Taustaa

1. Euroopan oikeusasiamiesten verkoston kansalliset ja alueelliset oikeusasiamiehet voivat pyytää Euroopan oikeusasiamieheltä kirjallisia vastauksia EU:n lainsäädäntöä ja sen tulkintaa koskeviin kysymyksiin, myös niihin, jotka tulevat esiin heidän käsitellessään erityistapauksia.

2. Belgian saksankielisen yhteisön oikeusasiamies esitti 9. joulukuuta 2024 tällaisen tiedustelun Euroopan oikeusasiamiehelle. Kysely koskee sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 [1] tulkintaa lapsilisän osalta.

3. Belgian saksankielisen yhteisön oikeusasiamies on käsitellyt tapausta, joka koski perhettä, joka sai lapsilisää Belgiasta ja saksankielisestä yhteisöstä useiden vuosien ajan. Perhe asuu Belgiassa, mutta isä työskentelee Saksassa. Äiti oli työtön ja sai työttömyysetuuksia jonkin aikaa Belgiassa. Perheen on nyt saatava takaisin 18 kuukauden ajalta maksetut lapsilisät, koska Belgian toimivaltainen viranomainen katsoo katsoneensa virheellisesti, että se oli vastuussa lapsilisistä ja että Saksan olisi sen sijaan pitänyt maksaa ne.

4.  Kyselyllä pyrittiin näin ollen selventämään, mikä jäsenvaltio maksaa lapsilisät samankaltaisissa rajatylittävissä tilanteissa ja millä edellytyksillä jäsenvaltiot voivat periä varoja perheiltä, erityisesti tilanteissa, joissa jäsenvaltio on itse virheellisesti todennut olevansa vastuussa lapsilisän maksamisesta.

Komissiolle osoitetut kysymykset

5. Kyselyn perusteella oikeusasiamies esitti komissiolle seuraavat kysymykset:

1) Voisiko komissio selventää, minkä jäsenvaltion on maksettava lapsilisää tilanteessa, jossa i) perhe asuu yhdessä jäsenvaltiossa (Belgia), jossa äidillä on oikeus työttömyysetuuksiin, ja ii) isä työskentelee toisessa jäsenvaltiossa (Saksa)?

Voidaanko äidin työttömyysetuuksia pitää asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa tarkoitettuina ”palkkatyön tai itsenäisen ammatinharjoittamisen perusteella saatavilla oikeuksina”?

2) Kun otetaan huomioon, että Saksa suostuu maksamaan lapsilisää ainoastaan hakemusta edeltäviltä kuudelta kuukaudelta, miten asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 3 kohdan b alakohtaa [3] olisi sovellettava, jos toinen jäsenvaltio (Belgia) on jo maksanut etuuden yli kuudelta kuukaudelta (vaikka Saksan olisi pitänyt maksaa)?

Mitä seurauksia on sillä, että sen jäsenvaltion viranomaiset, joka on maksanut lapsilisää yli kuuden kuukauden ajan (vaikka toisen jäsenvaltion olisi pitänyt maksaa), perivät sen takaisin etuuden saajalta tai siltä jäsenvaltiolta, jonka olisi pitänyt maksaa se? Voiko Belgia tai Belgian saksankielinen yhteisö hakea korvausta Saksalta?

3) Siltä osin kuin jäsenvaltioiden viranomaiset soveltavat unionin oikeutta ja toimivat sen soveltamisalalla, tarjoaako unionin oikeus lisäsuojaa henkilöille, jotka ovat saaneet lapsilisää pitkiä aikoja vilpittömässä mielessä ja joilla on yhtäkkiä perintäsaatavia, sillä perusteella, että jäsenvaltion viranomaiset katsovat määrittäneensä virheellisesti jäsenvaltion, jonka on maksettava, kuten omaisuuden (perusoikeuskirjan 17 artikla) ja saavutettujen oikeuksien suojelun, taannehtivuuskiellon periaatteen, luottamuksensuojan periaatteen, oikeusvarmuuden periaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen?

