Taustaa

1. Oikeusasiamies käynnisti maaliskuussa 2023 strategisen aloitteen siitä, miten Euroopan komissio käsittelee henkilöstön jäsenten työmatkoja, joista kolmannet osapuolet maksavat (osittain).^[1] Aloite oli vastaus paljastuksiin, joiden mukaan komission liikenteen ja liikkumisen pääosaston (MOVE) pääjohtaja otti yhdeksän kertaa vastaan business-luokan lentoja ja vieraanvaraisuutta Qatarin hallituksen ja Qatarin hallituksen omistaman yksikön luksushotelleissa. Kuusi näistä matkoista tehtiin liikenteen ja liikkumisen pääosaston neuvotellessa EU:n ja Qatarin välisestä lentoliikennesopimuksesta [2].

2. Vastauksena paljastuksiin komissio totesi, että se oli tarkastellut mahdollisia eturistiriitoja ja sulkenut ne pois, koska pääjohtaja ei ollut osallistunut neuvotteluihin EU:n ja Qatarin välisestä lentoliikennesopimuksesta.^[3] Komissio väitti myös, että kyseiset työmatkat oli hyväksytty ja tehty tuolloin sovellettavien sääntöjen mukaisesti.

3. Komissio antoi 7 päivänä maaliskuuta 2023 ohjeet työmatkoista, joihin osallistuu kolmansia osapuolia, eturistiriitojen välttämiseksi tulevaisuudessa ja sovellettavien sääntöjen päivittämiseksi.[4] Näissä ohjeissa rajoitetaan työmatkoihin osallistuvien kolmansien osapuolten mahdollisuus tapauksiin, joissa ensi näkemältä ei ole mitään käsitystä eturistiriidoista. Saattaessaan edellä mainitun strategisen aloitteen päätökseen joulukuussa 2023 oikeusasiamies totesi, että jos näitä sääntöjä sovelletaan huolellisesti, ne estävät kolmansia osapuolia osallistumasta työmatkoihin, mikä aiheuttaa eturistiriitoja.

4. Vuosina 2021, 2022 ja 2023 tehtyjä työmatkoja koskevista tilastotiedoista, jotka komissio jakoi oikeusasiamiehen kanssa tämän strategisen aloitteen aikana, kävi selväksi, että tehtiin useita matkoja, myös komission hallinnon korkeimmilla tasoilla, joihin liittyi kolmansien maiden ja yksityisen sektorin etuja.

5. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies päätti aloittaa oma-aloitteisen tutkimuksen arvioidakseen, lievensikö komissio mahdollisia eturistiriitojen riskejä ja miten.

Tiedustelu

6. Tutkimuksen aikana komissio toimitti oikeusasiamiehelle luettelon ylempien toimihenkilöiden työmatkoista, jotka tehtiin 1 päivän tammikuuta 2021 ja 7 päivän maaliskuuta 2023 välisenä aikana ja joiden matkakulut (tai osan niistä) kattoivat kolmannet osapuolet (mukaan lukien EU:n ulkopuoliset hallitukset tai muut yksityiset edut [5]).[6] Komissio nimesi luettelon luottamukselliseksi [7].

7. Luettelon perusteella oikeusasiamies pyysi tarkastamaan 28 tapausta, jotka liittyivät ylempien toimihenkilöiden työmatkoihin.[8] Hän pyysi myös komissiota toimittamaan ajantasaiset tiedot virkamatkoja koskevan oppaansa tarkistamisesta.

Komission esittämät perustelut

8. Oikeusasiamiehen aiemman aloitteen yhteydessä komissio oli jo vahvistanut säännöt, joita sovelletaan kolmansien osapuolten maksuilla maksettuihin työmatkoihin – ennen 7. maaliskuuta 2023 ja sen jälkeen. Niihin kuuluu komission opas virkamatkoista ja sallituista matkoista ^[9]; lahjoja ja vieraanvaraisuutta koskevat komission suuntaviivat ^[10]; ja EU:n henkilöstösäännöt ^[11] (ks. liite).

