Taustaa: Lainsäädännön avoimuus EU:ssa

1. Lainsäädäntöasiakirjojen oikea-aikainen saatavuus on olennaisen tärkeää, jotta kansalaiset voivat käyttää perussopimuksiin perustuvaa oikeuttaan osallistua demokratian toteuttamiseen EU:ssa [1] tarkastelemalla kaikkia säädöksen perustana olevia tietoja.^[2] Lainsäädännön avoimuus antaa kansalaisille myös mahdollisuuden saattaa EU:n lainsäätäjät vastuuseen toimistaan.

2. Lainsäädännön avoimuuden periaate on vahvistettu EU:n perussopimuksissa [3], ja se on otettu huomioon asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa EU:n lainsäädännössä (asetus (EY) N:o 1049/2001 [4]), jonka mukaan ”lainsäädäntöasiakirjojen” on oltava suoraan yleisön saatavilla, paitsi jos niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yhtä tai useampaa nimenomaisesti suojattua julkista tai yksityistä etua [5].

3. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”lainsäädäntöasiakirjat” ovat asiakirjoja, jotka EU:n toimielimet ovat laatineet tai jotka on saatu kolmansilta osapuolilta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten ja vielä laajemmin säädösten, jotka sitovat EU:n jäsenvaltioita tai ovat niissä oikeudellisesti sitovia, antamismenettelyjen yhteydessä.[6] EU:n oikeuskäytännössä on vahvistettu, että ”lainsäädäntöasiakirjat” eivät ole ainoastaan asiakirjoja, jotka EU:n toimielimet ovat laatineet tai vastaanottaneet lainsäädäntöehdotuksen antamisen jälkeen, vaan myös asiakirjoja, jotka Euroopan komissio on laatinut tai vastaanottanut ”keskeisenä toimijana lainsäädäntöprosessissa”[7] lainsäädäntöehdotuksen valmistelun yhteydessä [8].

4. Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädetään, että yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevat pyynnöt olisi käsiteltävä ”viipymättä”. Toimielimen päätöksen tekemiselle on asetettu 15 työpäivän määräaika, joka koskee sekä alkuperäistä tutustumispyyntöä että myöhempiä uudelleentarkastelupyyntöjä (”uudistetut hakemukset”), jos toimielin on alun perin evännyt (täysimääräisen) tutustumisoikeuden. Kutakin määräaikaa voidaan”poikkeustapauksissa” pidentää vielä 15 työpäivällä, mikä tarkoittaa, että EU:n toimielinten odotetaan tekevän päätöksen alustavassa ja vahvistavassa vaiheessa enintään 30 työpäivän kuluessa.

5. Vaikka asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 esitetään tyhjentävä luettelo poikkeuksista yleisön oikeuteen tutustua asiakirjoihin, näitä poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti.[9] Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin voidaan evätä vain tapauksissa, joissa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen aiheuttaisi kohtuudella ennakoitavissa olevan, todellisen ja erityisen riskin asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 nimenomaisesti suojatuille eduille [10].

6. Lainsäädäntöasiakirjojen osalta näitä poikkeuksia on tulkittava "sitäkin tiukemmin"[11], jotta varmistetaan tällaisten asiakirjojen mahdollisimman suuri avoimuus. Ellei poikkeuksellisista olosuhteista voida osoittaa konkreettista, konkreettista ja konkreettista näyttöä [12], EU:n toimielimillä on oikeudellinen velvollisuus julkistaa pyydetyt lainsäädäntöasiakirjat viipymättä.

7. Lisäksi jotkin julkista saatavuutta koskevat poikkeukset, kuten tarve suojella meneillään olevaa päätöksentekoprosessia, oikeudellista neuvontaa tai kaupallisia etuja, voivat syrjäyttää poikkeukset, jos tietojen ilmaiseminen on yleisen edun mukaista [13].

Oma-aloitteinen tutkimus

8. Oikeusasiamies on johdonmukaisesti vaatinut EU:n lainsäädäntöprosessin avoimuuden lisäämistä. Hän saa edelleen valituksia, jotka koskevat kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi lainsäädäntöasiakirjoja ja niiden julkistamiseen kuluvaa aikaa. Monissa tällaisissa tapauksissa oikeusasiamies havaitsi hallinnollisia epäkohtia tai arvosteli toimielimiä pyyntöjen käsittelyyn kuluneesta ajasta ja siitä, miten ne sovelsivat asiakirjoihin tutustumista koskevia poikkeuksia [14].

9. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies käynnisti tämän oma-aloitteisen tutkimuksen tutkiakseen systeemisestä näkökulmasta kolmen toimielimen käytäntöjä lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevien pyyntöjen käsittelyssä. Oikeusasiamies pyrki erityisesti tutkimaan, noudattavatko toimielimet täysimääräisesti asetusta 1049/2001 koskevaa laajaa EU:n oikeuskäytäntöä, jonka mukaan lainsäädäntöasiakirjoihin sovelletaan mahdollisimman suurta avoimuutta.

10. Ensimmäisessä vaiheessa oikeusasiamies pyysi parlamenttia, neuvostoa ja komissiota toimittamaan tietoja vastauksistaan yleisön tutustumispyyntöihin, jotka koskivat seuraavien kolmen säädöksen hyväksymistä:

• digimarkkinasäädös [15];
• päästökauppajärjestelmää koskevan direktiivin tarkistaminen [16]; ja
• Vähimmäispalkkadirektiivi [17].

11. Oikeusasiamies valitsi nämä kolme säädöstä, koska ne koskivat tärkeitä kysymyksiä, jotka herättivät eri sidosryhmien keskuudessa merkittävää yleistä kiinnostusta uusien teknologioiden, ilmastotoimien sekä sosiaalisen ja taloudellisen eriarvoisuuden suhteen.

12. Parlamentti ilmoitti oikeusasiamiehelle [18], että se vastaanotti vain viisi tutkimuksen piiriin kuuluvaa pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin.[19] Oikeusasiamies katsoi, että tämä pyyntöjen vähäinen määrä ei ole edustava, minkä vuoksi hän ei jatkanut tutkimustaan parlamentin käytännöistä.

13. Oikeusasiamies pyrki neuvoston [20] ja komission [21] toimittamien tietojen perusteella tarkastamaan otoksen vastauksistaan asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin. Muutamissa komissiota koskevissa asioissa oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutki myös asiakirjoja, joiden komissio katsoi kuuluvan pyyntöjen soveltamisalaan.

Vastaukset oikeusasiamiehen tutkimiin pyyntöihin

Yleiset tiedot

14. Neuvosto yksilöi 101 alustavaa pyyntöä saada tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin ja kolme uudistettua pyyntöä, joilla on merkitystä tämän tutkimuksen kannalta. Se antoi myös tietoja niiden asiakirjojen määrästä, jotka se luovutti (kokonaan tai osittain) tai kieltäytyi luovuttamasta. Nämä tiedot osoittavat, että neuvosto julkisti lainsäädäntöasiakirjat kokonaisuudessaan vastauksena suurimpaan osaan yleisön tutustumista koskevista pyynnöistä [22].

15. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti otoksen neuvoston toimittamista alustavista vastauksista (47 vastausta), kuten jäljempänä olevassa kaaviossa selitetään. Oikeusasiamies oli jo tutkinut kaikki kolme neuvoston tekemää ”vahvistavaa päätöstä” aiempien kanteluihin perustuvien tutkimusten yhteydessä, joten niitä ei tutkittu uudelleen tämän tutkimuksen yhteydessä [23].

16. Komissio yksilöi 58 alustavaa vastausta ja viisi tämän tutkimuksen kannalta merkityksellistä vahvistavaa päätöstä.

17. Useimmissa tapauksissa, kuten jäljempänä olevasta kaaviosta käy ilmi, komissio myönsi osittaisen oikeuden tutustua pyydettyihin lainsäädäntöasiakirjoihin eli vain osaan pyydetyistä asiakirjoista tai osaan (osaan) asiakirjoista.

18. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kaikki komission toimittamat 58 alkuperäistä vastausta ja viisi uudistettua päätöstä. Tiedusteluryhmä tarkasti myös useiden pyyntöjen piiriin kuuluvia asiakirjoja.

Pyyntöihin vastaamiseen käytetty aika

19. Toimittamiensa tietojen mukaan neuvosto pystyi keskimäärin noudattamaan lakisääteistä 15 työpäivän määräaikaa, jonka kuluessa sen oli käsiteltävä pyynnöt saada tutustua tämän tutkimuksen piiriin kuuluviin lainsäädäntöasiakirjoihin.

20. Komission toimittamista vastauksista saatujen tietojen mukaan komissio on käsitellyt yli puolet riidanalaisista pyynnöistä myöhässä. Alkuvaiheessa yhdeksässä tapauksessa viivästys oli pidennetyn määräajan päättymisen jälkeen alle 15 työpäivää. Seitsemässä tapauksessa viivästys oli 15–30 työpäivää. Kahdeksassa tapauksessa viivästys oli 30–45 työpäivää. Kolmessa tapauksessa viivästys oli huomattavasti merkittävämpi, noin 60, 90 ja 120 työpäivää.  Uudistusvaiheessa komissiolle aiheutui yhtä merkittäviä viivästyksiä.

Poikkeukset yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin, joihin neuvosto ja komissio ovat vedonneet

21. Kieltäytyessään (täydellisestä) yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin neuvosto vetosi tarpeeseen suojella i) meneillään olevia päätöksentekoprosesseja [24] ja ii) oikeudellista neuvontaa ja tuomioistuinmenettelyjä [25].

22. Komissio vetosi tarpeeseen suojella i) meneillään olevia päätöksentekoprosesseja, ii) kaupallisia etuja [26] ja iii) henkilötietoja.[27] Joissakin tapauksissa komissio vetosi myös muihin poikkeuksiin.

23. Seuraavassa kaaviossa esitetään poikkeukset, joihin neuvosto ja komissio ovat vedonneet tämän tutkimuksen yhteydessä tarkastelluissa alkuperäisissä vastauksissa ja vahvistavissa päätöksissä [28].

24. Neuvosto ja komissio eivät yksilöineet yhdessäkään tapauksessa ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista.

Neuvoston perustelut

25. Neuvosto vetosi meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen 32 tapauksessa. Kyseisissä tapauksissa pyydetyt asiakirjat koskivat jäsenvaltioiden kysymyksiä ja huomautuksia lainsäädäntöehdotuksista, oikeudellisen yksikön lausuntoja sekä sen valmisteluelinten työtä tai neuvoston ja parlamentin välisiä neuvotteluja.

26. Neuvosto väitti lähinnä seuraavaa:

• pyydetyt asiakirjat sisältävät alustavia ja sisäisiä kantoja;
• näissä asiakirjoissa käsitellyt asiat olivat monimutkaisia ja kiistanalaisia;
• näiden asiakirjojen julkistaminen voisi altistaa sen henkilöstön ja jäsenet ulkoiselle painostukselle;
• Näiden asiakirjojen julkistaminen voisi heikentää mahdollisuuksia päästä neuvostossa ja parlamentin kanssa sopimukseen kyseisistä lainsäädäntöehdotuksista.

27. Neuvosto vetosi 14 tapauksessa oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevaan lakisääteiseen poikkeukseen evätäkseen yleisöltä oikeuden tutustua oikeudellisen yksikkönsä lausuntoihin.

28. Se väitti, että tämä lausunto oli osoitettu neuvoston jäsenille ja että sen paljastaminen kohdistaisi sen oikeudellisen yksikön jäseniin ulkoista painostusta, mikä heikentäisi neuvoston kykyä saada tulevaisuudessa rehellistä, objektiivista ja kattavaa oikeudellista neuvontaa. Neuvosto väitti lisäksi, että oikeudellisten lausuntojen ilmaiseminen heikentäisi sen oikeudellisen yksikön kykyä puolustaa neuvoston toimia EU:n tuomioistuimissa.

Komission väitteet ja niiden perustelut

29. Komissio vetosi meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen 15 tapauksessa evätäkseen yleisön oikeuden tutustua edunvalvojien ja jäsenvaltioiden kanssa käytyjä keskusteluja koskeviin rekistereihin sekä muihin asiakirjoihin, jotka komission yksiköt olivat laatineet lainsäädäntöehdotusta valmistellessaan tai lainsäädäntömenettelyn aikana.

30. Kieltäytyessään antamasta oikeutta tutustua asiakirjoihin komissio väitti lähinnä seuraavaa:

• pyydetyt asiakirjat sisältävät sisäiseen käyttöön laadittuja alustavia näkemyksiä ja että niiden sisältö voi vielä muuttua;
• komissio tarvitsee tilaa pohtiakseen kaikkia mahdollisia vaihtoehtoja, ja asiakirjojen julkistaminen voisi estää henkilöstöä ilmaisemasta näkemyksiään rehellisesti tulevaisuudessa;
• yleisö tulkitsisi väärin päätöksentekoprosessin varhaisessa vaiheessa esitettyihin asiakirjoihin sisältyviä alustavia näkemyksiä, ja varhainen julkistaminen voisi johtaa keinotteluun;
• pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen altistaisi komission ulkoiselle painostukselle;
• lainsäädäntöehdotukset, joihin asiakirjat liittyivät, olivat erittäin arkaluonteisia.

31. Joissakin tapauksissa komissio sovelsi tätä poikkeusta esittämättä muita perusteluja kuin sen, että asianomainen päätöksentekomenettely oli käynnissä.

32. Komissio vetosi myös taloudellisten etujen suojaa koskevaan poikkeukseen evätäkseen yleisön pääsyn kolmansien osapuolten (usein suurten teknologiayritysten) kanssa käytyihin keskusteluihin ja niiden esittämiin kannanottoihin, jotka koskivat digimarkkinasäädösluonnokseen tehtäviä muutoksia.

