Kantelun tausta

1. EU:n avoimuusrekisteri perustettiin, jotta kansalaiset voivat seurata edunvalvojien toimintaa ja olla tietoisia heidän mahdollisesta vaikutuksestaan EU:n toimintapolitiikkoihin ja päätöksentekoon. EU:n toimielimet luottavat rekisteriin tehdessään yhteistyötä sidosryhmien kanssa. Rekisteri on verkkotietokanta, jota Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio ylläpitävät yhdessä toimielinten välisen sopimuksen perusteella.[1] Edunvalvojia pyydetään rekisteröitymään ja antamaan tietoja organisaatiostaan ja ajamistaan eduista. Kullakin toimielimellä on säännöt, joiden mukaan rekisteröityminen on ennakkoedellytys tiettyjen edunvalvontatoimien toteuttamiselle. Lisäksi kaikkien rekisteröityneiden on noudatettava hyvää edunvalvontatapaa.[2]

2. Rekisteriä hallinnoi yhteinen sihteeristö, joka koostuu kunkin kolmen toimielimen virkamiehistä. Sihteeristö seuraa toimitettuja tietoja ja voi tutkia tapauksia, joissa rekisteröityneiden väitetään jättäneen noudattamatta käytännesääntöjä.

3. Tässä tapauksessa kantelija, joka on kuluttajajärjestö, teki avoimuusrekisterin sihteeristölle kaksi valitusta, jotka koskivat kahden rekisteröijän, konsulttiyrityksen ja elintarvikkeiden nutriscore-merkintäjärjestelmää vastustavan yhdistyksen, väitettyä käytännesääntöjen noudattamatta jättämistä. Valituksen tekijä väitti, että molemmat yhteisöt eivät paljastaneet yhteyksiään elintarviketeollisuuteen ja antoivat harhaanjohtavia tietoja niiden välisestä suhteesta, niiden edustamista eduista ja niiden rahoituslähteistä.

4. Kantelija väitti erityisesti, että huolimatta siitä, että konsultin perustaja ja toimitusjohtaja ovat myös yhdistyksen perustaja, nämä kaksi yhteisöä eivät ole sidoksissa tai mukana avoimuusrekisterissä. Konsulttiyritys ei myöskään ilmoittanut rekisteriin yhteyksiään elintarviketeollisuuteen, vaikka se edusti aiemmin alan asiakkaita ja vaikuttaa edelleen toimivan tällä alalla. Kantelija huomautti lisäksi, että yhdistys ei paljastanut rekisteriin mitään tietoja jäsenistään, rahoittajistaan ja kumppaneistaan. Se oli näin ollen huolissaan siitä, että konsulttiyritys peitteli sitä, että se käytti yhdistystä puolustaakseen asiakkaidensa etuja elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen osalta.

5. Kantelija väitti lisäksi, että konsultin työntekijät käyttivät väärin akkreditointiaan päästäkseen parlamentin tiloihin yhdistyksen puolesta ja että konsultin poliittinen neuvonantaja osallistui parlamentin järjestämään elintarvikkeisiin liittyvään tapahtumaan, jossa hän ilmoittautui itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi eikä konsultin työntekijöiksi.

6. Sihteeristö aloitti kaksi kantelujen tutkintaa. Tämän seurauksena konsulttiyritys selvensi, ettei sillä ollut asiakkaita, jotka olisivat olleet kiinnostuneita elintarvikepolitiikasta, ja että parlamentin tapahtumaan osallistunut työntekijä oli konsultin riippumaton itsenäinen neuvonantaja, joka oli siten rekisteröinyt tarkasti hänen ammattiasemansa tapahtumaa varten. Yhdistys puolestaan ilmoitti sihteeristölle, että sillä ei ole talousarviota, koska sen perustaja hallinnoi sitä pro bono. Sillä ei myöskään ole jäseniä tai yhteistyökumppaneita.

7. Sihteeristö totesi, että molemmat yhteisöt olivat antaneet tyydyttävät selvitykset ja päivittäneet rekisteröinneissään antamiaan tietoja. Se päätti tutkimukset ja ilmoitti asiasta valituksen tekijälle.

8. Kantelija oli tyytymätön siihen, miten sihteeristö suoritti tutkimuksensa, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen maaliskuussa 2023.

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten avoimuusrekisterin sihteeristö käsitteli kanteluja ja arvioi asianomaisten tahojen rekisteriin toimittamia tietoja.

10. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti molempien sihteeristölle tehtyjen kantelujen asiakirja-aineiston, mukaan lukien tutkimuksiin liittyvät kertomukset ja perustellut lausunnot sekä kantelijan, sihteeristön ja rekisteröityneiden välisen kirjeenvaihdon.

11. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi kesäkuussa 2023 sihteeristön edustajia saadakseen lisäselvityksiä siitä, miten se suoritti kumpaakin kantelua koskevat tutkimuksensa.[3] Oikeusasiamies jakoi kokousraportin kantelijan kanssa, ja kantelija esitti huomautuksia.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Avoimuusrekisterin sihteeristö

12. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa sihteeristö totesi, että se oli noudattanut kaikkia kantelumenettelyn vaiheita ja että asianomaiset rekisteröijät olivat tehneet rakentavaa yhteistyötä ja päivittäneet rekisterissä olevat tiedot.

13. Sihteeristö selitti myös, että se oli tutkimustensa yhteydessä pyytänyt rekisteröijiltä lisätietoja ja selvennyksiä, myös tietoja yhdistyksen jäsenyydestä. Yhdistys selitti, että sillä ei ole jäseniä, ja toimitti linkin verkkomanifestiinsa. Sihteeristö katsoi, että yhteys ei ollut tutkimuksen kannalta merkityksellinen.

14. Näiden kahden yhteisön välisen suhteen osalta sihteeristö totesi, että rekisteröityneiden on annettava tietoja jäsenyydestään ja jäsenyydestään. ”Sidossuhteelle” ei kuitenkaan ole olemassa tarkkaa oikeudellista määritelmää. Sihteeristö katsoi, että jäsenyyttä ei voida tulkita yksilöllisenä jäsenyytenä vaan ainoastaan yhteisöjen välisenä suhteena, esimerkiksi jos yritys on ammattiliiton jäsen tai jos yhdistys on osa laajempaa kattojärjestöä. Sen vuoksi sihteeristö katsoi, että jos henkilö on kahden yhteisön jäsen tai työntekijä, näitä kahta yhteisöä ei voida pitää rekisteriä sovellettaessa sidosyhteisöinä. Vaikka tässä tapauksessa konsulttitoimiston johtaja on myös yhdistyksen perustaja, sihteeristö ei pitänyt niitä ”sidosyhteisöinä”. Sihteeristö totesi, että joka tapauksessa se, että sama henkilö hallinnoi molempia yhteisöjä, näkyy rekisterissä kyseistä henkilöä etsittäessä. 

15. Sihteeristö selvensi lisäksi, että kun on kyse konsultin työntekijän osallistumisesta parlamentin järjestämään tapahtumaan ja konsultin parlamentille antaman akkreditoinnin mahdollisesta väärinkäytöstä, molemmat asiat eivät kuulu avoimuusrekisterin soveltamisalaan. Sihteeristö selitti, että pelkkä edunvalvojan osallistuminen parlamentin järjestämiin tapahtumiin ei edellytä rekisteröitymistä avoimuusrekisteriin, koska se katsoo, että tällaisella osallistumisella ei yleensä pyritä vaikuttamaan EU:n toimintapolitiikkoihin tai EU:n toimielinten päätöksentekoprosesseihin. Sihteeristö selitti akkreditoinnin osalta, että kyse on pikemminkin siitä, miten parlamentti myöntää akkreditoinnin yhteisöille, eikä se kuulu käytännesääntöjen soveltamisalaan.

Kantelijan toimesta

16. Kantelija väitti, että yhdistyksen jäsenyys oli olennainen osa sen valitusta ja että sihteeristön olisi pitänyt tutkia tätä näkökohtaa tarkemmin arvioidakseen mahdollisia yhteyksiä näiden kahden yksikön välillä.

17. Kantelija katsoi myös, että sihteeristö oli tukeutunut ”jäsenyyden” suppeaan määritelmään, joka on avoimuusrekisterin hengen ja tavoitteen vastainen. Se väitti, että tapauksissa, joissa sama henkilö hallinnoi molempia yhteisöjä, niitä olisi pidettävä ”sidosyhteisöinä” ja nämä tiedot olisi julkistettava rekisterissä.