9. Vastauksena tähän tutkimukseen komissio muistutti, että yleensä sen henkilöstön työmatkakulut katetaan lähes aina EU:n talousarviosta. Kolmannet osapuolet, erityisesti sellaisten tapahtumien järjestäjät, joihin henkilöstön jäsen osallistuu työn vuoksi, voivat kuitenkin tietyin edellytyksin kattaa osan näistä kuluista. Tästä määrätään virkamatkoja koskevassa oppaassa.

10. Komissio korosti, että kolmansien osapuolten rahoitusosuuksien hyväksyminen on pääasiassa diplomaattista tai kohteliaisuutta koskevaa käyttöä ja että työhön matkustava henkilöstön jäsen ilmoittaa sen osana ”matkamääräystä” ja ”kustannusselvitystä”. Sekä virkamatkamääräyksen että kustannusselvityksen allekirjoittavat hierarkkiset esimiehet, joten niihin sovelletaan ”kahden silmäparin” valvontaa. Sekä työhön matkustavan henkilöstön jäsenen että esimiehen on vahvistettava, ettei eturistiriitoja ole, hyväksyessään tällaisen kolmannen osapuolen osallistumisen. Komissio muistutti, että kolmansien osapuolten maksuilla tehtyjen työmatkojen määrä on erittäin pieni osa kaikista komission henkilöstön tekemistä työmatkoista.

11. Komissio selitti, että vaikka pääjohtajat ovat aiemmin voineet hyväksyä omat työmatkansa, koska he ovat vastuussa yksiköidensä talousarviosta, tämä sääntö ei vaikuta yleiseen velvoitteeseen ilmoittaa kaikista henkilökohtaisista eduista, jotka voivat heikentää virkamiehen riippumattomuutta. Epäselvissä tapauksissa henkilöstön jäsenillä on yleisemmin velvollisuus pyytää poliittiselta tasolta lausunto, joka perustuu EU:n henkilöstösäännöissä vahvistettuun eturistiriitojen välttämistä koskevaan horisontaaliseen sääntöön.

12. Komissio muistutti myös, että se päivitti 7 päivänä maaliskuuta 2023 työmatkoihin sovellettavia sääntöjään välittömästi varmistaakseen, että kahden silmäparin periaatetta noudatetaan kullakin tasolla, myös pääjohtajien ja yksikönpäälliköiden osalta, jotta voidaan poistaa todellisten ja mahdollisten eturistiriitojen lisäksi myös niiden havaitseminen.

13. Tältä osin päivitetyissä säännöissä selvennetään, että pääjohtajat tai yksikönpäälliköt eivät voi enää itsenäisesti hyväksyä työmatkojaan kolmansien osapuolten maksuosuuksilla. Sen sijaan he tarvitsevat asiasta vastaavan komission jäsenen kabinettipäällikön hyväksynnän.

14. Päivitetyissä säännöissä selvennetään lisäksi, että kolmannet osapuolet, jotka voivat osallistua komission henkilöstön työmatkoihin, rajoittuvat EU:n jäsenvaltioiden viranomaisiin. ETA- ja EFTA-maiden viranomaiset; kansainväliset järjestöt (YK) tai foorumit (G7/G20); julkiset tai yksityiset yliopistot, kun tehtävä suoritetaan akateemisiin tarkoituksiin.

15. Näin ollen komissio katsoo, että jatkossa työmatkat, joissa kolmannet osapuolet kattavat kuluja, eivät lähtökohtaisesti saisi aiheuttaa eturistiriitariskiä tai käsitystä siitä. Komissio kattaa henkilöstön jäsenten työmatkakulut, joita pidetään tarpeellisina ja joita järjestävät yhteisöt, joita ei ole mainittu edellä olevassa luettelossa.