33. Näissä tapauksissa komissio väitti, että pyydetyt asiakirjat sisälsivät tietoja liiketoimintastrategioista, kilpailutilanteesta markkinoilla ja muista yritysten kaupallisista eduista, mukaan lukien teollis-ja tekijänoikeudet, tai strategisia tietoja yritysten toiminnasta ja kehityksestä. Lisäksi komissio väitti, että tiedot eivät ole julkisia ja että ne ovat vain rajallisen henkilömäärän tiedossa. Joissakin tapauksissa komissio totesi lisäksi, että pyydetyt asiakirjat sisältävät kolmansien osapuolten näkemykset ja kannat.

34. Komissio vetosi myös oikeudellisen neuvonnan suojaa koskevaan poikkeukseen kolmessa tapauksessa evätäkseen oikeuden tutustua oikeudellisen yksikkönsä neuvot sisältäviin asiakirjoihin. Se väitti, että asiaan liittyvien asiakirjojen julkistaminen paljastaisi ”sisäisiin keskusteluihin tarkoitetut alustavat oikeudelliset arvioinnit [...]”, mikä heikentäisi komission intressiä ”pyytää oikeudellista neuvontaa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia neuvoja”. Komissio viittasi myös digimarkkinasäädöksen oikeusperustaa koskevien oikeudenkäyntien riskiin.

35. Joissakin tapauksissa komissio vetosi muihin poikkeuksiin, kuten kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaamiseen.

Oikeusasiamiehen arviointi

36. Oikeusasiamies tutki (A) aikaa, joka neuvostolta ja komissiolta kului lainsäädäntöasiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskeviin pyyntöihin vastaamiseen, (B) sitä, ottivatko toimielimet arvioinneissaan huomioon asiakirjojen lainsäädännöllisen luonteen, (C) sitä, miten neuvosto ja komissio sovelsivat yleisön tutustuttavaksi saamista koskevia poikkeuksia, ja (D) sitä, arvioivatko ne tarvittaessa ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa.

 A. Lainsäädäntöasiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin vastaamiseen käytetty aika

37. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että neuvosto noudatti yleisesti ottaen lakisääteisiä määräaikoja vastatessaan pyyntöihin saada tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin.

38. Oikeusasiamies on huolissaan viiveistä, joita komissiolle aiheutui asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyssä. Asiakirjojen tarkastus osoitti, että komissio noudatti lakisääteisiä määräaikoja asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyssä vain noin puolessa tämän tutkimuksen yhteydessä tutkituista tapauksista. Toisella puoliskolla komission vastaus viivästyi, ja 40 prosentissa viivästyneistä tapauksista se viivästyi huomattavasti eli yli 30 työpäivää.

39. On ratkaisevan tärkeää, että lainsäädäntöasiakirjat ovat saatavilla oikea-aikaisesti, sillä näin kansalaiset voivat ymmärtää EU:n toimielinten lainsäädäntöprosessin aikana tekemät valinnat ja pyrkiä vaikuttamaan niihin [29].

40. Käsitellessään pyyntöjä saada tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin EU:n toimielinten on noudatettava lakisääteisiä määräaikoja, niiden velvollisuutta käsitellä pyynnöt ”viipymättä” ja niiden velvollisuutta antaa yleisön tutustua asiakirjoihin ”hyvissä ajoin”, jotta hakijat voivat osallistua lainsäädäntöprosessiin.

41. Oikeusasiamies on jo aiemmassa tutkimuksessa todennut, että asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyn järjestelmälliset ja merkittävät viivästykset merkitsevät hallinnollista epäkohtaa, ja kehottanut komissiota parantamaan sitä, miten se käsittelee asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt ensisijaisena asiana [30].

B. Pyydettyjen asiakirjojen lainsäädännöllisen luonteen huomioon ottaminen 

42. Tarkastetuissa vastauksissa asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin neuvosto ja komissio eivät todenneet nimenomaisesti, että pyydetyt asiakirjat ovat luonteeltaan lainsäädännöllisiä. Näin ollen ei ole selvää, missä määrin toimielimet ovat ottaneet arvioinneissaan huomioon sen, että asiakirjat ovat ”lainsäädäntöasiakirjoja”, joihin sovelletaan mahdollisimman suurta avoimuutta.

43. Vastauksissaan, joilla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, molemmat toimielimet viittaavat yleensä asetuksessa 1049/2001 säädettyihin yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskeviin poikkeuksiin ottamatta huomioon oikeuskäytäntöä, jonka mukaan näitä poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava tiukasti ja lainsäädäntöasiakirjojen osalta ” sitäkin tiukemmin”.

44. Asetuksen 1049/2001 ja siihen liittyvän oikeuskäytännön mukaan unionin toimielinten on asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä arvioidessaan otettava huomioon, ovatko pyydetyt asiakirjat luonteeltaan lainsäädännöllisiä, ja jos ovat, noudatettava mahdollisimman suurta avoimuutta. Neuvoston ja komission tarkastettujen vastausten perusteella ei ole selvää, että nämä kaksi toimielintä tekevät niin. Oikeusasiamiehen mielestä toimielinten vastauksissa olisi nimenomaisesti ilmoitettava, ovatko pyydetyt asiakirjat ”lainsäädäntöasiakirjoja”. Tämä vakuuttaisi hakijat siitä, että toimielimet ovat ottaneet pyydettyjen asiakirjojen luonteen huomioon. Se voisi myös tehdä toimielimet tietoisemmiksi ja herkemmiksi velvollisuudelleen noudattaa mahdollisimman suurta avoimuutta ja tulkita yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia poikkeuksia erityisen tiukasti, kun on kyse lainsäädäntöasiakirjoista. Oikeusasiamies tekee vastaavan parannusehdotuksen jäljempänä.

C. Lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevien poikkeusten soveltaminen

45. Kaiken kaikkiaan neuvosto ja komissio julkistivat suuren määrän lainsäädäntöasiakirjoja. Kun komissio vetosi tiettyihin poikkeuksiin yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin, se poisti vain vähän tietoja ja antoi siten pyydetyt asiakirjat laajasti yleisön tutustuttavaksi. Erityisesti henkilötietojen suojaan vedotessaan komissio on lähtökohtaisesti poistanut vain henkilöstönsä henkilötiedot, kun taas kantajat eivät ole ilmaisseet mitään kiinnostusta näihin tietoihin.

46. Tutkimuksessa havaittiin kuitenkin myös vakavia ongelmia siinä, miten neuvosto ja komissio soveltavat tiettyjä poikkeuksia evätäkseen yleisön oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin, jotka esitetään tiivistetysti jäljempänä. Yksityiskohtaisempi arvio siitä, miten neuvosto ja komissio soveltavat näitä poikkeuksia, esitetään liitteessä.