18. Kantelija katsoi myös, että toisin kuin sihteeristö väittää, parlamentin tapahtuman osalta rekisteröijien on suhteissaan EU:n toimielimiin yksilöitävä itsensä ja yksikkö, jonka palveluksessa he työskentelevät tai jota he edustavat, eikä järjestetyn tapahtuman tyypin perusteella tehdä eroa.

Oikeusasiamiehen arviointi

19. Avoimuusrekisteri on erityisen tärkeä, kun halutaan varmistaa EU:n hallinnon avoimuus ja eettisyys ja säilyttää EU:n kansalaisten luottamus EU:n päätöksentekoprosessiin. Rekisterin avulla yleisö voi seurata sellaisten edunvalvojien toimintaa, jotka pyrkivät vaikuttamaan EU:n lainsäädäntöön ja politiikkaan. Näin ollen on ensiarvoisen tärkeää, että rekisteröijien toimittamat tiedot ovat ”täydellisiä, tarkkoja eivätkä harhaanjohtavia”, kuten käytännesäännöissä edellytetään [4], ja että sihteeristö tutkii tarkoituksenmukaisesti ja perusteellisesti valitukset, jotka koskevat käytännesääntöjen väitettyä noudattamatta jättämistä. Oikeusasiamiehen tätä tapausta koskevassa tutkimuksessa pyrittiin arvioimaan, suorittiko sihteeristö merkityksellisiä tutkimuksia.

20. Sihteeristö aloitti tässä tapauksessa kaksi tutkimusta, jotka koskivat sitä, että kahden rekisteröijän väitettiin jättäneen noudattamatta käytännesääntöjä. Se toimitti rekisteröijille jäljennökset valituksista ja pyysi heiltä lisätietoja ja selvennyksiä tietyistä valitusten näkökohdista. Sihteeristö arvioi saamansa vastaukset ja pyysi tämän arvioinnin perusteella rekisteröijiä päivittämään rekisterissä olevat tiedot. Koska sihteeristö katsoi, että rekisteröijät olivat tehneet rakentavaa yhteistyötä ja päivittäneet rekisterissä olevia tietoja, se päätti tutkimukset.

21. Asiakirjojen tarkastelun perusteella oikeusasiamies katsoo, että rekisteröijien tässä tapauksessa toimittamien selvennysten olisi pitänyt herättää huolta, minkä olisi puolestaan pitänyt saada sihteeristö tutkimaan asiaa tarkemmin.[5] Vaikka yhdistys ilmoitti, ettei sillä ole jäseniä eikä sidosyrityksiä, se mainitsi, että muut yhteisöt antoivat sille tapauskohtaisesti ”apua”, ja viittasi sen manifestin allekirjoittajiin antamatta tietoja asianomaisista henkilöistä ja yhteisöistä tai siitä, koskiko niiden osallistuminen avoimuusrekisterin kattamia toimia. Sihteeristö ei pyytänyt lisätietoja selventääkseen ”muiden yhteisöjen” yhdistykselle antamaa ”apua”. Se katsoi pikemminkin, että yhteys manifestiin ei ollut merkityksellinen sen tutkimuksen kannalta. Tämän vuoksi oikeusasiamies katsoo, että sihteeristö arvioi vain rajoitetusti molemmilta rekisteröijiltä saatuja vastauksia.

22. Sihteeristö katsoi lisäksi, että kyseiset kaksi rekisteröijää eivät olleet sidoksissa toisiinsa, vaikka niitä hallinnoi sama henkilö. Se selitti, että se katsoo yksiköiden olevan sidossuhteessa ainoastaan kahden oikeushenkilön tai itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi rekisteröidyn luonnollisen henkilön välisten yhteyksien osalta eikä silloin, kun yksiköiden välillä on yksilötason (jäsenen tai työntekijän) yhteys.