Komission vastaus

6. Komissio vastasi ensimmäiseen kysymykseen seuraavasti:

• Belgian perhe-etuusjärjestelmä on asuinpaikkaan perustuva järjestelmä, mikä tarkoittaa, että kaikilla Belgiassa asuvilla lapsilla on oikeus perhe-etuuksiin. Belgian saksankielisellä yhteisöllä on toimivalta maksaa perhe-etuuksia saksankielisessä yhteisössä asuville lapsille.
• Asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 1 kohta sisältää erityisiä ensisijaisuussääntöjä, kun perhe-etuuksia myönnetään samalle ajanjaksolle ja samoille lapsille useamman kuin yhden jäsenvaltion lainsäädännön nojalla esimerkiksi siksi, että molemmat vanhemmat työskentelevät eri jäsenvaltioissa tai koska perhe asuu jäsenvaltiossa, jossa on asuinpaikkaan perustuva järjestelmä, työskennellessään toisessa jäsenvaltiossa.
• Näiden ensisijaisuussääntöjen mukaan oikeus palkkatyön tai itsenäisen ammatinharjoittamisen perusteella saatavaan perhe-etuuteen on etusijalla eläkkeen saamisen perusteella saatavaan oikeuteen ja oleskelun perusteella saatavaan oikeuteen nähden. Jos oikeudet ovat käytettävissä kahdessa jäsenvaltiossa palkkatyön tai itsenäisen ammatinharjoittamisen perusteella, toimivalta on ensisijaisesti sillä jäsenvaltiolla, jossa lapset asuvat, edellyttäen, että toinen vanhemmista työskentelee siellä (asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohta).
• Asetuksen (EY) N:o 883/2004 11 artiklan 2 kohdan [4] mukaan henkilön, joka saa rahaetuutta palkkatyönsä tai itsenäisen ammatinharjoittamisensa vuoksi tai sen seurauksena, katsotaan harjoittavan kyseistä toimintaa. Näin ollen henkilön, joka saa työttömyysetuutta, katsotaan harjoittavan ammattitoimintaa. Näin ollen asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan mukaisten perhe-etuuksien maksamista koskevien ensisijaisuussääntöjen soveltamiseksi työttömyysetuuden saamista on pidettävä palkkatyön tai itsenäisen ammatinharjoittamisen perusteella saatavilla olevana oikeutena.
• Toimitettujen tietojen perusteella komissio ´s työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto toteaa seuraavaa:

1. Belgian saksankielinen yhteisö, jossa perhe asuu, on siten ensisijaisesti toimivaltainen maksamaan perhe-etuudet ajalta, jona lasten äiti saa työttömyysetuuksia Belgiassa.
2. Asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 2 kohdan [5] mukaan toissijaisesti toimivaltaisen jäsenvaltion, tässä tapauksessa Saksan, on maksettava erotusetuus, jos sen lainsäädännön mukaisesti myönnettyjen etuuksien määrä on suurempi kuin ensisijaisesti toimivaltaisen jäsenvaltion myöntämien perhe-etuuksien määrä.

7. Komissio vastasi toiseen kysymykseen seuraavasti:

• Ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta, jonka mukaan saksankielinen yhteisö on ensisijaisesti toimivaltainen perhe-etuuksien maksamisessa, seuraa, että taannehtivaa maksamista ja takaisinperintää koskevilla kysymyksillä (kolmas kysymys) ei ole enää merkitystä. Kattavuuden vuoksi komissio esitti kuitenkin näkemyksensä tästä asiasta.
• Asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos perhe-etuuksia koskevan hakemuksen vastaanottava laitos katsoo, ettei se ole ensisijaisesti toimivaltainen, sen on toimitettava hakemus viipymättä toimivaltaiselle laitokselle, jonka lainsäädäntöä sovelletaan ensisijaisesti. Viimeksi mainittu laitos käsittelee tämän hakemuksen ikään kuin se olisi toimitettu suoraan sille itselleen, ja päivää, jona tällainen hakemus on toimitettu ensimmäiselle laitokselle, pidetään päivänä, jona se on saanut hakemuksen ensisijaisessa asemassa olevalta laitokselta.
• Unionin tuomioistuin antoi 25 päivänä huhtikuuta 2024 tuomion [6], jonka mukaan asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan 3 kohtaa täydennetään 81 artiklalla [7]. Se viittasi aiempaan oikeuskäytäntöönsä [8], jossa se totesi, että ”asetuksen (EY) N:o 883/2004 81 artiklan tavoitteena on helpottaa siirtotyöläisten liikkuvuutta yksinkertaistamalla hallinnollisia muodollisuuksia, joita heidän on noudatettava, ottaen huomioon eri jäsenvaltioissa käytössä olevien hallinnollisten menettelyjen monimutkaisuus, ja estää se, että asianomaisilta henkilöiltä evätään heidän oikeutensa puhtaasti muodollisista syistä”[9]. Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi, että ”81 artiklaa – – sovelletaan, kun siirtotyöläinen jättää lapsilisähakemuksen sellaisen jäsenvaltion viranomaisille, joka ei ole toimivaltainen käsittelemään hakemusta kyseisessä asetuksessa säädettyjen lainvalintasääntöjen nojalla”[10].
• Tämän oikeuskäytännön perusteella komissio ´s työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto katsoo, että laitos, jolla on ensisijainen toimivalta perhe-etuuksien maksamisessa ja joka soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jossa rajoitetaan taannehtiva maksaminen rajoitettuun määrään hakemuksen jättämistä edeltäviä kuukausia, kuten kyseessä oleva Saksan lainsäädäntö, ei voi soveltaa tätä säännöstä ja siten rajoittaa perhe-etuuksien taannehtivaa maksamista silloin, kun toisen jäsenvaltion laitos on saanut hakemuksen, jonka osalta se ei ole ensisijaisesti toimivaltainen, jos kaikki muut ensisijaisesti sovellettavan jäsenvaltion lainsäädännössä asetetut muodolliset ja aineelliset edellytykset täyttyvät.