 1. Konkreettista näyttöä riskistä ei ole

47. Useimmissa tarkastetuissa vastauksissa, joissa evättiin yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin meneillään olevien päätöksentekomenettelyjen ja oikeudellisen neuvonannon suojaamiseksi, sekä neuvosto että komissio vetoavat yleisiin riskeihin, joita niiden mukaan aiheutuisi kyseisten asiakirjojen luovuttamisesta. Molemmat toimielimet viittaavat esimerkiksi seuraaviin seikkoihin:

• haasteet, jotka liittyvät poliittisen yhteisymmärryksen saavuttamiseen lainsäädäntöehdotuksista EU:n toimielimissä ja jäsenvaltioiden kesken;
• toimielimiin kohdistuva ”ulkoinen painostus”;
• tarve säilyttää sisäinen tila pohdintaa varten;
• mahdolliset julkiset väärinkäsitykset, joita julkistetut asiakirjat saattavat aiheuttaa; ja/tai
• kyseessä olevien lainsäädäntöehdotusten arkaluonteisuus,
• haasteena on saada tulevaisuudessa objektiivista oikeudellista neuvontaa lainsäädäntöehdotuksista, joihin liittyy oikeudellisia kysymyksiä.

48. Väitetyt yleiset riskit ovat demokraattisen lainsäädännän vakioelementtejä, ja unionin tuomioistuimet ovat säännöllisesti hylänneet tällaiset väitteet samankaltaisissa olosuhteissa.[31] Näin ollen ne eivät sellaisenaan voi oikeuttaa tietojen ilmaisematta jättämistä varsinkaan silloin, kun kyseessä olevat asiakirjat ovat luonteeltaan lainsäädännöllisiä. Jos EU:n toimielin ei pysty esittämään konkreettista näyttöä erityisestä, todellisesta ja kohtuudella ennakoitavissa olevasta riskistä, joka kohdistuu niillä poikkeuksilla suojattuihin etuihin, joihin vedotaan, pyydetyt asiakirjat on luovutettava.

49. Se, että neuvosto ja komissio eivät ole esittäneet konkreettisia esimerkkejä ja konkreettisia todisteita tietojen ilmaisemisen riskistä pelkkien yleisluonteisten väitteiden sijaan, kun on kyse meneillään oleviin päätöksentekoprosesseihin liittyvistä lainsäädäntöasiakirjojen luokista, on vastoin sovellettavaa oikeuskäytäntöä, jonka mukaan EU:n toimielinten on arvioitava pyydetyt asiakirjat konkreettisesti ja yksilöllisesti [32]. Oikeusasiamies esittää jäljempänä vastaavan parannusehdotuksen.

2. Kaupallisia etuja koskevan poikkeuksen liian laaja soveltaminen

50. Komissio sai huomattavan määrän huomautuksia asianomaisilta kolmansilta osapuolilta, kuten suurilta teknologiayrityksiltä, valmistellessaan ehdotustaan digimarkkinasäädökseksi. Oikeusasiamiehen tutkimus osoitti, että komissio epäsi usein oikeuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin vedoten taloudellisten etujen suojaa koskevaan poikkeukseen.

51. Oikeusasiamies katsoo, että edunvalvonta eli edunvalvojien osallistuminen on olennainen osa lainsäädäntöprosessia. Jotta kaikilla edunvalvojilla olisi kuitenkin mahdollisuus vaihtaa tietoon perustuvia näkemyksiä meneillään olevan lainsäädäntöprosessin aikana, on ratkaisevan tärkeää, että tietojen saatavuudessa on mahdollisimman tasapuoliset toimintaedellytykset. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että kolmansien osapuolten huomautusten paljastaminen antaisi yleisölle - myös edunvalvojille, mutta myös suurelle yleisölle ja toimittajille - mahdollisuuden osallistua tehokkaammin ja tasavertaisemmin lainsäädäntöprosessiin, mikä parantaisi prosessin laatua ja legitimiteettiä.

52. Näin ollen toimielinten olisi kaupallisten etujen suojaa koskevaan poikkeukseen vedoten evättävä yleisöltä oikeus tutustua kolmansien osapuolten lausumiin meneillään olevien lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä vain todella poikkeuksellisissa olosuhteissa. Ne eivät voi soveltaa tätä poikkeusta kaikkiin kaupallisten toimijoiden toimittamiin asiakirjoihin. Poikkeusta olisi pikemminkin sovellettava vain silloin, kun asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi paljastaa aidosti arkaluonteisia teollis- ja tekijänoikeuksia, liikesalaisuuksia tai taloudellisia tietoja.

53. Komission käytäntö ei vaikuta tältä osin johdonmukaiselta. Joissakin tämän tutkimuksen yhteydessä tutkituissa tapauksissa poistot olivat vähäisiä ja vaikuttivat perustelluilta yritysten liikesalaisuuksien suojelemiseksi. Muissa tapauksissa komissio kuitenkin epäsi yleisön oikeuden tutustua kokonaisiin asiakirjoihin, joissa yritykset esittivät näkemyksensä digimarkkinasäädösluonnoksesta ja jopa ehdottivat siihen erityisiä muutoksia. Ei ollut ilmeistä, että nämä asiakirjat olisivat sisältäneet liiketoimintastrategioita, taitotietoa tai muita liikesalaisuuksia, joita olisi suojattava komission mainitseman poikkeuksen nojalla.

54. Oikeusasiamiehen mukaan toimielinten olisi varmistettava, että tulevaisuudessa kolmannet osapuolet, jotka esittävät toimielimille tiettyjä lainsäädäntöasiakirjoja koskevia kannanottoja osana lobbaustoimintaansa, ovat tietoisia siitä, että nämä kannanotot on periaatteessa julkistettava pyynnöstä. Toimielimet voisivat ennakoivasti pyytää kolmansia osapuolia, joita asia koskee, ilmoittamaan huomautuksissaan selkeästi kaupallisesti arkaluonteiset tiedot ja selittämään niiden syyt. Tämä lähestymistapa antaisi toimielimille mahdollisuuden vähentää tarvetta järjestää kolmansien osapuolten kuulemisia myöhemmissä tutustumispyynnöissä, mikä nopeuttaisi asioiden käsittelyä ja tietäisi yleisön tutustumispyyntöjä käsitellessään, sisältävätkö pyydetyt asiakirjat kaupallisesti arkaluonteisia tietoja. Oikeusasiamies tekee vastaavan parannusehdotuksen jäljempänä.

D. Ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon arviointi

55. Vaikka joitakin asiakirjoihin tutustumista koskevia poikkeuksia [33] sovellettaisiinkin, toimielinten on silti arvioitava, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista. Toimielinten on tehtävä tällainen arviointi omasta aloitteestaan [34] ja niiden on joka tapauksessa yhdyttävä kantajien tältä osin esittämiin väitteisiin.

56. Tarkastetuissa vastauksissa neuvosto ja komissio eivät yleensä tarkastelleet yksityiskohtaisesti arviotaan siitä, onko kyseessä ylivoimainen yleinen etu. Toimielimet ovat tyytyneet toteamaan, että ”ylivoimaista yleistä etua ei ole yksilöity”. Näin ollen ei ole selvää, ovatko toimielimet analysoineet, mikä tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu voisi olla, ja jos on, miksi se ei syrjäyttänyt etua, jota toimielimet pyrkivät suojelemaan. Henkilöt, jotka pyytävät pääsyä tietoihin, eivät näin ollen voi tutkia toimielinten arvioinnin taustalla olevia syitä tai riitauttaa niitä. Oikeusasiamies tekee vastaavan parannusehdotuksen.