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa tutkittiin otosta, joka koostui komission ylempien toimihenkilöiden 28 työmatkajärjestelystä, joihin kolmannet osapuolet osallistuivat. Kaikki nämä työmatkat tehtiin ennen kuin komissio tarkisti sääntöjään 7. maaliskuuta 2023. Mitään näistä kolmansien osapuolten rahoitusosuuksista ei olisi sallittu uusien sääntöjen nojalla, koska rahoitusosuuksia ei voida enää hyväksyä muilta kolmansilta osapuolilta kuin EU:n jäsenvaltioiden viranomaisilta, ETA- ja EFTA-maiden viranomaisilta, kansainvälisiltä järjestöiltä (YK) tai foorumeilta (G7/G20) eikä julkisilta tai yksityisiltä yliopistoilta, kun työmatka tehdään akateemisiin tarkoituksiin.

17. Useimmat tarkastetuista tapauksista eivät aiheuttaneet eturistiriitoja, kuten oikeusasiamiehen aiemmassa aloitteessa kyseessä olleet entisen pääjohtajan tapaukset (ks. alaviite 1).

18. Muut tapaukset liittyivät edellisen aloitteen taustalla olleisiin paljastuksiin, mutta ne osoittivat, että ongelmat olivat laajempia. Koska Euroopan petostentorjuntavirasto on tutkinut asiaa ja myös Euroopan syyttäjänvirasto tutkii sitä, oikeusasiamiehen lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

19. 28 tapauksen tarkastuksessa ilmeni myös puutteita siinä, miten komissio kirjasi arvionsa (mahdollisista) eturistiriidoista ennen kolmansien osapuolten osittain maksamien työmatkojen hyväksymistä.

20. Tarkastettuihin asiakirjoihin ei sisältynyt mitään näyttöä siitä, että asianomainen henkilöstön jäsen tai esimies olisi arvioinut aineellisesti (mahdollisten) eturistiriitojen riskejä, jotka johtuvat kolmannen osapuolen osallistumisesta. Lähes kaikkiin kyseessä oleviin työmatkajärjestelyihin sisältyi ilmoitus siitä, että eturistiriitoja ei ollut tai että mahdolliset havaitut eturistiriidat eivät heikentäisi komission riippumattomuutta.[12] Ilmoitukset eivät kuitenkaan sisältäneet sisällöllistä arviointia, jossa esitettiin syyt siihen, miksi ei havaittu eturistiriitoja, jotka heikentäisivät komission riippumattomuutta.

21. Joissakin tapauksissa komission mahdollisiin eturistiriitoihin liittyvästä ilmoituksesta toimittamiin asiakirjoihin ei sisältynyt esimiehen allekirjoitusta. Useissa tapauksissa matkamääräykseen tai kustannusselvitykseen ei kirjattu tietoja kolmannen osapuolen rahoitusosuuden luonteesta tai arvosta (esimerkiksi matkat, majoitus, vieraanvaraisuus).

22. Kuten edellä todettiin, vaikka oikeusasiamiehen tarkastuksessa havaitsemia kolmansien osapuolten rahoitusosuuksia ei enää sallita, oikeusasiamies katsoo, että hänen edellä esittämänsä huomautukset ovat edelleen merkityksellisiä komission päivitettyjen sääntöjen nojalla. Vaikka on epätodennäköisempää, ei ole poissuljettua, että EU:n jäsenvaltioiden, Euroopan talousalueen tai Euroopan vapaakauppa-alueen kansallisten viranomaisten sekä kansainvälisten järjestöjen ja julkisten tai yksityisten yliopistojen osallistuminen työmatkoihin voi aiheuttaa eturistiriitojen riskin. Tällaisissa tapauksissa komission olisi varmistettava, että sen tällaisia riskejä koskeva aineellinen arviointi kirjataan asianmukaisesti ennen kyseisen rahoitusosuuden hyväksymistä. Oikeusasiamies tekee tältä osin kaksi parannusehdotusta.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan komissiolle.

