän käytännön laajemmin kaikissa asiantuntijaryhmissään, ja päivittää sisäisiä ohjeitaan vastaavasti. Lisäksi komissio voisi tarkastella satunnaisesti valittua otosta syistä, joiden vuoksi asiantuntijaryhmän asiakirjoja ei paljasteta, selvittääkseen, oliko niiden paljastamatta jättäminen perusteltua.

Asiakirjojen oikea-aikainen julkaiseminen

26. Esityslistat ja muut asiaankuuluvat tausta-asiakirjat on julkistettava hyvissä ajoin ennen kokouksia, ja pöytäkirjat on julkistettava kokouksen jälkeen ” hyvissä ajoin”.^[23] Sisäisissä suuntaviivoissa ei kuitenkaan aseteta määräaikoja asiakirjojen julkaisemiselle ennen kokouksia tai niiden jälkeen, mikä mahdollistaa eri asiantuntijaryhmien erilaiset käytännöt julkaisemisen ajankohdan suhteen. Oikeusasiamies ehdottaa siksi, että komissio asettaisi määräajat asiantuntijaryhmän asiakirjojen julkaisemiselle ennen asiantuntijaryhmän kokouksia ja niiden jälkeen, jotta varmistetaan asiakirjojen oikea-aikainen saatavuus ja sääntöjen johdonmukainen soveltaminen.

Julkisen rekisterin hakukelpoisuus

27. Tällä hetkellä asiakirjan löytämiseksi rekisteristä käyttäjien on tiedettävä sen asiantuntijaryhmän nimi, johon asiakirja liittyy, ja kokouksen päivämäärä. Tämän vuoksi relevanttien asiakirjojen löytäminen on haaste kaikille asiantuntijaryhmän ulkopuolisille. Saattaa myös olla tarpeen tehdä rinnakkaisia hakuja täytäntöönpanosäädösten ja delegoitujen säädösten rekistereistä [24] tai tehdä hakuja toisella alustalla, johon asiantuntijaryhmärekisteri viittaa, asiantuntijaryhmästä riippuen.

28. Vastauksessaan oikeusasiamiehelle komissio ilmoitti olevansa valmis tutkimaan, voiko se parantaa asiantuntijaryhmien rekisterissä olevien asiakirjojen hakutoimintoja. Oikeusasiamies on tyytyväinen tähän halukkuuteen parantaa asiantuntijaryhmien asiakirjojen saatavuutta. Oikeusasiamies katsoo, että komission olisi pyydettävä rekisterin käyttäjiltä palautetta arviointiaan varten.

Asiantuntijaryhmän kokouksen pöytäkirjaan sisältyvät tiedot

29. Sisäisten ohjeiden mukaan asiantuntijaryhmän kokousten pöytäkirjojen olisi katettava keskustelut kustakin esityslistan kohdasta ja ryhmän antamat lausunnot tarkoituksenmukaisella ja kattavalla tavalla. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että pöytäkirja olisi laadittava, jotta osallistujien ilmaisemat kannat ja mahdolliset päätelmät voidaan ymmärtää yksityiskohtaisesti, kuten sisäisissä suuntaviivoissa todetaan. Kaikki poikkeamat tästä standardista on tehtävä rajoituksin.[25]

30. Oikeusasiamies tekee vastaavia parannusehdotuksia jäljempänä.

31. Komission toimittamien tietojen perusteella oikeusasiamies ei näe tässä vaiheessa tarvetta lisätutkimuksille.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan komissiolle.

Parannusehdotuksia

Asiantuntijaryhmien avoimuuden lisäämiseksi komission olisi

1. Julkistetaan tämän tutkimuksen yhteydessä annetut sisäiset ohjeet ja tehdään tarvittaessa tarvittavat poistot sen selventämiseksi, mitä yleisö voi odottaa asiantuntijaryhmiä koskevien sääntöjen täytäntöönpanolta komissiossa.

2. a. Sisällytetään asiantuntijaryhmän kokousten pöytäkirjoihin luettelo asiakirjoista, joista keskusteltiin mutta joita ei komission mukaan voitu julkistaa ennakoivasti, jotta yleisö voi tarvittaessa pyytää saada tutustua niihin. Sisäisiä ohjeita olisi päivitettävä tämän käytännön huomioon ottamiseksi. 

b. Tarkastellaan satunnaisesti valittua otosta syistä, joiden vuoksi asiantuntijaryhmän asiakirjoja ei julkisteta, sen varmistamiseksi, että ne ovat perusteltuja.