8. Kolmannen kysymyksen osalta komissio totesi seuraavaa:

• Unionin tuomioistuin on katsonut, että asetuksen (EY) N:o 883/2004 68 artiklan mukaan sen jäsenvaltion laitos, jonka lainsäädännössä ei ole etusijaa, ei voi vaatia asianomaiselta henkilöltä (osittaista) korvausta kyseisessä jäsenvaltiossa maksetuista etuuksista, koska on olemassa oikeus näihin etuuksiin, joista säädetään ensisijaisesti sovellettavassa toisen jäsenvaltion lainsäädännössä [11].
• Jäsenvaltio, joka on maksanut perhe-etuuksia aiheettomasti, koska se katsoi virheellisesti, että sen lainsäädäntöä sovellettiin ensisijaisesti, voi vaatia aiheettomasti maksettujen perhe-etuuksien palauttamista ensisijaisesti toimivaltaiselta laitokselta asetuksen (EY) N:o 987/2009 [13] 60 artiklan 5 kohdan [12] mukaisesti.

9. Komissio päätteli, että sen mukaan Belgian saksankielisen yhteisön viranomaiset ovat toimitettujen tietojen perusteella vastuussa perhe-etuuksien maksamisesta sen alueella asuvalle perheelle, jos toinen vanhemmista saa Belgian lainsäädännön mukaisia työttömyysetuuksia ja toinen vanhemmista harjoittaa ammattitoimintaa Saksassa.

Euroopan oikeusasiamiehen päätelmä

10. Oikeusasiamies katsoo, että kyselyssä esiin nousseet kysymykset on selvitetty asianmukaisesti. Oikeusasiamies päättää näin ollen kyselyn.

Tästä kertomuksesta ilmoitetaan Belgian saksankielisen yhteisön oikeusasiamiehelle ja komissiolle.

Rosita Hickey Tutkimusjohtaja

Strasbourgissa 20.3.2025

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004R0883-20190731&qid=1736262044384

[2] Direktiivin 68 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Jos saman ajanjakson aikana ja samojen perheenjäsenten osalta etuuksista säädetään useamman kuin yhden jäsenvaltion lainsäädännössä, sovelletaan seuraavia ensisijaisuussääntöjä:

b) kun on kyse etuuksista, jotka useamman kuin yhden jäsenvaltion on maksettava samoin perustein, ensisijaisuusjärjestys vahvistetaan viittaamalla seuraaviin toissijaisiin perusteisiin:

i) jos oikeudet ovat käytettävissä palkkatyön tai itsenäisen ammatinharjoittamisen perusteella: lasten asuinpaikka, jos tällaista toimintaa on, ja lisäksi tarvittaessa niiden etuuksien suurin määrä, joista säädetään ristiriitaisissa lainsäädännöissä. Jälkimmäisessä tapauksessa etuuksien kustannukset jaetaan täytäntöönpanoasetuksessa vahvistettujen perusteiden mukaisesti;”

[3] Direktiivin 68 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:

” 3. Jos perhe-etuuksia koskeva hakemus jätetään 67 artiklan mukaisesti sen jäsenvaltion toimivaltaiselle laitokselle, jonka lainsäädäntöä sovelletaan, mutta ei tämän artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisen ensisijaisen oikeuden perusteella:

b) sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädäntöä sovelletaan ensisijaisesti, on käsiteltävä tämä hakemus ikään kuin se olisi jätetty suoraan sille itselleen, ja päivää, jona tällainen hakemus on jätetty ensimmäiselle laitokselle, pidetään päivänä, jona se on saanut etuoikeuden laitokselle.”