Parannusehdotuksia

1. Jotta komission henkilöstön työmatkoihin liittyvien eturistiriitariskien arviointeja voitaisiin tarkastella, komission olisi kirjattava asiasisältöä koskeva arviointinsa.

2. Komission olisi varmistettava, että kolmansien osapuolten työmatkoihin suorittamien maksujen luonne ja arvo kirjataan asianmukaisesti ”matkamääräykseen” ja ”virkamatkakuluja koskevaan selvitykseen” ja että kaikki luvat myönnetään asianmukaisella tasolla.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 10.1.2025

 

Liite - Kolmansien henkilöiden maksamiin työmatkoihin sovellettavat säännöt

Virkamatkaopas

Oppaan mukaan kolmansien osapuolten edustustoihin suorittamien avustusten hyväksyminen oli pääasiassa diplomaattista tai kohteliasta käyttöä. Kolmannet osapuolet voisivat maksaa virkamatkakulut henkilöstön jäsenille vain, jos valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä (esimerkiksi pääosasto) arvioi, että tällainen maksu ei aiheuta eturistiriitojen riskiä. Kolmansien osapuolten rahoitusosuudet on ilmoitettava osana toimeksiantoa ja kustannusselvitystä. Sekä tehtävän suorittajan että hierarkkisen esimiehen on vahvistettava, ettei eturistiriitoja ole, hyväksyessään tällaisia kolmansien osapuolten rahoitusosuuksia. Eturistiriidat on arvioitava etukäteen ennen virkamatkamääräyksen vahvistamista.

Tapauksissa, joissa operaation toteuttajana oli pääjohtaja tai yksikönpäällikkö, eturistiriitojen arviointi perustui ensisijaisesti heidän vankkaan harkintaansa, joka perustui heidän kokemukseensa ja kuului heidän tehtäviinsä. Jos mahdollisia eturistiriitoja kuitenkin epäillään, niiden olisi pitänyt pyytää lausunto poliittiselta tasolta ja/tai komission eettiseltä keskusyksiköltä ^[13].

Lahjoja ja vieraanvaraisuutta koskevat ohjeet

Ohjeiden mukaan lahja määritellään rahasummaksi tai fyysiseksi esineeksi tai mahdollisuudeksi osallistua ilmaiseksi yleisölle avoimiin tai luonteeltaan yksityisiin tapahtumiin, jotka ovat saatavilla vain maksua vastaan ja joilla on tietty arvo (kuten ilmaiset liput urheilutapahtumiin, konsertteihin, teatteriin, konferensseihin jne.) tai mikä tahansa muu rahallinen etu, kuten kuljetuskustannukset.

Vieraanvaraisuus määritellään ruoan, juoman, majoituksen ja/tai viihteen tarjoamiseksi mistä tahansa toimielimen ulkopuolisesta lähteestä, mitä pidetään eräänlaisena palveluksena. Matkamääräyksen on yleensä katettava kaikki matkaohjelmaan perustuvat ennakoitavissa olevat majoitustarjoukset, erityisesti ateriat, majoitus ja kuljetus. Kun virkamatka hyväksytään, niitä ei pidetä vieraanvaraisuustarjouksina, koska ne ovat osa hänen tehtäviensä hoitamista yksikön edun mukaisesti. Tarjousten hyväksymisestä on ilmoitettava virkamatkakuluilmoituksessa.

Se kattaa EU:n henkilöstön jäsenelle tarjottavat suorat lahjat ja vieraanvaraisuuden sekä henkilöstön jäsenen läheiselle kontaktille, esimerkiksi puolisolle, tarjottavat epäsuorat lahjat tai vieraanvaraisuuden. EU:n henkilöstön jäsenten ei pitäisi hyväksyä kolmansien osapuolten tarjoamia suoria tai epäsuoria lahjoja tai vieraanvaraisuutta. Tämä on ilmeisintä silloin, kun lahjoja tarjoavat kolmannet osapuolet, jotka ovat osallisina komissiossa tai hakevat siltä virallista toimintaa, erityisesti arkaluonteisella alalla, jolla henkilöstön jäsen toimii, on toiminut tai todennäköisesti toimii lähitulevaisuudessa. Kaikki tällaiset lahjat olisi periaatteessa evättävä.