Päätelmät

Tässä tutkimuksessa tarkastetut asiakirjat osoittavat, että lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevien pyyntöjen käsittely komissiossa on viivästynyt merkittävästi. Oikeusasiamies on käsitellyt tätä asiaa aiemmassa tutkimuksessaan OI/2/2022/OAM, jossa hän kehotti komissiota käsittelemään viivästyksiä ensisijaisena asiana. Näillä viivästyksillä on erityisen vakavia seurauksia lainsäädäntöasiakirjojen osalta.

Tässä tutkimuksessa tarkastetut asiakirjat osoittavat, että neuvosto ja komissio eivät ole panneet täysimääräisesti täytäntöön EU:n perussopimuksissa, asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 ja siihen liittyvässä oikeuskäytännössä vahvistettua lainsäädännön avoimuuden periaatetta. Auttaakseen toimielimiä parantamaan käytäntöjään tältä osin oikeusasiamies tekee jäljempänä joukon ehdotuksia.

Parannusehdotuksia

Neuvoston ja komission olisi

• ilmoitettava nimenomaisesti yleisön tutustumispyyntöihin antamissaan vastauksissa, ovatko pyydetyt asiakirjat ”lainsäädäntöasiakirjoja”, joihin sovelletaan tiukimpia avoimuusvaatimuksia;
• antamaan pyydetyt lainsäädäntöasiakirjat viipymättä tiedoksi ehdotetun lainsäädännön poliittisesta arkaluonteisuudesta huolimatta ja vaikka se aiheuttaisi esimerkiksi ulkoista painostusta, koska ne ovat demokraattisen lainsäädäntöprosessin yleisiä osatekijöitä;
• varmistettava, että ne epäävät yleisön oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin vain todella poikkeuksellisissa olosuhteissa eli silloin, kun ne havaitsevat nimenomaisesti suojattuihin etuihin kohdistuvan konkreettisen (ei-yleisen) riskin, joka voidaan osoittaa konkreettisilla todisteilla; muussa tapauksessa pyydetyt asiakirjat on julkistettava;
• osoitettava vastauksissaan, että ne ovat tehneet todellisen analyysin ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta, ja joka tapauksessa otettava kantaa kantajien tältä osin esittämiin väitteisiin,
• varmistettava, että kolmannet osapuolet, jotka esittävät huomautuksia lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä, ovat tietoisia siitä, että niiden huomautukset voidaan periaatteessa julkistaa ja että kaikki kaupallisesti arkaluonteiset tiedot ilmoitetaan selkeästi etukäteen näissä huomautuksissa, ja annettava selkeä selvitys siitä, miksi niitä on pidettävä luottamuksellisina.

EU:n neuvosto ja komissio ilmoittavat oikeusasiamiehelle 3. kesäkuuta 2025 mennessä, miten ne ovat panneet nämä parannusehdotukset täytäntöön.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 3.12.2024

Liite – Niiden perustelujen yksityiskohtainen arviointi, joita neuvosto ja komissio ovat käyttäneet kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi lainsäädäntöasiakirjoja

Neuvoston perustelut

Käynnissä olevan päätöksentekomenettelyn suojaaminen – asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta

1. Kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi lainsäädäntöasiakirjoja tämän tutkimuksen yhteydessä tutkituissa vastauksissa neuvosto esitti epämääräisiä, abstrakteja ja perustelemattomia väitteitä, joissa viitattiin meneillään oleviin päätöksentekoprosesseihin kohdistuviin väitettyihin riskeihin. Tuomioistuimet ovat jo hylänneet nämä väitteet, jotka esitetään tiivistetysti jäljempänä olevassa taulukossa.

Neuvoston perustelut	Miten unionin tuomioistuin on käsitellyt tätä väitettä oikeuskäytännössä?
Pyydetyt asiakirjat sisältävät alustavia huomautuksia lainsäädäntöehdotuksesta, ja lainsäädäntömenettely on vielä alkuvaiheessa.	Asiakirjojen julkisuutta koskevassa EU:n lainsäädännössä ”ei tehdä eroa keskustelujen edistymisen mukaan”.[35] ” Pelkästään se, että tietojen ilmaisemista koskeva pyyntö esitettiin lainsäädäntöprosessin hyvin varhaisessa vaiheessa, ei ollut riittävä peruste kyseisen poikkeuksen soveltamiselle”.[36] Edellä mainitussa lainsäädännössä ”ei suljeta pois mahdollisuutta pyytää saada tutustua väliaikaisiin asiakirjoihin .” Toimielimet eivät voi olettaa, että tietojen ilmaisemiseen liittyy riski niin kauan kuin päätöksenteko on käynnissä [37].
Julkistaminen johtaisi yleisön virheellisiin tulkintoihin.	”Yleinen mielipide pystyy täysin ymmärtämään, että [alustavan asiakirjan] laatija todennäköisesti muuttaa sen sisältöä myöhemmin” [38].
Paljastaminen aiheuttaisi ulkoista painetta.	Sellaisen poikkeuksellisen ulkoisen paineen riski, joka vaikuttaisi merkittävästi lopulliseen päätökseen, on osoitettava varmuudella ”konkreettisten todisteiden” avulla. EU:n lainsäätäjien on voitava käsitellä ulkoista painostusta, joka ei ylitä sitä, mitä yleisöltä voidaan odottaa tavanomaisissa olosuhteissa [39].
Tietojen julkistaminen vähentäisi mahdollisuuksia päästä ehdotuksesta poliittiseen yhteisymmärrykseen.	Vilpitön yhteistyö on EU:n toimielinten oikeudellinen velvollisuus.[40] Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä, että niiden neuvostossa ilmaisemat kannat voivat kehittyä. Näin ollen niiden kantojen julkistaminen ei sinänsä ole omiaan heikentämään vilpitöntä yhteistyötä, johon EU:n toimielimillä ja jäsenvaltioilla on lakisääteinen velvollisuus [41].
Kyseinen lainsäädäntöehdotus on kiistanalainen.	Pyydettyjen asiakirjojen sisällön on oltava erityisen arkaluonteinen, jotta voidaan osoittaa meneillään olevalle päätöksentekoprosessille aiheutuva riski.[42] Keskustelujen monimutkaisuus, eriävät näkemykset tai keskustelun arkaluonteisuus eivät yksinään riitä osoittamaan, että asiakirjojen julkistamisesta aiheutuisi vakavaa haittaa päätöksentekoprosessille.[43]

2. Se koskee sitä, että neuvosto toisti samat yleiset väitteet, jotka tuomioistuimet ovat jo hylänneet.

3. Näiden yleisluonteisten väitteiden perusteella ei ole ilmeistä, että neuvosto olisi tarkastellut erikseen ja konkreettisesti jokaista lainsäädäntöasiakirjaa, johon tutustumista koskeva oikeus evättiin. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että neuvosto sovelsi olettamaa, jonka mukaan tiettyihin lainsäädäntöasiakirjojen ryhmiin, jotka liittyvät meneillään oleviin päätöksentekomenettelyihin, ei ole mahdollista tutustua. Tämä ei olisi oikeuskäytännön mukaista.