[4] Direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä osastoa sovellettaessa henkilöiden, jotka saavat rahaetuuksia palkkatyönsä tai itsenäisen ammatinharjoittamisensa vuoksi tai sen seurauksena, katsotaan harjoittavan kyseistä toimintaa. Tätä ei sovelleta työkyvyttömyys-, vanhuus- tai perhe-eläkkeisiin eikä työtapaturmiin tai ammattitauteihin liittyviin eläkkeisiin eikä rahamääräisiin sairausetuuksiin, jotka kattavat hoidon rajoittamattomaksi ajaksi.”

[5] Direktiivin 68 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos oikeudet ovat päällekkäisiä, perhe-etuudet myönnetään sen lainsäädännön mukaisesti, joka on määritelty ensisijaiseksi 1 kohdan mukaisesti. Oikeudet perhe-etuuksiin muun ristiriitaisen lainsäädännön tai muiden ristiriitaisten lainsäädäntöjen nojalla keskeytetään ensimmäisessä lainsäädännössä säädettyyn määrään asti, ja tarvittaessa myönnetään erotusetuus tämän määrän ylittävälle määrälle. Tällaista erotusetuutta ei kuitenkaan tarvitse myöntää toisessa jäsenvaltiossa asuville lapsille, jos oikeus kyseiseen etuuteen perustuu ainoastaan asumiseen.”

[6] Unionin tuomioistuimen tuomio 25.4.2024, L v. Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=285191&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20149469

[7] Perustamissopimuksen 81 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Kaikki vaatimukset, ilmoitukset tai valitukset, jotka olisi pitänyt esittää jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti tietyn ajan kuluessa kyseisen jäsenvaltion viranomaiselle, laitokselle tai tuomioistuimelle, on otettava tutkittaviksi, jos ne on toimitettu saman ajan kuluessa toisen jäsenvaltion vastaavalle viranomaiselle, laitokselle tai tuomioistuimelle. Tällaisessa tapauksessa hakemuksen, ilmoituksen tai muutoksenhaun vastaanottavan viranomaisen, laitoksen tai tuomioistuimen on toimitettava se viipymättä ensiksi mainitun jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, laitokselle tai tuomioistuimelle joko suoraan tai asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välityksellä. Päivää, jona tällaiset hakemukset, ilmoitukset tai valitukset on toimitettu toisen jäsenvaltion viranomaiselle, laitokselle tai tuomioistuimelle, pidetään päivänä, jona ne on toimitettu toimivaltaiselle viranomaiselle, laitokselle tai tuomioistuimelle.”

[8] Unionin tuomioistuimen tuomio 29.9.2022, FS v. Chief Appeals Officer ym., C-3/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=266564&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20153614

[9] Kohta 26.

[10] Kohta 27.

[11] Unionin tuomioistuimen tuomio 25.4.2024, L v. Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23. Unionin tuomioistuin totesi seuraavaa:

”Asetuksen... 68 artikla Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettua asetusta (EY) N:o 883/2004, jossa vahvistetaan ensisijaisuussäännöt päällekkäisten perhe-etuuksien varalta, on tulkittava siten, että vaikka sen mukaan sen jäsenvaltion laitos, jonka lainsäädäntö ei ole etusijalla, ei voi vaatia asianomaiselta henkilöltä osittaista korvausta tällaisista tässä jäsenvaltiossa maksetuista etuuksista sen vuoksi, että on olemassa oikeus näihin etuuksiin, joista säädetään ensisijaisesti sovellettavassa toisen jäsenvaltion lainsäädännössä, jos tässä toisessa jäsenvaltiossa ei ole vahvistettu tai maksettu perhe-etuuksia, sen mukaan tämä laitos voi kuitenkin vaatia ensisijaisesti toimivaltaiselta laitokselta korvausta etuuksien määrästä, joka ylittää sen, joka sen on korvattava – –”

[12] Asetuksen 60 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos tilapäisesti etuuksia maksanut laitos on maksanut enemmän kuin sen viime kädessä vastuulla oleva määrä, se voi vaatia ylimenevän osan korvaamista ensisijaisessa vastuussa olevalta laitokselta täytäntöönpanoasetuksen 73 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.”

[13] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 987/2009, annettu 16 päivänä syyskuuta 2009, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0987-20180101&qid=1740997969849