On vältettävä tilanteita, joissa lahjan tai vieraanvaraisuuden vastaanottaminen voisi johtaa todelliseen, mahdolliseen tai oletettuun eturistiriitaan. Kaikki rahasumman sisältävät lahjat, niiden määrästä riippumatta, on evättävä.

Lahjojen tai vieraanvaraisuuden vastaanottaminen voidaan poikkeuksellisesti sallia, jos on selvää, että se ei vaaranna henkilöstön jäsenen objektiivisuutta ja riippumattomuutta tai että se ei kohtuudella vaikuta vaarantavan sitä ja että se ei vahingoita komission mainetta. Arviointi perustuu ensinnäkin henkilöstön jäsenen vankkaan harkintaan, minkä jälkeen henkilöstön hierarkia komissiossa vahvistaa sen.

Tietyt tekijät voivat viitata siihen, että lupa voidaan todennäköisesti myöntää, esimerkiksi kun lahjan tai vieraanvaraisuuden tarjoamisen arvo on vähäinen tai se on osoitettu suurelle määrälle henkilöitä. Nämä samat tekijät osoittavat kuitenkin myös, milloin lupa voidaan evätä esimerkiksi silloin, kun lahjan tai vieraanvaraisuuden tarjoamisella on suuri arvo tai kun se on osoitettu yhdelle henkilöstön jäsenelle.

Muita tekijöitä, joiden olisi ohjattava tapauskohtaista analyysiä sen määrittämiseksi, voidaanko lahja tai vieraanvaraisuus myöntää, ovat muun muassa seuraavat:

• lahjan tai vieraanvaraisuuden antavan lähteen luonne (yksityinen tai julkinen);
• lahjan tai vieraanvaraisuuden tarjoamisen ilmeinen motiivi;
• lahjan tai vieraanvaraisuuden tarjoavan tahon ja komission välinen yhteys (esim. hankintamenettelyt, tutkittavana olevat tapaukset, taloudelliset edut);
• lahjan tai vieraanvaraisuuden luonne ja arvioitu arvo, mukaan lukien se, onko samasta lähteestä saatu yksi tai useampi tarjous;
• tarjouksen yksittäinen tai yhteinen kohde;
• henkilöstön jäsenen tehtävät;
• henkilöstön jäsenen kyseiseen tapahtumaan osallistumisesta odotettavissa olevat palveluedut.

Lupaa olisi haettava myös 50-150 euron arvoisille lahjoille. Lupaa ei myönnetä yli 150 euron arvoisille lahjoille. Henkilökunnan jäsenen, jolle on tarjottu tällaista lahjaa, olisi ilmoitettava esimiehelleen mieluiten kirjallisesti, että lahja on evätty. Lahjojen arvo on arvioitava vilpittömässä mielessä.

Jos on epäselvää, olisiko lahjan epääminen vastoin sosiaalista, kohteliaisuutta tai diplomaattista käytäntöä tai voisiko se muutoin aiheuttaa maineriskin, asiasta olisi ilmoitettava komissiolle, joka päättää mahdollisesta epäämisestä.

Henkilöstösäännöt

Henkilöstösääntöihin ^[14] sisältyy yleisiä velvoitteita, joita sovelletaan kaikkiin EU:n henkilöstön jäseniin. Tämän tutkimuksen osalta erityisen merkityksellinen on 11 artikla, jossa säädetään, että ”virkamies ei saa ilman nimittävän viranomaisen lupaa ottaa vastaan miltään hallitukselta tai miltään muulta sen toimielimen ulkopuoliselta taholta, johon hän kuuluu, minkäänlaista kunnianosoitusta, kunniamerkkiä, suosionosoitusta, lahjaa tai maksua, lukuun ottamatta palveluja, jotka on suoritettu joko ennen hänen nimittämistään tai asepalvelukseen tai muuhun kansalliseen palvelukseen myönnetyn erityisloman aikana ja tällaisen palvelun yhteydessä”.