23. Vaikka rekisteröityneiden edellytetään selvästi antavan tietoja ”jäsenistään ja/tai sidonnaisuuksistaan asiaankuuluviin verkostoihin ja yhdistyksiin”,[6] toimielinten välisessä sopimuksessa tai hakijoille ja rekisteröityneille tarkoitetuissa ohjeissa ei määritellä sidonnaisuuksia, jotka selventävät asiaa vain vähän.[7] Selkeiden ohjeiden puuttuessa on tarpeen tarkastella avoimuusrekisterin tarkoitusta, jonka tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisuus seurata edunvalvojia, jotka pyrkivät vaikuttamaan EU:n lainsäädäntöön ja politiikkaan.[8] Tähän sisältyy tietojen antaminen yleisölle siitä,”mitä etuja EU:n tasolla edustetaan, kuka niitä edustaa ja kenen puolesta”.[9] Näin ollen sidonnaisuudet olisi ymmärrettävä ottaen huomioon tarve varmistaa julkinen valvonta, jotta yleisölle annetaan kaikki asiaankuuluvat tiedot, jotta se voi seurata asianmukaisesti edunvalvojien vaikutusta EU:n politiikkaan ja päätöksentekoon. Rekisterin taustalla olevien periaatteiden mukaisesti ”sidossuhteen” käsitettä olisi tulkittava laajasti siten, että se kattaa kaikki tilanteet, joissa rekisteröijillä on selkeä ja merkityksellinen suhde toiseen yhteisöön.

24. On kiistatonta, että tässä tapauksessa kyseessä olevat yhteisöt ovat saman henkilön perustamia ja hallinnoimia ja että ne harjoittavat lobbaustoimintaa EU:n toimielimiä kohtaan samalla intressialueella.[10] Näin ollen näiden kahden yhteisön välillä on selvä yhteys, joka olisi pitänyt ottaa huomioon rekisterissä.

25. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies on kantelijan kanssa samaa mieltä siitä, että sihteeristö sovelsi suppeaa ”jäsenyyden” määritelmää, joka ei ole avoimuusrekisterin hengen ja tavoitteen mukainen. Hän katsoo myös, että sihteeristön suorittamat tutkimukset olivat liian rajallisia, koska rekisteröijien tässä tapauksessa toimittamien selvennysten olisi pitänyt käynnistää lisätutkimuksia. Juuri siksi, että sihteeristöllä ei ole keinoja valvoa kaikkia rekisteröityneiden toimittamia tietoja, sen olisi varmistettava, että se suorittaa tarkoituksenmukaisia ja perusteellisia tutkimuksia saadessaan valituksia käytännesääntöjen väitetystä noudattamatta jättämisestä. Näin ei ollut tässä tapauksessa.

26. Akkreditoidun parlamenttiin pääsyn väitetystä väärinkäytöstä oikeusasiamies toteaa ensinnäkin, että sihteeristö ei käsitellyt tätä kysymystä vastauksissaan kantelijalle osana tutkimustaan. Se selitti vasta oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa pidetyssä kokouksessa, että tämä näkökohta ei kuulu käytännesääntöjen soveltamisalaan vaan koskee pikemminkin sitä, miten parlamentti myöntää akkreditoinnin.

27. Oikeusasiamies toteaa, että vaikka rekisteröityneet esittävät akkreditointipyyntönsä avoimuusrekisterin portaalin kautta, parlamentin tehtävänä on päättää, myöntääkö se akkreditoinnin omien sääntöjensä mukaisesti, ja varmistaa näiden sääntöjen noudattaminen.[11] Käytännesääntöjen mukaan rekisteröityneiden on kuitenkin ”noudatettava allekirjoittaneiden toimielinten vahvistamia erityisiä pääsyä ja turvallisuutta koskevia sääntöjä ja järjestelyjä ja vältettävä niiden estämistä”.[12] Tämä tarkoittaa, että sihteeristö voi rekisterin kattamien toimien yhteydessä tutkia väitettyä erityisten pääsyä ja turvallisuutta koskevien sääntöjen noudattamatta jättämistä tai estämistä. Sihteeristö ei tehnyt tätä eroa eikä arvioinut kantelijan väitteitä avoimuusrekisterin kattamien toimien rajoissa.

28. Oikeusasiamies katsoo yhdessä, että havaitut puutteet merkitsevät hallinnollista epäkohtaa. Koska yhdistys ei kuitenkaan ole enää avoimuusrekisterissä, hän katsoo, että suositus aloittaa uusi tutkimus kantelijan tekemistä kahdesta valituksesta ei olisi hyödyllinen. Sen sijaan oikeusasiamies tekee ehdotuksia edellä mainittujen havaintojen perusteella.