Oikeudellisen neuvonannon suoja - asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta

4. Kun neuvosto vetosi tarpeeseen suojata oikeudellista neuvontaansa, se ei esittänyt ”yksityiskohtaisia perusteluja”, joissa olisi selitetty, miksi oli olemassa ”kohtuullisesti ennakoitavissa oleva eikä hypoteettinen riski”, että pyydetyn oikeudellisen neuvonannon ilmaiseminen heikentäisi sen kykyä saada tulevaisuudessa rehellistä, objektiivista ja kattavaa oikeudellista neuvontaa.[44] Neuvosto pikemminkin esitti tällaisen riskin perustelematta sitä millään merkityksellisellä tavalla. Neuvosto käytti yleisluonteisia perusteluja, joita voitaisiin soveltaa kaikkiin oikeudellisiin lausuntoihin. Tuomioistuimet ovat hylänneet nämä väitteet, jotka esitetään tiivistetysti jäljempänä olevassa taulukossa.

Neuvoston perustelut	Miten unionin tuomioistuin on käsitellyt tätä väitettä oikeuskäytännössä?
Oikeudellinen neuvonta koski arkaluonteisia kysymyksiä, jotka olivat ratkaisevia meneillään olevissa neuvotteluissa.	”Väitetysti arkaluonteista aihetta ei voida sekoittaa arkaluonteiseen asiakirjaan... Lainsäädäntömenettelyn aikana säännöllisesti esille otetut kysymykset, kuten oikeusperusta, eivät ole erityisen arkaluonteisia."[45] "Kysymys siitä, voidaanko lainsäädäntömenettelyä itsessään pitää arkaluonteisena, kuten neuvosto väittää, on merkityksetön. Se, että tällaisen menettelyn yhteydessä esille otetut oikeudelliset kysymykset voivat olla kiistanalaisia ja niistä on erimielisyyksiä tai että oikeudellinen yksikkö on käsitellyt näitä kysymyksiä, ei muuta tätä millään tavoin.”[46] ”Oikeudellista neuvontaa koskeva avoimuus... lisää toimielinten legitimiteettiä Euroopan kansalaisten silmissä ja lisää heidän luottamustaan niihin, koska eri näkökantojen välisistä eroista voidaan keskustella avoimesti.”[47]
Oikeudellinen neuvonta koski kysymyksiä, jotka voisivat olla riita-asian kohteena.	Tällaisella yleisellä väitteellä ei voida perustella poikkeusta asetuksessa 1049/2001 säädetystä avoimuudesta.[48]
Oikeudellinen neuvonta koski uutta ja epätavallista asiaa.	”Asiakirjan uutuus ja riidanalaisuus ovat tekijöitä, jotka puoltavat pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.” [49] Erityisen arkaluonteisen suhtautuminen uusia kysymyksiä koskevaan oikeudelliseen neuvontaan estäisi käytännössä ilmaisemasta suurta osaa kyseisestä oikeudellisesta neuvonnasta, koska toimielimet pyytävät neuvontaa oikeudellisilta yksiköiltään nimenomaan käsitellessään uusia kysymyksiä.[50]
Neuvosto toimisi varovaisesti etsiessään oikeudellista neuvontaa tulevaisuudessa.	”Tätä riskiä on punnittava suhteessa ylivoimaisiin yleisiin etuihin, joita ovat lainsäädäntöprosessin avoimuuden lisääminen ja Euroopan kansalaisten demokraattinen oikeus... Neuvostolla on velvollisuus ilmaista lainsäädäntömenettelyyn liittyvät oikeudellisen yksikkönsä lausunnot, paitsi jos se osoittaa yksityiskohtaisesti, että pyydetty oikeudellinen lausunto on erityisen arkaluonteinen tai että sen soveltamisala on erityisen laaja ja ylittää kyseisen lainsäädäntömenettelyn asiayhteyden.”[51]
Neuvoston oikeudelliseen yksikköön kohdistuisi ulkoista painetta ja se harjoittaisi itsehillintää tulevaisuudessa.	”Tämä painostus, ei oikeudellisten lausuntojen ilmaisemisen mahdollisuus, vaarantaisi kyseisen toimielimen edun – –, ja neuvoston olisi selvästi toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen lopettamiseksi.”[52]

5. Neuvoston vastauksissa todettiin, että vastoin EU:n oikeuskäytäntöä se katsoi, että sen oikeudellisen yksikön neuvot ovat lähtökohtaisesti luottamuksellisia eikä niitä voida paljastaa niin kauan kuin asiaa koskeva lainsäädäntöprosessi on käynnissä. Tämä lähestymistapa ei olisi oikeuskäytännön mukainen.

Komission väitteet ja niiden perustelut

Yksityisyyden ja yksilön koskemattomuuden suoja - Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta

6. Yleisimmin sovellettu poikkeus tietojen saatavuuteen oli henkilötietojen suoja. Tarkastuksessa kävi ilmi, että hakijat eivät yleensä ilmaisseet kiinnostusta henkilötietojen siirtoon eivätkä esittäneet perusteluja, jotka osoittaisivat, että henkilötietojen siirtäminen olisi yleisen edun mukaista. Tässä tutkimuksessa ei näin ollen tullut esiin ongelmia komission soveltaessa tätä poikkeusta.

Käynnissä olevan päätöksentekomenettelyn suojaaminen – asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta

7. Kun komissio vetosi tarpeeseen suojella meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä, se esitti epämääräisiä, abstrakteja ja perustelemattomia väitteitä, jotka tuomioistuimet ovat hylänneet, kuten jäljempänä olevasta taulukosta ilmenee.