Jos EU:n henkilöstön jäsen toimii 11 artiklan vastaisesti, häneen voidaan kohdistaa kurinpitotoimia ^[15].

 

[1] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Neuvottelut aloitettiin vuonna 2016 ja saatiin päätökseen vuonna 2019. Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisen Gibraltarin lentoasemaa koskevan kiistan vuoksi EU ei voinut allekirjoittaa sopimusta ennen 18. lokakuuta 2021. Ks. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Ks. komission 2452. kokouksen (Bryssel, 29. maaliskuuta 2023) pöytäkirja, joka on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Ks. Euroopan komission vastaus strategiseen aloitteeseen SI/2/2023/KR, s. 19 ja 20, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Yksityisiin etuihin kuuluvat muun muassa yritykset, järjestöt ja yhdistykset.

[6] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Julkista tutustumista koskeva pyyntö, jonka kautta tausta-osassa tarkoitettuja virkamatkoja koskevat yksityiskohtaiset tiedot tulivat julkisiksi, kattoi vuodet 2015–2021. Ks. https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. On vain yksi tarkastuskäynti, joka on päällekkäinen niiden asiakirjojen kanssa, jotka komissio toimitti oikeusasiamiehelle tarkastusta varten.

[8] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Komissio selvensi tarkastuspyyntöä ja sopi, että siihen sisällytetään ”kaikki asiaankuuluvat asiakirjat, joiden avulla saadaan käsitys komission prosessista kyseisten tarkastuspyyntöjen hyväksymiseksi [..], mukaan lukien komission arvio eturistiriitojen riskeistä ja hyväksyntä”.

[9] Komission päätös C(2017)5323, annettu 27.9.2017, virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 11, 12 ja 13 artiklan täytäntöönpanoa koskevista yleisistä säännöksistä (virkamatkakulut) ja virkamatkoja ja sallittuja matkoja koskevasta hyväksytystä matkaoppaasta, joka on liitetty komission oikeusasiamiehelle aiemman strategisen aloitteen yhteydessä antamaan vastaukseen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934. (ks. liitteet 3 ja 4). ”Virkamatkalla” tarkoitetaan työmatkaa asemapaikan ulkopuolelle yksinomaan unionin toimielimen edun vuoksi esimiehen määräyksestä. Se maksetaan yleensä EU:n talousarviosta. ”Hyväksytty matka” on vapaaehtoinen, asemapaikan ulkopuolinen matka, joka tapahtuu ensisijaisesti toimihenkilön edun mukaisesti, mutta josta on myös jonkin verran hyötyä unionin toimielimelle.

[10] Varapuheenjohtaja Šefčovičin tiedonanto komissiolle ”Henkilökunnan jäsenten lahjoja ja vieraanvaraisuutta koskevat suuntaviivat” – SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Ks. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] Julkilausumassa sanotaan: ”Allekirjoittamalla tämän virkamatkan tulojen ja menojen hyväksyjä ilmoittaa saaneensa tiedon siitä, että virkamatka, johon liittyy matkanjärjestäjän maksamia kuluja, ei aiheuta mahdollista eturistiriitaa, tai jos näin on, että se ei vaaranna komission riippumattomuutta.” Tämä ilmoitus sisältyi kaikkiin tarkastettuihin asiakirjoihin yhtä lukuun ottamatta.

[13] Perustuu eturistiriitoja koskevaan yleiseen sääntöön, joka on kuvattu vuoden 2019 eettisen oppaan sivuilla 5, 31 ja 48.

[14] Ks. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] Ks. alaviite 25 henkilöstösääntöjen 86 artiklan ja liitteen IX mukaisesti.