29. Väitteestä, jonka mukaan konsultin poliittinen neuvonantaja oli parlamentin järjestämässä tapahtumassa vääristelty ”itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi”, oikeusasiamies toteaa, että sihteeristö antoi kantelijalle epäjohdonmukaisia tietoja. Se selvensi ensin kantelijan poliittisen neuvonantajan ammattiasemaa vain lisätäkseen tutkintaryhmän kanssa pidetyssä kokouksessa, että tämä valituksen osa ei kuulu avoimuusrekisterin kattamiin toimintoihin, koska pelkkä osallistuminen parlamentin järjestämään tapahtumaan ei edellytä rekisteröitymistä.

30. Vaikka oikeusasiamies pitää valitettavana, että tätä ei selitetty kantelijalle selkeästi sihteeristön suorittamien tutkimusten yhteydessä, hän katsoo, että sihteeristön kanta on parlamentin tältä osin hyväksymien uusien sääntöjen mukainen [13].

31. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn neljällä ehdotuksella. Hän panee lisäksi merkille, että Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastaa parhaillaan avoimuusrekisteriä ja laatii erityiskertomusta, josta hän odottaa sen päätelmiä. Hän seuraa tässä yhteydessä edelleen sihteeristön roolia avoimuusrekisterin seurannassa ja täytäntöönpanossa.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Avoimuusrekisterin sihteeristön suorittamassa näiden kahden kantelun tutkinnassa oli hallinnollisia epäkohtia.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja avoimuusrekisterin sihteeristölle.

Ehdotukset

Sihteeristön olisi varmistettava seuraavat seikat tutkiessaan käytännesääntöjen väitettyjä rikkomisia koskevia valituksia:

a) se suorittaa perusteellisen ja merkityksellisen tutkimuksen, mukaan lukien lisätietojen hankkiminen rekisteröijiltä;

b) jos toimitettujen tietojen todenperäisyydestä on epäselvyyttä, sen olisi pyrittävä todentamaan tiedot riippumattomista ja/tai julkisesti saatavilla olevista lähteistä;

c) se selventää ”sidosyritysten” käsitettä koskevia ohjeitaan sen varmistamiseksi, että se kattaa kaikki seikat, joita tarvitaan rekisteröijien toiminnan julkisen valvonnan mahdollistamiseksi;

d) jos valituksen osatekijät eivät kuulu sihteeristön tutkintavaltuuksien piiriin, tästä olisi ilmoitettava selkeästi valituksen tekijälle ja annettava selitys.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 7. helmikuuta 2024

 

[1] Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus, tehty 20 päivänä toukokuuta 2021, pakollisesta avoimuusrekisteristä: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Avoimuusrekisteri on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Sellaisena kuin se on toimielinten sopimuksen liitteessä I.

[3] Kokousraportti on saatavilla osoitteessa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172516

[4] Toimielinten sopimuksen liitteessä 1 oleva f kohta

[5] Toimielinten sopimuksen liitteessä III olevassa 3.3 kohdassa todetaan, että ”sihteeristön on otettava huomioon 3.2 kohdan mukaisesti saadut perustellut vastaukset, kerättävä kaikki asiaankuuluvat tiedot ja laadittava raportti havainnoistaan” (korostus lisätty).

[6] Toimielinten sopimuksen liitteessä II oleva i alakohta

[7] Ohjeissa lisätään, että ”kaikki asiaankuuluvat tiedot tytäryhtiöistä, sidosyrityksistä tai vastaavista (esim. rekisterin kattaman toiminnan harjoittamisesta ja siihen liittyvistä kustannuksista) olisi sisällytettävä tähän [kenttä ’Jäsenyys ja kuuluminen’]”, ks. Avoimuusrekisterin haku- ja rekisteröitymisohjeet, 1.9.2021, s. 20, saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Toimielinten sopimuksen johdanto-osan 5 kappale

[9] Ks. avoimuusrekisterin osio ”Mikä avoimuusrekisteri on?” (sivustolla käyty 30.11.2023).

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Molemmat yhteisöt on merkitty rekisteriin ”elintarvike-ja terveysalaksi” ja ”elintarviketurvallisuusalaksi”.

[11] Euroopan parlamentin turvallisuusasioiden pääosaston 25 päivänä marraskuuta 2016 hyväksymät täytäntöönpanosäännökset, jotka koskevat kulkulupia parlamentin tiloihin.

[12] Toimielinten sopimuksen liitteessä I oleva p kohta.

[13] Säännöt edunvalvojien osallistumisesta parlamentin tiloissa järjestettäviin tapahtumiin, puhemiehistön päätös 12. kesäkuuta 2023: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf