Kantelun tausta

1. Lokakuussa 2021 kantelija pyysi Euroopan tietosuojaneuvostoa antamaan hänelle mahdollisuuden tutustua sen valmisteluasiakirjoihin, jotka johtivat sen lausuman, ohjeiden ja vastauksen hyväksymiseen Euroopan parlamentin jäsenelle yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädetyistä kansainvälisistä siirroista. Siihen sisältyi luonnoksia asiakirjoista, muistioita ja pöytäkirjoja kokouksista, joissa asiakirjoista keskusteltiin.

2. Tietosuojaneuvosto yksilöi 103 asiakirjaa, jotka kuuluvat kantelija ´sin pyynnön soveltamisalaan.^[1] Se antoi näistä asiakirjoista 17 kokonaisuudessaan tutustuttavaksi, 16 asiakirjan osittaisen tutustumisoikeuden ja eväsi oikeuden tutustua muihin asiakirjoihin. Evätessään oikeuden tutustua asiakirjoihin tietosuojaneuvosto vetosi tarpeeseen suojata päätöksentekoprosessiaan ja henkilötietojaan. Tietosuojaneuvosto katsoi, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei ollut ylivoimaisen yleisen edun mukaista.

3. Kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen. Hän valitti, että tietosuojaneuvosto tukeutui päätöksentekoa koskevaan poikkeukseen liian laajasti ja että oli olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeutti asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen. Hän ilmoitti myös pyytäneensä saada tutustua asiakirjoihin anonymisoidussa muodossa.

4. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen, ja hänen tiiminsä tarkasti asiakirjat, joita ei ollut luovutettu kantelijalle osittain tai kokonaan. Se piti myös kokouksen Euroopan tietosuojaneuvoston edustajien kanssa [2].

5. Tutkimuksen aikana tietosuojaneuvosto arvioi asiakirjat uudelleen ja antoi laajemman osittaisen tutustumisoikeuden kahteen asiakirjaan, jotka toimitettiin kantelijalle.

6. Tietosuojaneuvosto väitti, että asiakirjojen luovuttaminen edelleen aiheuttaisi tietosuojaneuvoston jäsenille kohtuutonta ulkoista painetta, jos heidän näkemyksensä julkistettaisiin, ja että se aiheuttaisi epävarmuutta tai sekaannusta yleisön keskuudessa. Lisäksi tietosuojaneuvosto totesi, että tietojen ilmaiseminen haittaisi sen kykyä tulkita tietosuojasääntöjä johdonmukaisesti, heikentäisi sen tehtävää puhua yhdellä äänellä ja häiritsisi sen riippumatonta roolia. Tietosuojaneuvosto katsoi myös, että lisätietojen ilmoittaminen vähentäisi julkaistun version huomiota ja kannustaisi sidosryhmiä olemaan noudattamatta tätä lopullista kantaa. Lopuksi tietosuojaneuvosto väitti, että pyydettyjen asiakirjojen julkistaminen heikentäisi sen tulevaa kantaa Yhdysvaltojen ulkomaisia tilejä koskevasta verosäännösten noudattamislaista (FATCA) käytäviin neuvotteluihin.

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

7. Tarkasteltuaan kyseisiä asiakirjoja oikeusasiamies totesi, että tietosuojaneuvoston osittain luovuttamat asiakirjat joko jäivät pyynnön soveltamisalan ulkopuolelle, tietosuojaneuvosto vapautti ne myöhemmin tai säilyttivät ainoastaan huomautuksen laatijan henkilöllisyyden, mitä kantelija ei kiistä.

8. Niiden asiakirjojen osalta, joita ei paljastettu kokonaisuudessaan, oikeusasiamies totesi, että tietosuojaneuvosto ei ollut antanut kantelijalle riittävän laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin.

9. Oikeusasiamies myönsi, että kantelijan pyyntö kattoi erityyppisiä valmisteluasiakirjoja eli yhtäältä tietosuojaneuvoston suuntaviivojen [3] laatimiseen liittyviä asiakirjoja ja toisaalta tietosuojaneuvoston lausunnon [4] ja parlamentin jäsenelle annetun vastauksen [5] laatimiseen liittyviä asiakirjoja. Oikeusasiamies totesi, että ei ollut selvää, miten näiden valmisteluasiakirjojen julkistaminen voisi vakavasti haitata tietosuojaneuvoston päätöksentekoprosessia, kun otetaan huomioon niiden luonne ja sisältö, ja että tietosuojaneuvosto ei ollut osoittanut tosiasiallisesti ja konkreettisesti riskejä, joita aiheutuisi laajemmasta oikeudesta tutustua näihin asiakirjoihin.

