Strasbourg, 9. kesäkuuta 2004

Hyvä jäsen V.

Teitte 22. huhtikuuta 2003 kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle siitä, miten Euroopan komissio on käsitellyt kantelua, jonka olitte tehnyt oikeusasiamiehelle 14. helmikuuta 2001.

Toimitin kantelun 30. kesäkuuta 2003 Euroopan komission puheenjohtajalle. Toimielin lähetti lausuntonsa 7.11.2003, ja toimitin sen Teille kehotuksena esittää huomautuksia. Olen saanut huomautuksenne 5.1.2004.

Väärinkäsitysten välttämiseksi on tärkeää muistaa, että EY:n perustamissopimuksessa annetaan Euroopan oikeusasiamiehelle valtuudet tutkia mahdollisia hallinnollisia epäkohtia ainoastaan yhteisön toimielinten ja elinten toiminnassa. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännössä määrätään nimenomaisesti, että oikeusasiamiehelle ei saa tehdä kantelua minkään muun viranomaisen tai henkilön toimesta.

Oikeusasiamiehen tätä kantelua koskevat tutkimukset on näin ollen suunnattu sen tutkimiseen, onko Euroopan komission toiminnassa ilmennyt hallinnollisia epäkohtia.

Kirjoitan nyt kertoakseni teille tehtyjen tutkimusten tuloksista.

Pahoittelen, että kantelunne käsittely on kestänyt kauan.

KILPAILUKYKY

Kantelijan mukaan merkitykselliset tosiseikat ovat seuraavat:

Kantelija teki 14. helmikuuta 2001 Euroopan komissiolle kantelun, jossa hän väitti, että asianajajan ammattiin pääsyä Italiassa koskeva järjestelmä (1) on Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa määrättyjen kilpailusääntöjen vastainen. Kantelija sai 20. maaliskuuta 2001 komission yksiköiltä kirjeen, jossa hänelle ilmoitettiin kantelun siirtämisestä kilpailun pääosastolle.

Kantelijan mukaan ainoa tiedonanto, jonka hän oli tällä välin saanut komissiolta, oli hänelle 10.5.2001 lähetetty pysyvä vastaus.

Tämän vuoksi kantelija kirjoitti 7 päivänä helmikuuta 2003 komissiolle uuden kirjeen ja pyysi saada tietää tapauksensa tilanteesta. Komissio vastasi kantelijalle 31 päivänä maaliskuuta 2003. Vastauksessaan toimielin viittasi 10.5.2001 päivättyyn kirjeeseen ja totesi, että kantelijan esille ottama kysymys koski kansallisten viranomaisten toimivaltaan kuuluvia asioita ja että komission väliintulo ei ollut mahdollinen.

Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija väitti, että komissio ei tutkinut hänen kanteluaan perusteellisesti, ja vaati toimielintä harkitsemaan hänen kanteluaan uudelleen.

KYSYMYS

Euroopan komission lausunto

Lausunnossaan komissio esitti tiivistetysti seuraavat seikat:

Kantelija valitti komissiolle 14. helmikuuta 2001 vaikeuksista, joita henkilöt, jotka halusivat läpäistä kokeen päästäkseen asianajajan ammattiin Italiassa, joutuivat kohtaamaan. Kantelijan mukaan nämä vaikeudet näyttivät johtuvan siitä, että luvan saaneilla asianajajilla on intressi rajoittaa uusien työtovereiden pääsyä ammattiin ja tehdä niin asettamalla erittäin kovia testejä. Lisäksi ja edelleen kantelijan mukaan mahdollisuudet läpäistä koe vaihtelevat suuresti sen mukaan, missä paikassa koe pidetään.

Komissio ilmoitti kantelijalle 10 päivänä toukokuuta 2001 päivätyssä kirjeessään, että hänen 14 päivänä helmikuuta 2001 päivätyssä kirjeessään esille ottamansa kysymys ei periaatteessa kuulu kilpailusääntöjen soveltamisalaan.

Italian tilanteen osalta on todettava, että asianajajan ammattiin pääsyä säännellään lailla eikä se yleisesti ottaen koske kilpailusääntöjä. Komissio vastasi kantelijan 7. helmikuuta 2003 päivättyyn täydentävään kirjeeseen, jossa kantelija pyysi saada tietoja tapauksensa tilanteesta, 31. maaliskuuta 2003 ja vahvisti sen, mitä kantelija oli todennut edellisessä, 10. toukokuuta 2001 päivätyssä kirjeessään, toisin sanoen sen, että toimielimen väliintulo ei ollut mahdollista. Komissio oli aina vastannut kantelijan kirjeisiin. Se ei kuitenkaan katsonut tarpeelliseksi lähettää muodollista hylkäyspäätöstä hänen kirjeestään.

Asiakysymyksen osalta komissio oli hyvin tietoinen kantelijan esiin tuomasta kysymyksestä. Tarkemmin sanottuna siitä oli esitetty kaksi vetoomusta, jotka oli käsitelty ja joiden käsittely oli jo päätetty Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnassa (2), sekä virallinen kantelu, joka kirjattiin viitteellä COMP 37713 ja joka oli päätetty marraskuussa 2002. Lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin käsitteli ennakkoratkaisupyyntöä, joka koski toisiinsa liittyvää asiaa.

Kantelijan huomautukset

Kantelija korosti huomautuksissaan, että ainoastaan oikeusasiamiehen väliintulon ansiosta hän sai tietää, että komissio aikoi 10. toukokuuta 2001 päivätyllä kirjeellään ilmoittaa hänelle asian käsittelyn lopettamisesta. Hän kuitenkin vahvisti näkemyksensä, jonka mukaan kirjeen sävy oli vähintäänkin harhaanjohtava. Lisäksi komissio oli vasta oikeusasiamiehelle antamassaan lausunnossa selittänyt käyttäytymistään. Kantelija katsoi, että komissiolla oli ollut mahdollisuus antaa kaikki merkitykselliset tiedot suoraan hänelle, eikä se ollut tehnyt niin.

Asiakysymyksen osalta kantelija piti kantelunsa voimassa ja vaati, että oikeusasiamies määräisi komission harkitsemaan hänen asiaansa uudelleen.

PÄÄTÖS

1 Alkuhuomautukset

1.1 Kantelija väitti komissiolle 14. helmikuuta 2001 tekemässään kantelussa, että asianajajan ammattiin pääsyä koskeva Italian lainsäädäntö on yhteisön oikeuden kilpailusääntöjen vastainen. Kantelija viittasi myös vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 89/48/ETY (3), asianajajan ammatin pysyvän harjoittamisen helpottamisesta muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa ammatillinen pätevyys on hankittu, 16 päivänä helmikuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/5/EY (4) sekä EY:n perustamissopimuksen 3, 10 ja 12 artiklan, 44 artiklan c alakohdan ja 49 artiklan väitettyyn rikkomiseen.

1.2 Oikeusasiamiehelle toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, että komissio on ymmärtänyt kantelun koskevan ainoastaan yhteisön oikeuden kilpailusääntöjä. Vaikuttaa myös siltä, että kantelija ei vastustanut tätä valituksensa tulkintaa.

Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoo, että hänen tutkimuksiaan ei ole tarpeen eikä asianmukaista laajentaa sen selvittämiseksi, olisiko komission pitänyt ottaa kantelua käsitellessään huomioon myös muita kantelijan kantelussaan mainitsemia yhteisön oikeuden säännöksiä. Tämä ei kuitenkaan estä kantelijaa pyytämästä komissiota käsittelemään halutessaan muita 14 päivänä helmikuuta 2001 päivätyssä kantelussaan esiin tuotuja seikkoja.

1.3 Kantelija vaati huomautuksissaan, että oikeusasiamiehen olisi määrättävä komissio harkitsemaan hänen tapaustaan uudelleen.

1.4 Mahdollisten väärinkäsitysten välttämiseksi on syytä huomauttaa, että oikeusasiamiehellä ei ole valtuuksia antaa ohjeita toimielimille.

2 Kantelijan kantelun käsittely Euroopan komissiossa

2.1 Kantelija väitti, että komissio ei ollut tutkinut perusteellisesti kantelua, jonka hän oli tehnyt 14. helmikuuta 2001.

2.2 Komissio totesi lausunnossaan, että kaikkiin kantelijan lähettämiin kirjeisiin oli vastattu nopeasti ja että se ei ollut katsonut tarpeelliseksi lähettää kantelijalle kantelun muodollista hylkäämistä.

2.3 Hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että toimielin toimii johdonmukaisesti. Yksi komission keskeisistä tehtävistä EY:n perustamissopimuksen 211 artiklan mukaisena "perustamissopimuksen valvojana" on varmistaa, että yhteisön oikeutta sovelletaan oikein kaikissa jäsenvaltioissa. Tehtäviään hoitaessaan komissio tutkii yhteisön oikeuden mahdollisia rikkomisia, jotka tulevat sen tietoon suurelta osin kansalaisten kantelujen seurauksena.

Mitä tulee menettelysääntöihin, joita komission on noudatettava käsitellessään kansalaisten muodollisia kanteluja, toimielin määritteli asiaa koskevat kriteerit vastauksessaan, joka toimitettiin oikeusasiamiehelle 22. elokuuta 1997 osana oikeusasiamiehen oma-aloitteista tutkimusta 303/97/PD (5) hallinnollisista menettelyistä yhteisön oikeuden rikkomisesta jäsenvaltioissa tehtyjen kantelujen käsittelemiseksi, sekä vakiomuotoiseen kantelulomakkeeseen liitetyssä selittävässä huomautuksessa (6).

Vastauksessaan oikeusasiamiehen oma-aloitteiseen tutkimukseen komissio totesi seuraavaa:

”[…] yksityishenkilöiden tekemiin kanteluihin […] sovelletaan menettelyllisiä takeita, joita komissio on jatkuvasti kehittänyt ja parantanut […].

[..]Kaikki komissiolle toimitetut kantelut rekisteröidään, eikä tästä säännöstä tehdä poikkeuksia. Saatuaan kantelun komissio vahvistaa vastaanottaneensa kantelun kantelijalle osoitetulla kirjeellä, jonka liitteenä on selvitys rikkomusmenettelyn yksityiskohdista.”

Komission kantelulomakkeeseen liitetyssä selittävässä huomautuksessa selitetään yksityiskohtaisesti menettelylliset takeet, jotka johtuvat kirjeen kirjaamisesta kanteluksi:

”a) Kun komission pääsihteeristö on rekisteröinyt käsiteltäväksi otetun kantelun, sille annetaan virallinen viitenumero. Viitenumerolla varustettu kuittaus, joka on mainittava kaikessa kirjeenvaihdossa, lähetetään välittömästi valituksen tekijälle […].

b) Jos komission yksiköt esittävät huomautuksia niiden jäsenvaltioiden viranomaisille, joita vastaan kantelu on tehty, ne noudattavat valituksen tekijän tämän lomakkeen kohdassa 15 tekemää valintaa [luottamuksellisuus].

c)Komissio pyrkii tekemään päätöksen asiasta […] kahdentoista kuukauden kuluessa valituksen […] rekisteröinnistä.

d)Toimivaltainen yksikkö ilmoittaa kantelijalle etukäteen, jos se aikoo ehdottaa komissiolle asian käsittelyn lopettamista. […]”

2.4 Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että komissio viittasi 20. maaliskuuta 2001 päivätyssä vastauksessaan kantelijan kirjeeseen "kanteluna". Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan rekisteröinyt kantelijan 14 päivänä helmikuuta 2001 päivättyä kirjettä kanteluksi, vaikka kantelija oli kirjeessään ilmoittanut selvästi haluavansa tehdä kantelun.

2.5 Koska komissio ei rekisteröinyt kantelijan lähettämää kirjettä kanteluksi, se ei noudattanut menettelyllisiä takeita, jotka toimielin oli itse ottanut käyttöön asianmukaisen menettelyn varmistamiseksi. Tämä komission yksiköiden laiminlyönti merkitsi hallinnollista epäkohtaa.