3. Asetetaan määräajat asiantuntijaryhmän asiakirjojen julkaisemiselle ennen asiantuntijaryhmän kokouksia ja niiden jälkeen, jotta varmistetaan asiakirjojen oikea-aikainen saatavuus ja sääntöjen johdonmukainen soveltaminen.

4. Parannetaan asiantuntijaryhmien työn kannalta merkityksellisten rekisterien hakutoimintoja. Näin komissio voisi pyytää asiantuntijaryhmärekisterin käyttäjiltä palautetta arviointiaan varten.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 21.2.2025

 

[1] Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä, EUVL L 123, 12.5.2016, s. 1–14, 28 kohta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512%2801%29

[2] Kun tällaiset delegoidut säädökset on hyväksytty, neuvosto voi käyttää veto-oikeuttaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan 2 kohdan mukaisesti, joka on saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E290:en:HTML.

[3] Ks. https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=en.

[4] Euroopan oikeusasiamiehen päätös strategisessa tutkimuksessa OI/6/2014/NF Euroopan komission asiantuntijaryhmien kokoonpanosta ja avoimuudesta, ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/86030.

[5] Ks. esimerkiksi https://corporateeurope.org/en/expert-groups/2017/02/corporate-interests-continue-dominate-key-expert-groups ja https://eeb.org/wp-content/uploads/2023/06/NGO-Letter-on-the-functioning-of-the-Expert-Group-on-Carbon-Removals-and-its-meetings-June-2023.pdf.

[6] Ks. esimerkiksi Radulova ym. (2021) ”Euroopan komission asiantuntijaryhmät: Adapting to the Contestation of Expertise in the EU, s. 91–121.

[7] Julkinen kuuleminen avoimuudesta ja osallistumisesta ympäristöön liittyvään EU:n päätöksentekoon (SI/5/2022/KR). Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/168767.

[8] Ks. esimerkiksi asian 2132/2022/KR 13 kohta siitä, miten Euroopan komissio varmistaa lääkinnällisten laitteiden koordinointiryhmän avoimuuden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/185429.

[9] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/188875.

[10] Ks. alaviite 3.

[11] https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/home?lang=fi

[12] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[13] Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että kun järjestetään uusi asiantuntijaryhmän kokous, kokouskutsun mukana lähetetyt asiakirjat viedään automaattisesti ”Advanced Gateway for Meetings” -portaalista asiantuntijaryhmien rekisteriin.

[14] Asiakirjat, joissa esitetään asiantuntijaryhmän arviointi, neuvot, lausunnot, suositukset jne. erityisistä poliittisista kysymyksistä.

[15] Sääntöjen 13 artiklan 8 kohdan mukaisesti.

[16] Toisin kuin sidosryhmien kuulemisissa, joissa komissio vastaa huomautuksiin.

[17] Sääntöjen 11 artiklan 6 kohdan ja 23 artiklan mukaisesti.

[18] Sääntöjen 23 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdan mukaisesti.

[19] Ennen tätä päivämäärää ei kirjattu tilastotietoja julkisista kokouksista.

[20] Se sisältyy esimerkiksi asiantuntijaryhmien perustamista koskevien komission päätösten ja toimeksiantojen malleihin.

[21] Tähän ennakoivaan julkaisemiseen sovelletaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisia poikkeuksia.

[22] Ks. alaviite 8.

[23] Ks. komission sääntöjen 26 artiklan 1 kohta, joka on saatavilla alaviitteessä 1.

[24] Ks. https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.

[25] Oikeusasiamies on esimerkiksi tietoinen Global Gateway Business Advisory Groupin käytännöstä, jossa laaditaan pöytäkirjat, joissa otetaan huomioon korkean tason keskustelu, mutta ei yksittäisten jäsenten kantoja. Tämä rajoittaa yleisön tiedonsaantia asiantuntijaryhmän keskusteluista ja kannoista. Ryhmän kokouspöytäkirja on luettavissa täällä: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=en&meetingId=50256&fromExpertGroups=3898.