10. Oikeusasiamies ehdotti riidanalaisista asiakirjoista tekemänsä arvioinnin ja havaintojensa perusteella, että Euroopan tietosuojaneuvosto arvioisi uudelleen kantelijan pyynnön saada tutustua asiakirjoihin ja antaisi mahdollisimman laajan oikeuden tutustua niihin asiakirjoihin, joita ei ollut luovutettu kokonaisuudessaan ^[6].

11. Euroopan tietosuojaneuvosto pysyi kannassaan vastauksena oikeusasiamiehen ratkaisuehdotukseen ja kieltäytyi ilmaisemasta tietoja uudelleen. Se toisti edellä mainitut väitteet ja väitti lisäksi, että asiakirjojen luonnosversioiden ilmaiseminen vahingoittaisi henkilötietojen tehokasta suojaa. Tietosuojaneuvosto vetosi myös tarpeeseen suojella kansainvälisiä suhteita perusteena sille, ettei riidanalaisia asiakirjoja paljasteta.^[7] Tietosuojaneuvosto totesi, että aiempien kokemustensa perusteella asiakirjojen anonymisoitujen versioiden paljastaminen ei estäisi näkemysten antamista tietyille osapuolille, joten ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. 

12. Ratkaisuehdotus ja tietosuojaneuvoston vastaus ehdotukseen toimitettiin kantelijalle, ja hän hylkäsi jälleen tietosuojaneuvoston perustelut, joiden mukaan se piti voimassa päätöksensä evätä pääsy tietoihin.

Oikeusasiamiehen suositus

13. Oikeusasiamies toisti suosituksessaan näkemyksensä, jonka mukaan tietosuojaneuvosto ei ollut esittänyt riittävän vakuuttavia perusteluja sen päätöksentekoprosessiin kohdistuvan ”erityisen ja todellisen riskin” osoittamiseksi. Lisäksi vaikka tällainen riski voitaisiin osoittaa, oikeusasiamies katsoi tietosuojaneuvoston suuntaviivoista, että ne sisälsivät yleisen tietosuoja-asetuksen arvovaltaisen tulkinnan, ja kun otetaan huomioon henkilötietojen merkitys unionin kansalaisten ja yritysten elämässä, on ylivoimainen yleinen etu sallia laajempi ja laajempi ilmaiseminen.

14. Oikeusasiamies katsoi erityisesti, että tietosuojaneuvoston esittämät perustelut valmisteluasiakirjoihin liittyvästä ulkoisesta painostuksesta olivat edelleen epämääräisiä ja yleisluonteisia. Vaikka tällaisen ulkoisen painostuksen olemassaolo olisi näytetty toteen, oli lisäksi epäselvää, miten tällainen painostus heikentäisi vakavasti tietosuojaneuvoston kykyä vaihtaa tietoja vapaasti, erityisesti kun otetaan huomioon, että lausuman ja suuntaviivojen antamiseen johtaneet päätöksentekoprosessit olivat päättyneet vahvistavan päätöksen antamiseen mennessä. Lisäksi oikeusasiamies katsoi, että tietosuojaneuvoston huolet siitä, että asiakirjaluonnosten ilmaiseminen selittämättä näiden muutosten taustalla olevia syitä aiheuttaisi sekaannusta yleisön silmissä tai että se heikentäisi sen toimivaltaa tai riippumattomuutta, eivät olleet perusteltuja.

15. Valmisteluasiakirjojen tarkastus osoitti, että lausuntoluonnoksiin ja parlamentin jäsenelle annettaviin vastausluonnoksiin sisältyi enimmäkseen toimituksellisia muutoksia sekä tekstin tiettyjä osia koskevia selvennyksiä tai yksinkertaistuksia, jotka eivät vaikuttaneet erityisen arkaluonteisilta. Oikeusasiamies totesi lisäksi, että ne eivät sisältäneet tietosuojasääntöjen tulkintaa eivätkä havainnollistaneet tietosuojaneuvoston eriäviä näkemyksiä.

16. Oikeusasiamies totesi suuntaviivaluonnoksen osalta, että osa luonnoksista sisälsi puhtaita versioita tai toimituksellisia muutoksia ja että kuten lausumaluonnoksissa ja luonnoksissa parlamentin jäsenelle annettaviksi vastauksiksi, ne selvensivät tai yksinkertaistivat tekstiä eivätkä vaikuttaneet erityisen arkaluonteisilta. Muissa tapauksissa oli mahdollista tunnistaa eriäviä näkemyksiä tietosuojasääntöjen tulkinnasta. Tietosuojaneuvosto kuitenkin totesi, että nämä tietosuojaneuvostossa käydyt keskustelut tai neuvottelut olivat tietosuojaneuvoston toiminnan olennainen osa, mukaan lukien sen suuntaviivojen hyväksyminen. Oikeusasiamies ei nähnyt, miten tällaiset kommentit voitaisiin liittää tiettyyn tekijään, jos tekijöiden näkemykset anonymisoidaan, erityisesti silloin, kun julkisuudessa ei ollut eriäviä näkemyksiä. Päinvastoin, näiden valmisteluasiakirjojen julkistaminen auttaisi yleisöä ymmärtämään paremmin, miten yleisen tietosuoja-asetuksen arvovaltainen tulkinta saavutettiin. Asiakirjojen tarkastelusta ei myöskään käynyt ilmi, miten ne voisivat aiheuttaa sekaannusta yleisön keskuudessa tai miten tietosuojaneuvoston toimivalta olisi vaarantunut, koska asiakirjat oli selvästi merkitty luonnoksiksi.

17. Tietosuojaneuvoston väitteestä, jonka mukaan riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisiä suhteita, oikeusasiamies totesi, että tietosuojaneuvosto ei ollut esittänyt mitään perusteluja tähän poikkeukseen vetoamiselle.

18. Oikeusasiamies ei ollut arvioinut, oliko tietosuojaneuvoston vetoaminen henkilötietojen tehokasta suojaa koskevaan poikkeukseen perusteltua, koska kantelija ei ollut kiistänyt henkilötietojen poistamista pyytämistään asiakirjoista.

19. Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että se, että tietosuojaneuvosto sovelsi poikkeuksia päätöksentekoprosessiensa ja kansainvälisten suhteidensa suojaamiseksi, oli hallinnollinen epäkohta. Hän suositteli, että tietosuojaneuvosto antaa kantelijalle mahdollisimman laajan oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin [8].

20. Oikeusasiamies jakoi tietosuojaneuvostolle erillisen luottamuksellisen muistion, joka oli suosituksen liitteenä ja joka sisälsi yksityiskohtaisemman arvioinnin valmisteluasiakirjojen luonteesta ja sisällöstä ottaen huomioon poikkeukset, joihin tietosuojaneuvosto vetosi tutustumisoikeuden epäämiseksi.

21. Tietosuojaneuvosto ilmoitti lausunnossaan oikeusasiamiehelle kesäkuussa 2023, että se oli päättänyt tarkistaa kantelijan pyyntöä koskevaa päätöstään ja myöntää laajemman oikeuden tutustua yksilöityihin asiakirjoihin oikeusasiamiehen suosituksen mukaisesti. Tietosuojaneuvosto julkisti kokonaisuudessaan 18 luonnosta lausumasta 04/2021,[9] yhdeksän versiota suuntaviivaluonnoksesta 2/2020 [10] ja neljä versiota vastausluonnoksesta parlamentin jäsenelle.[11] Niiden asiakirjojen osien osalta, joita ei paljastettu, tietosuojaneuvosto säilytti aiemmin mainitut väitteet, joiden mukaan tietojen paljastaminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekoprosessia. Tietosuojaneuvosto korosti erityisesti, että kun otetaan huomioon sen jäsenten merkittävä rooli suuntaviivojen ja lausuntojen laatimisessa, on tärkeää, että he voivat ilmaista näkemyksensä riippumattomasti ja ilman riskiä siitä, että he joutuvat alttiiksi ulkoiselle painostukselle, myös jäsenvaltioiden hallituksen taholta. Sen vuoksi tietosuojaneuvosto korosti tarvetta luoda hallintoneuvoston jäsenille ”ajattelutila”, joka mahdollistaa rehellisen keskustelun ja ”sensuroimattomien lausuntojen” vaihdon.

22. Tietosuojaneuvosto katsoi, että sen henkilöstön ja jäsenten kommentteja ei ollut mahdollista anonymisoida, koska olisi edelleen olemassa riski, että tekijä voitaisiin tunnistaa. Tietosuojaneuvosto katsoi näin ollen, että toimitettujen tietojen perusteella yksityishenkilöt pystyivät ymmärtämään sen päätöksentekoprosessin toimivuuden kyseessä olevien asiakirjojen osalta. Tietosuojaneuvosto oli myös yhtä mieltä siitä, että sen työjärjestys, jossa vahvistetaan tietosuojaneuvoston keskustelujen luottamuksellisuutta koskevat säännöt, ei ole oikeudellisesti ensisijainen asetukseen 1049/2001 nähden.

23. Kantelija ei esittänyt lisähuomautuksia tietosuojaneuvoston vastauksesta.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

24. Oikeusasiamies on tyytyväinen Euroopan tietosuojaneuvoston päätökseen antaa enemmän tietoa kantelijan pyytämistä asiakirjoista ja käsitellä oikeusasiamiehen suosituksessaan esittämiä asiasisältöä koskevia huomautuksia. Hän panee lisäksi merkille, että tietosuojaneuvosto myönsi, että sen sisäiset säännöt, joiden mukaan tietosuojaneuvoston käsittelyt ovat luottamuksellisia, eivät muodosta poikkeusta asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesta tietojen ilmaisemisesta.

25. Oikeusasiamies panee merkille, että tietosuojaneuvosto päätti olla paljastamatta kaikkia henkilöstötasolla ja/tai jäsentensä esittämiä huomautuksia, jotka koskivat lausuntoluonnoksen 04/2021, suuntaviivojen 2/2020 ja parlamentin jäsenelle annetun vastauksen luonnoksia. Tietosuojaneuvosto oli huolissaan siitä, että vaikka nämä huomautukset olisi anonymisoitu, huomautuksen tekijä olisi silti mahdollista tunnistaa esimerkiksi käyttämällä kieltä tai syntaksia, jolloin niiden ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekoprosessia.

26. Vaikka oikeusasiamies myöntää, että tietosuojaneuvosto esitti tältä osin yksityiskohtaisemmat perustelut, hän toteaa, että tietosuojaneuvosto poisti kaikki huomautukset kokonaisuudessaan niiden erityisestä sisällöstä ja luonteesta riippumatta suojatakseen tietosuojaneuvoston käsittelyprosessin taustalla olevaa prosessia. Tältä osin oikeusasiamies toteaa, että useat huomautukset ovat melko yleisluonteisia ja herättävät toimituksellisia näkökohtia, jotka eivät vaikuta arkaluonteisilta. Oikeusasiamies haluaa muistuttaa, että tietosuojaneuvosto ei voi järjestelmällisesti poistaa tietyntyyppisiä tietoja arvioimatta niiden todellista sisältöä. Vaatimusta pyydettyjen asiakirjojen tapauskohtaisesta arvioinnista sen määrittämiseksi, voidaanko oikeus tutustua asiakirjoihin evätä sellaisen vaaran perusteella, jonka on oltava todellinen ja konkreettinen, kohtuudella ennakoitavissa oleva eikä hypoteettinen, sovelletaan myös silloin, kun on kyse osittaisesta oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Tietosuojaneuvoston on arvioitava ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa tämän yksilöllisen arvioinnin perusteella, ja jos tällainen riski todetaan. Ei ole selvää, että tietosuojaneuvosto olisi tehnyt tällaisen yksilöllisen riskinarvioinnin kunkin poistetun huomautuksen osalta, jotta se voisi erottaa toisistaan ne osat, jotka aiheuttaisivat vakavan riskin sen päätöksentekoprosessille, ja ne osat, jotka eivät aiheuttaisi.

27. Koska kantelija ei kuitenkaan enää kyseenalaistanut tietosuojaneuvoston päätöstä ja koska tietosuojaneuvosto antoi laajemman oikeuden tutustua yksilöityihin asiakirjoihin, oikeusasiamies on päättänyt lopettaa asian käsittelyn.

28. Oikeusasiamies haluaa myös mainita, että päätöksentekomenettelyn suojaaminen kohdennetulta ulkoiselta painostukselta voi olla kieltäytymisperuste vain, jos tällaisen painostuksen olemassaolo on ”varmasti osoitettu” ja on näyttöä ”kohtuullisesti ennakoitavissa olevasta riskistä, että tämä ulkoinen painostus vaikuttaisi merkittävästi tehtävään päätökseen”. Tätä unionin tuomioistuimen toteamusta sovelletaan riippumatta siitä, kuuluvatko riidanalaiset asiakirjat lainsäädäntömenettelyyn vai eivät ja onko asiakirja lopullinen vai ei [12].

29. Oikeusasiamies luottaa siihen, että kun Euroopan tietosuojaneuvosto tulevaisuudessa pyytää saada tutustua asiakirjoihin, se varmistaa, että se noudattaa oikeuskäytäntöä ja että kun se pyrkii soveltamaan poikkeusta tietojen ilmaisemiseen, se määrittää riskit, joita aiheutuu koko asiakirjan tai sen osien, mukaan lukien sisäiset huomautukset, ilmaisemisesta erikseen ja tapauskohtaisesti, jotta voidaan määrittää, onko tällainen riski todellinen ja todellinen, ennakoitavissa oleva eikä täysin hypoteettinen.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Koska tietosuojaneuvosto myönsi laajemman tutustumisoikeuden, oikeusasiamies on päättänyt lopettaa asian käsittelyn.

Valituksen tekijälle ja Euroopan tietosuojaneuvostolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O・Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 31.10.2023

[1] Tutkinnan aikana kävi ilmi, että kumpaankaan tietosuojaneuvoston lausumaan liittyviä valmisteluasiakirjoja ei arvioitu alustavassa vaiheessa eikä vahvistavassa vaiheessa. Oikeusasiamies kannusti tietosuojaneuvostoa käsittelemään näitä 141:tä asiakirjaa erillisenä tutustumispyyntönä.

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/156600

[3] Tietosuojaneuvoston suuntaviivat 2/2020 asetuksen 2016/679 46 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ja 46 artiklan 3 kohdan b alakohdasta ETA:n ja ETA:n ulkopuolisten viranomaisten ja elinten välisten henkilötietojen siirtojen osalta

[4] Tietosuojaneuvoston lausuma 4/2021 ”Siirrot sisältävät kansainväliset sopimukset”

[5] Vastaus löytyy täältä: https://edpb.europa.eu/system/files/2021-07/edpb_letter_out2021-0119_intveld_igas.pdf

[6] Lisätietoja kantelun taustasta, osapuolten perusteluista ja oikeusasiamiehen tutkimuksesta on oikeusasiamiehen ratkaisuehdotuksen koko tekstissä.  

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta.

[8] Lisätietoja oikeusasiamiehen suositukseen sisältyvästä arviosta on oikeusasiamiehen suosituksen koko tekstissä, joka on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167856

[9] Euroopan tietosuojavaltuutettu antoi osittaisen oikeuden tutustua lausumaluonnoksensa jäljellä olevaan versioon ja poisti kaikki huomautukset, joissa tekijä yksilöidään.

[10] Euroopan tietosuojavaltuutettu antoi osittaisen oikeuden tutustua suuntaviivaluonnoksensa muihin 32 versioon ja poisti kaikki huomautukset, joissa tekijä yksilöitiin.

[11] Euroopan tietosuojavaltuutettu antoi parlamentin jäsenelle osittaisen oikeuden tutustua vastausluonnoksensa neljään jäljellä olevaan versioon ja poisti kaikki huomautukset, joissa tekijä yksilöitiin.

[12] Unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-516/11, MasterCard ym. v. komissio, 9 päivänä syyskuuta 2014 antama tuomio liittyy tutkimukseen, jota on pyydetty tarjouspyynnön perusteella, ja se sisältää myös luonnoksia asiakirjoista. Ks. 15 ja 70–71 kohta. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157442&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=350441