Komission väite	Miten unionin tuomioistuin on käsitellyt tätä väitettä oikeuskäytännössä?
Pyydetyt asiakirjat sisältävät alustavia näkemyksiä, ne on laadittu sisäiseen käyttöön ja niiden sisältö voi vielä muuttua.	Asiakirjojen julkisuutta koskevassa EU:n lainsäädännössä ”ei tehdä eroa keskustelujen edistymisen mukaan”.[53] ” Pelkästään se, että tietojen ilmaisemista koskeva pyyntö esitettiin lainsäädäntömenettelyn hyvin varhaisessa vaiheessa, ei ollut riittävä peruste kyseisen poikkeuksen soveltamiselle ”.[54] Mainitussa lainsäädännössä ”ei suljeta pois mahdollisuutta pyytää saada tutustua väliaikaisiin asiakirjoihin .” Toimielimet eivät voi olettaa, että tietojen ilmaisemiseen liittyy riski niin kauan kuin päätöksenteko on käynnissä [55].
Komissio tarvitsee tilaa pohdinnalle kaikkien mahdollisten vaihtoehtojen tutkimiseksi, kun taas asiakirjojen julkistaminen estäisi sen henkilöstöä ilmaisemasta näkemyksiään rehellisesti.	Unionin tuomioistuin totesi, että samanlaisia väitteitä, jotka koskevat ”autonomisten keskustelujen liikkumavaran” suojaamista, ei voida esittää ilman konkreettisia perusteluja sille, miten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen niiden erityisen sisällön vuoksi haittaisi toimielimen kykyä toimia täysin riippumattomasti [56].
Yleisö spekuloi ja tulkitsee väärin päätöksentekoprosessin varhaisessa vaiheessa esitettyihin asiakirjoihin sisältyviä alustavia näkemyksiä.	”Yleinen mielipide pystyy täysin ymmärtämään, että [alustavan asiakirjan] laatija todennäköisesti muuttaa myöhemmin sen sisältöä ”.[57] Julkiseen keskusteluun ei-lopullisista asiakirjoista olisi pikemminkin suhtauduttava myönteisesti [58].
Pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen altistaisi komission ulkoiselle painostukselle.	Lopulliseen päätökseen merkittävästi vaikuttavan ulkoisen paineen riski on osoitettava varmuudella ”konkreettisella näytöllä”.[59] EU:n lainsäätäjien on kyettävä käsittelemään ulkoista painetta, joka ei ylitä sitä, mitä yleisöltä voidaan odottaa tavanomaisissa olosuhteissa.[60]
Asiakirjoihin liittyvät lainsäädäntöehdotukset olivat erittäin arkaluonteisia.	Hyväksyttävän säädöksen ”erittäin herkällä” vaikutuksella ei ole merkitystä. Pyydettyjen asiakirjojen sisällön on pikemminkin oltava erityisen arkaluonteinen, jotta voidaan osoittaa meneillään olevalle päätöksentekoprosessille aiheutuva riski.[61] Yleisemmällä tasolla unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että keskustelujen monimutkaisuus, eriävät näkemykset tai keskustelun arkaluonteisuus eivät yksinään riitä osoittamaan meneillään olevalle päätöksentekoprosessille aiheutuvaa vakavaa haittaa.[62]

8. Neuvoston tavoin on huolestuttavaa, että komissio on käyttänyt samoja yleisiä väitteitä, jotka tuomioistuimet ovat hylänneet.

9. Näiden yleisluonteisten väitteiden perusteella ei ole ilmeistä, että komissio olisi tarkastellut erikseen jokaista lainsäädäntöasiakirjaa, johon yleisöltä evättiin oikeus tutustua. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että komissio sovelsi tosiasiallisesti olettamaa, jonka mukaan joihinkin meneillään oleviin päätöksentekomenettelyihin liittyvien lainsäädäntöasiakirjojen luokkiin ei ole pääsyä, mikä ei olisi oikeuskäytännön mukaista.

Taloudellisten etujen suojaaminen - Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta

10. Komissio vetosi kaupallisten etujen suojaa koskevaan poikkeukseen evätäkseen yleisön oikeuden tutustua tiettyihin kolmansilta osapuolilta, yleensä suurilta teknologiayrityksiltä, saatuihin asiakirjoihin tai poistaakseen niistä tiettyjä tietoja digitaalisia markkinoita koskevaa säädöstä valmistellessaan.

11. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellisten etujen suojaa koskevaa poikkeusta yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin sovelletaan asiakirjoihin, jotka sisältävät tietoja, joiden ilmaiseminen voisi ”vakavasti vahingoittaa” oikeushenkilön taloudellisia etuja. Tällaiset tiedot liittyvät erityisesti liiketoimintastrategioihin, kaupallisiin suhteisiin ja kyseisen oikeushenkilön asiantuntemukseen.[63] Pelkkä perustelematon väite, joka koskee yleistä riskiä mahdollisesti arkaluonteisten kaupallisten tietojen väärinkäytöstä, ei riitä kyseisen poikkeuksen soveltamiseen.[64]

12. Komission käytäntö ei vaikuta johdonmukaiselta. Joissakin tapauksissa julkistettuihin asiakirjoihin tehdyt poistot olivat vähäisiä ja vaikuttivat perustelluilta yritysten liikesalaisuuksien suojelemiseksi. Muissa tapauksissa komissio kuitenkin epäsi yleisön oikeuden tutustua kokonaisiin asiakirjoihin, joissa yritykset esittivät näkemyksensä digimarkkinasäädösluonnoksesta ja jopa ehdottivat siihen erityisiä muutoksia. Ei ollut ilmeistä, että nämä asiakirjat olisivat sisältäneet liiketoimintastrategioita, taitotietoa tai muita liikesalaisuuksia, joita voitaisiin suojata komission mainitseman poikkeuksen nojalla.

Oikeudellisen neuvonannon suoja - asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta

13. Alkuperäisissä vastauksissaan, joissa komissio vetosi tarpeeseen suojata oikeudellista neuvontaa, se ei esittänyt ”yksityiskohtaisia perusteluja”, joissa se olisi selittänyt, miksi oli olemassa ”kohtuullisesti ennakoitavissa oleva eikä hypoteettinen riski” siitä, että pyydetyn oikeudellisen neuvonannon paljastaminen heikentäisi sen kykyä saada rehellistä, objektiivista ja kattavaa oikeudellista neuvontaa tulevaisuudessa. [65] Komissio on pikemminkin väittänyt tällaisen riskin perustelematta sitä millään merkityksellisellä tavalla. Komissio käytti yleisluonteisia perusteluja, joita voitaisiin soveltaa kaikkiin oikeudellisiin neuvonantoihin. Tuomioistuimet ovat hylänneet nämä väitteet, kuten esitetään taulukossa, jossa esitetään yhteenveto neuvoston väitteistä ja siitä, miten tuomioistuimet ovat käsitelleet niitä.

14. Oikeudellista neuvontaa sisältäviä pyydettyjä asiakirjoja tarkasteltaessa ilmeni, että kyseiset lausunnot eivät olleet erityisen monimutkaisia tai arkaluonteisia. Kyse oli pikemminkin vakiomuotoisesta oikeudellisesta neuvonnasta, joka koski ehdotetun EU:n lainsäädännön oikeusperustaa.

15.  Komissio vetosi muihin asiakirjoihin tutustumista koskeviin poikkeuksiin muutamissa tapauksissa, joissa oli kyse vain erityisistä olosuhteista. Oikeusasiamies ei näin ollen arvioi niitä tässä päätöksessä, joka koskee toimielinten systeemistä käytäntöä.

 

[1] SEU-sopimuksen 10 artiklan 3 kohta.

[2] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692, 46 kohta.

[3] SEUT-sopimuksen 15 artikla.

[4] Asetus 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[5] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohta.

[6] Tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C-57/16 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014, 85 kohta.

[7] Ibidem, 88 kohta.

[8] Ibidem, 88 ja 90–93 kohta.

[9] Tuomio 17.10.2013, C‑280/11 P, neuvosto v. Access Info Europe, 30 ja 33 kohta, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290; asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, 78 ja 84–85 kohta.

[10] Asia C‑280/11 P, neuvosto v. Access Info Europe, 31 kohta; tuomio 8.6.2023, asia C-408/21 P, neuvosto v. Pech, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573, 34 kohta.

[11] Asia C-408/21 P, neuvosto v. Pech, 82 kohta.