Oikeusasiamies esittää näin ollen jäljempänä kriittisen huomautuksen.

3 Kantelijan väite

3.1 Kantelija vaati komissiota harkitsemaan uudelleen hänen kanteluaan.

3.2 Komissio totesi lausunnossaan, että asianajajan ammatin harjoittamisen aloittamista säännellään Italiassa lailla ja että kilpailusäännöt eivät yleisesti ottaen kata sitä.

3.3 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 81 ja 82 artikla (entiset 85 ja 86 artikla) koskevat sellaisenaan ainoastaan yritysten toimintaa eivätkä jäsenvaltioiden toimintaa. Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa yhdessä 10 artiklan (entinen 5 artikla) kanssa edellytetään kuitenkin, että jäsenvaltiot eivät ota käyttöön tai pidä voimassa edes lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, jotka voivat tehdä yrityksiin sovellettavista kilpailusäännöistä tehottomia. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, näin olisi silloin, jos jäsenvaltio edellyttäisi tai suosisi 81 artiklan vastaisten sopimusten, päätösten tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen tekemistä tai vahvistaisi niiden vaikutuksia tai poistaisi omalta lainsäädännöltään sen virallisen luonteen siirtämällä yksityisille toimijoille vastuun tehdä päätöksiä, jotka vaikuttavat talouden alaan (7).

3.4 Oikeusasiamies katsoo, että kantelija ei ole tähän mennessä toimittanut komissiolle mitään näyttöä näiden edellytysten täyttymisestä. Komission kanta vaikuttaa näin ollen kohtuulliselta. Kantelijalla on kuitenkin halutessaan mahdollisuus tehdä uusi kantelu komissiolle.

4 Päätelmä

Oikeusasiamiehen tätä kantelua koskevien tutkimusten perusteella on tarpeen esittää seuraava kriittinen huomautus:

Koska komissio ei rekisteröinyt kantelijan lähettämää kirjettä kanteluksi, se ei noudattanut menettelyllisiä takeita, jotka toimielin oli itse ottanut käyttöön asianmukaisen menettelyn varmistamiseksi. Tämä komission yksiköiden laiminlyönti merkitsi hallinnollista epäkohtaa.

Edellä esitettyjen havaintojen perusteella (ks. kohta 3) oikeusasiamies katsoo, ettei asiassa ole asianmukaista pyrkiä sovintoratkaisuun. Oikeusasiamies päättää näin ollen asian käsittelyn.

Päätöksestä ilmoitetaan myös Euroopan komission puheenjohtajalle.

Vilpittömästi,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Asianajajan ammatin aloittamista ja harjoittamista Italiassa koskevat säännökset sisältyvät avvocaton ja prokuraattorin ammattien järjestämisestä 27.11.1933 annettuun kuninkaan asetukseen nro 1578, sellaisena kuin se on muunnettu 22.1.1934 annetuksi laiksi nro 36, sellaisena kuin se on muutettuna. Asianomaisten säännösten mukaan asianajajan ammattiin pääsemiseksi Italiassa henkilön, joka suorittaa oikeustieteen akateemisen opinnot hyväksytysti, on suoritettava kahden vuoden harjoittelujakso ja läpäistävä koe.

(2) Vetoomus nro 606/99, esittäjä Giustina Angelillo, ja vetoomus nro 797/99, esittäjä Michele Parravicini.

(3) EYVL L 19, 24.1.1989, s. 16-23.

(4) EYVL L 77, 14. maaliskuuta 1998, s. 36–43.

(5) Oikeusasiamiehen päätös oma-aloitteisesta tutkinnasta löytyy Internetistä seuraavasta osoitteesta: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/970303.htm

(6) EYVL C 119, 30.4.1999, s. 5.

(7) Ks. asia C-267/86, Pascal Van Eycke v. ASPA NV, Kok. 1988, s. 4769; asiassa C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) v. Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato, 9. syyskuuta 2003 annettu tuomio.