[12] Ibid., 86 kohta; asia T-163/21, De Capitani v. neuvosto, tuomio 25.1.2023, 83, 85 ja 93 kohta. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[13] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan loppuosa ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan loppuosa. Poikkeukset, joita yleinen etu ei voi ohittaa, ovat: yleinen turvallisuus, puolustus- ja sotilasasiat, kansainväliset suhteet, raha- tai talouspolitiikka.

[14] Ks. liite 1, https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/175931.

[15] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/1925, annettu 14 päivänä syyskuuta 2022, kilpailullisista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla (EUVL L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925). 

[16] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2023/959, annettu 10 päivänä toukokuuta 2023, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta unionissa annetun direktiivin 2003/87/EY ja markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään ja sen toiminnasta annetun päätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta (EUVL L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj). 

[17] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2022/2041, annettu 19 päivänä lokakuuta 2022, riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa (EUVL L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041).

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628

[19] Oikeusasiamies oli jo käsitellyt yhden näistä pyynnöistä kanteluun perustuvan tutkimuksen yhteydessä. 253/2023/MIK Euroopan parlamentin tavasta käsitellä pyyntöä saada tutustua nelipalstaiseen asiakirjaan, joka liittyy EU:n digimarkkinasäädöstä koskeviin kolmikantaneuvotteluihin, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63316.

[20] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630

[22] Neuvosto ilmoitti luovuttaneensa kokonaisuudessaan 325 asiakirjaa, luovuttaneensa osittain 47 asiakirjaa ja kieltäytyneensä luovuttamasta 46:ta tämän tutkimuksen piiriin kuuluvaa asiakirjaa.

[23] Asia 1834/2022/NH, joka koskee EU:n neuvoston kieltäytymistä antamasta täysimääräisesti yleisön tutustuttavaksi oikeudellista lausuntoa ehdotuksesta EU:n direktiiviksi riittävistä vähimmäispalkoista, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62606; asia 1499/2021/SF, joka koskee EU:n neuvoston kieltäytymistä antamasta täysimääräisesti yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät neuvotteluihin ehdotuksesta digimarkkinasäädökseksi, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59957; asia 788/2022/SF, joka koskee EU:n neuvoston kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät neuvotteluihin ehdotuksesta digimarkkinasäädökseksi ja digipalvelusäädökseksi, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61556.

[24] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta.

[25] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta.

[26] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta.

[27] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan b alakohta.

[28] Tähän sisältyy 58 komission alkuperäistä vastausta ja viisi komission uudistettua päätöstä sekä 47 neuvoston alkuperäistä vastausta. Tähän ei sisälly kolmea neuvoston vahvistavaa päätöstä. Oikeusasiamies tarkasteli niitä aiempien kanteluihin perustuvien tutkimusten yhteydessä, joten niitä ei tarkasteltu uudelleen tämän tutkimuksen yhteydessä. Ks. alaviite 23.

[29] Ks. edellinen alaviite, 84 kohta. Ks. myös päätös siitä, miten Euroopan komissio on käsitellyt kahta pyyntöä saada tutustua vaikutustenarviointeihin ja sääntelyntarkastelulautakunnan lausuntoihin, jotka koskevat kemikaaleja (REACH) ja elohopeaa koskevien EU:n asetusten suunniteltua tarkistamista (asia 1053/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548, 29–32 kohta; päätös siitä, miten Euroopan parlamentti on käsitellyt pyyntöä saada tutustua nelipalstaiseen asiakirjaan, joka liittyy kolmikantaneuvotteluihin digitaalisia markkinoita koskevan säädöksen hyväksymisen yhteydessä (asia 253/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851, 35–37 kohta.

[30] Euroopan oikeusasiamiehen erityiskertomus strategisesta tutkimuksesta, joka koskee aikaa, jonka Euroopan komissio käyttää asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/175425.

[31] Ks. liite.

[32] Asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, 120 kohta.

[33] Tämä koskee taloudellisten etujen suojaamista, tuomioistuinmenettelyjä, tarkastusten, tutkimusten ja tilintarkastusten tarkoitusta, meneillään olevaa päätöksentekoprosessia ja päätökseen saatettua päätöksentekoprosessia. Ks. asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohta.

[34] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 49 ja 67 kohta.

[35] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 22.3.2022, asia T‑233/09, Access Info Europe v. neuvosto, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531, 76 kohta.

[36] Asia C‑280/11 P, Access Info v. neuvosto, 60 kohta.

[37] Asia C‑57/16 P, Client Earth v. komissio, 111–112 kohta.

[38] Asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, 69 kohta; unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T-540/15, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797, 102 kohta.

[39] Asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 99 kohta; asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, 74 kohta.

[40] Asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 104 kohta.

[41] Asia T-163/21, De Capitani v. neuvosto, 83 kohta.

[42] Asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 89 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

[43] Yhdistetyt asiat T-371/20 ja T-554/20, Pollinis France v. komissio, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808, 116–117 kohta.

[44] Yhdistetyt asiat C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 69 kohta; asia T-252/19, Pech v. neuvosto, tuomio 21.4.2021, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084, 79 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio 3.7.2014, asia C-350/12 P, neuvosto v. ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document/document.jsf?text=& docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, 96 kohta.

[45] Asia T-252/19, Pech v. komissio, 57 kohta.

[46] Ks. edellinen alaviite, 85 kohta.

[47] Yhdistetyt asiat C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 59 kohta, ja unionin tuomioistuimen tuomio 21.7.2011, asia C-506/08 P, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542, 113 kohta.

[48] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 65 kohta; asia T-252/19, Pech v. komissio, 89 kohta.

[49] Asia T-395/13, Miettinen v. neuvosto, tuomio 18.9.2015, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108, 37 kohta.

[50] Ks. edellinen alaviite, 42–43 kohta. Ks. myös asia T-252/19, Pech v. komissio, 85–87 kohta.

[51] Ks. edellinen alaviite, 35–36 kohta.

[52] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 64 kohta.

[53] Asia T‑233/09, Access Info Europe v. neuvosto, 76 kohta.

[54] Asia C‑280/11 P, Access Info v. neuvosto, 60 kohta.

[55] Asia C‑57/16 P, Client Earth v. komissio, 111–112 kohta.

[56] Ks. edellinen alaviite, 107–108 kohta.

[57] Asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, 69 kohta; asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 102 kohta.

[58] Asia T‑163/21, De Capitani v. neuvosto, 79 kohta.

[59] Asia T-252/19, Pech v. neuvosto, 92 kohta.

[60] Asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 99 kohta; asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, 74 kohta.

[61] Asia T-540/15, De Capitani v. parlamentti, 89 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

[62] Yhdistetyt asiat T-371/20 ja T-554/20, Pollinis France v. komissio, 116–117 kohta.

[63] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 7.2.2018, PTC Therapeutics International v. Euroopan lääkevirasto, T-718/15, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461, 85 kohta.

[64] Ks. edellinen alaviite, 96 kohta.

[65] Yhdistetyt asiat C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, 69 kohta; asia T-252/19, Pech v. neuvosto, 79 kohta; unionin tuomioistuimen tuomio 3.7.2014, asia C-350/12 P, neuvosto v. in ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, 96 kohta.