Kantelun tausta

1. Euroopan komissio ehdotti joulukuussa 2020 digipalvelusäädöstä [1] ja digimarkkinasäädöstä [2]. Näillä kahdella säädöksellä [3] pyritään parantamaan digitaalisia palveluja koskevia sääntöjä EU:ssa luomalla käyttäjille turvallisempi digitaalinen ympäristö, jossa heidän perusoikeuksiaan suojellaan, ja luomalla tasapuoliset toimintaedellytykset innovoinnin, kilpailukyvyn ja kasvun edistämiseksi.

2. Syyskuussa 2021 kantelija, joka on tiedotusväline, pyysi julkista pääsyä [4] digimarkkinasäädösluonnosta ja digipalvelusäädösluonnosta koskeviin keskusteluihin neuvoston oikeudellisen yksikön, sen sisäisten työryhmien ja Euroopan komission välillä.

3. Neuvosto epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin kokonaisuudessaan ja väitti, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaa ja tulevia tuomioistuinmenettelyjä [5] sekä neuvoston meneillään olevaa päätöksentekoprosessia [6].

4. Kantelija pyysi neuvostoa tarkistamaan päätöstään (tehmällä ”uudistetun pyynnön”). Se katsoi, että neuvosto ei ollut selittänyt riittävästi, miten tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi suojattuja etuja, ja että ylivoimainen yleinen etu edellytti pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemista.

5. Neuvosto piti voimassa alkuperäisen päätöksensä evätä oikeus tutustua kaikkiin asiakirjoihin kokonaisuudessaan.

6. Tyytymättömänä tarkastelun tulokseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2022.

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

7. Oikeusasiamies totesi, että EU:n kansalaisilla on perussopimukseen perustuva [7] oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa ja että sen vuoksi EU:n päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia [8]. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun EU:n toimielimet toimivat lainsäätäjinä.[9] Tämä lainsäädännön avoimuuden periaate on vahvistettu EU:n perussopimuksissa [10] ja otettu huomioon asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevassa EU:n lainsäädännössä, jonka mukaan lainsäädäntöasiakirjojen on oltava suoraan yleisön saatavilla, paitsi jos niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yhtä tai useampaa nimenomaisesti suojattua etua [11].

8.  Oikeusasiamies tarkasti kyseiset 16 asiakirjaa ja totesi, että ne ovat selvästi lainsäädäntöasiakirjoja, joihin on sovellettava tiukimpia avoimuusvaatimuksia. Sen vuoksi poikkeuksia, joihin neuvosto on vedonnut kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi, on sovellettava sitäkin rajoittavammin [12].

9. Neuvosto täsmensi, että kyseessä olevat asiakirjat ovat asian kannalta merkityksellisten työryhmien sisäistä tietojenvaihtoa, joka on luonteeltaan teknistä ja valmistelevaa. Se väitti, että niiden ilmoittaminen - vahvistavan päätöksen tekohetkellä - olisi voinut vakavasti heikentää sen tuolloin vielä käynnissä ollutta päätöksentekoprosessia heikentämällä sen asemaa tulevissa kolmikantaneuvotteluissa [13] Euroopan parlamentin kanssa. Lisäksi neuvosto katsoi, että tietojen ilmaiseminen olisi voinut altistaa neuvoston jäsenet ja sen oikeudellisen yksikön jäsenet kohtuuttomalle ulkoiselle painostukselle ja olisi helpottanut sellaisten kolmansien osapuolten kohdennettuja yrityksiä vaikuttaa jäsenvaltioihin, joilla on taloudellisia ja/tai poliittisia etuja, koska se olisi paljastanut niiden välisen (ero)sopimuksen kohdat.

10. Neuvosto väitti myös, että unionin oikeuskäytännön mukaan se voi evätä oikeuden tutustua lainsäädäntömenettelyn yhteydessä annettuihin oikeudellisiin lausuntoihin, jotka ovat erityisen arkaluonteisia. Se täsmensi tässä yhteydessä, että riidanalaiset asiakirjat sisältävät oikeudellisia neuvoja, jotka on annettu alustavien keskustelujen yhteydessä laajempien keskustelujen valmistelemiseksi. Se väitti, että tietojen ilmaiseminen tässä vaiheessa voisi vaikuttaa tapaan, jolla oikeudellinen neuvonta laaditaan, ja heikentäisi oikeudellisen yksikön mahdollisuutta ilmaista kantansa ilman ulkopuolista vaikutusta.

11. Neuvosto väitti lisäksi, että EU:n oikeuskäytännössä tunnustetaan toimielimen oikeudellisen yksikön antamien oikeudellisten neuvojen erityisen arkaluonteisuus asioissa, jotka voivat olla riita-asian kohteena. Tässä yhteydessä neuvosto katsoi, että oli erittäin todennäköistä, että ehdotettu teksti riitautettaisiin tuomioistuimessa. Se katsoi, että näin ollen oli kohtuudella ennakoitavissa, että tietojen ilmaiseminen heikentäisi oikeudellisen yksikön kykyä puolustaa tehokkaasti neuvoston päätöstä tässä tulevassa tuomioistuinmenettelyssä.

12. Oikeusasiamies totesi ratkaisuehdotuksessaan, että neuvostossa lainsäädäntöehdotuksesta käytyjen keskustelujen alustava luonne ei sellaisenaan oikeuta asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamista.[14] Näin ollen keskustelujen valmisteleva luonne ja se, että neuvosto ei ollut vielä saavuttanut lopullista kantaansa, ei sellaisenaan osoita, että ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä.

13. Oikeusasiamies myönsi, että ulkoisen painostuksen riski voi olla oikeutettu peruste rajoittaa yleisön tiedonsaantia. Hän katsoi kuitenkin, että neuvosto ei toimittanut mitään näyttöä, joka viittaisi siihen, että lainsäädäntöelimen jäsen, joka ehdottaa muutoksia lainsäädäntöehdotuksiin, reagoisi yli sen, mitä yleisöltä voitaisiin odottaa [15].

14. Oikeusasiamies katsoi, että lobbaus, olipa se sitten kansalaisten tai taloudellista ja/tai poliittista etua ajavien ryhmien harjoittamaa, on odotettu ja jopa tervetullut osa lainsäädäntöprosessia. Hän katsoi, että julkistaminen parantaisi päätöksentekoprosessin laatua ja legitimiteettiä, koska se antaisi suurelle yleisölle – myös lobbaajille ja toimittajille – mahdollisuuden osallistua prosessiin tehokkaammin ja tasavertaisesti.

15. Oikeusasiamies totesi, että EU:n oikeuskäytännön [16] mukaan se, onko lausunto erityisen arkaluonteinen, ei riipu siitä, ovatko esiin tuodut oikeudelliset kysymykset kiistanalaisia ja voivatko ne olla erimielisiä. Se riippuu pikemminkin siitä, onko itse lausunnon sisältö erityisen arkaluonteinen. Oikeusasiamies katsoi, että asiakirjoihin sisältyviä tietoja ei voitu pitää koko ajan arkaluonteisina.

16. Oikeusasiamies totesi lisäksi, että EU:n oikeuskäytännön [17] mukaan yleinen viittaus riskiin siitä, että toimielimen kyky puolustautua hypoteettisessa tuomioistuinmenettelyssä heikkenee, ei riitä oikeuttamaan poikkeusta lainsäädäntöasiakirjojen edellyttämästä mahdollisimman suuresta avoimuudesta.

17. Tämän vuoksi oikeusasiamies ei ollut vakuuttunut neuvoston selityksistä, joiden mukaan tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi etuja, joita suojataan asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevassa EU:n lainsäädännössä säädetyillä poikkeuksilla. Hän katsoi, että neuvoston olisi tarkistettava kantaansa, ja esitti seuraavan ratkaisuehdotuksen [18]:

Oikeusasiamies ehdottaa, että neuvosto tarkistaisi kantaansa edellä esitetyt huomautukset huomioon ottaen, jotta pyydetyt asiakirjat olisivat mahdollisimman laajasti yleisön saatavilla. Jos neuvosto katsoo, että oikeutta tutustua asiakirjoihin ei voida myöntää, sen olisi selitettävä yksityiskohtaisesti ja yksittäisiin asiakirjoihin viitaten, miten näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yhtä tai useampaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltua julkista tai yksityistä etua, tarvittaessa luottamuksellisessa liitteessä.

18. Vastauksena neuvosto hyväksyi oikeusasiamiehen ehdotuksen ratkaisuksi ja antoi pyydetyt asiakirjat yleisön tutustuttavaksi poistamalla vain henkilötiedot.

19. Neuvosto pysyi kuitenkin kannassaan, jonka mukaan vahvistavan päätöksen tekohetkellä päätöksentekoprosessi oli varhaisessa vaiheessa ja toimielinten väliset keskustelut parlamentin, neuvoston ja komission välillä olivat alkamassa. Koska toimielinten väliset keskustelut ovat päättyneet ja molemmat säädöstekstit on hyväksytty, pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen ei enää heikennä oikeudellisen neuvonannon suojaa ja tulevia tuomioistuinmenettelyjä eikä meneillään olevaa päätöksentekoprosessia.

Oikeusasiamiehen arvio ratkaisuehdotuksen jälkeen

20. Vaikka oikeusasiamies on tyytyväinen neuvoston myönteiseen vastaukseen hänen ratkaisuehdotukseensa ja päätökseensä myöntää laaja yleisön oikeus tutustua kyseisiin asiakirjoihin, hän toteaa, että neuvosto pysyy kannassaan, jonka mukaan tutustumisoikeuden epääminen oli perusteltua sen vahvistavan päätöksen tekohetkellä. Ainoastaan ajan kuluminen ja se, että toimielinten väliset keskustelut ovat päättyneet ja molemmat lainsäädäntötekstit on hyväksytty, saivat neuvoston hyväksymään pyydettyjen asiakirjojen julkistamisen.

21. Oikeusasiamies toistaa näkemyksensä, jonka mukaan perusteet, joihin neuvosto perusti päätöksensä evätä oikeus tutustua asiaankuuluviin lainsäädäntöasiakirjoihin vahvistavaa päätöstä tehdessään, eivät olleet vakuuttavia.

22. Oikeusasiamies muistuttaa, että oikea-aikainen oikeus tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin, jotka sisältävät toimielinten oikeudellisten yksiköiden laatimia lainsäädäntömenettelyyn liittyviä asiakirjoja [19], on ratkaisevan tärkeää, jotta kansalaiset voivat käyttää perussopimukseen perustuvaa oikeuttaan osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa.

23. Koska on kulunut yli vuosi siitä, kun kantelija esitti ensimmäisen pyyntönsä, kantelija ei voi käyttää nyt paljastettuja tietoja tarkoittamaansa tarkoitukseen eli tiedottaakseen kansalaisille kahdesta meneillään olevasta lainsäädäntöprosessista.

24. Oikeusasiamies kehottaa jälleen kerran neuvostoa asettamaan lainsäädäntöasiakirjat saataville aikana, jolloin kansalaiset voivat osallistua tehokkaasti meneillään olevaan päätöksentekoprosessiin.

25. Tässä yhteydessä hän huomauttaa, että unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut, että kun asiakirjat ovat osa lainsäädäntömenettelyä, asetuksen 1049/2001 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia on sovellettava sitäkin tiukemmin.[20] Tuomioistuin totesi lisäksi, että pelkästään se, että neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto on laadittu kyseisen päätöksentekomenettelyn varhaisessa vaiheessa, ei voi oikeuttaa poikkeuksen soveltamista.[21] Vastaavasti pelkästään se mahdollisuus, että asianomaiset osapuolet voivat vaikuttaa menettelyyn, ei riitä osoittamaan, että pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti päätöksentekomenettelyä.[22]

26. Unionin tuomioistuin vahvisti lisäksi, että tutkittaessa, onko pyydetty lausunto erityisen arkaluonteinen, on otettava huomioon kyseisen lausunnon sisältö.[23] Jos oikeudellinen lausunto ei siis sisällä arkaluonteisia tietoja tai siinä ei viitata luottamuksellisiin tosiseikkoihin oikeudellisten arviointien lisäksi, ei voida katsoa, että oikeudellisia arviointeja itsessään ei pitäisi paljastaa pelkästään siksi, että ne koskevat kiistanalaista lainsäädäntöaloitetta.[24]

27. Unionin tuomioistuin toisti, että avoimuus mahdollistaa sen, että EU:n toimielimillä on suurempi legitimiteetti ja että ne ovat tehokkaampia ja vastuullisempia EU:n kansalaisia kohtaan. Se, että eri näkökantojen välisistä eroista voidaan keskustella avoimesti, lisää osaltaan kansalaisten luottamusta toimielimiin [25].

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Neuvosto on hyväksynyt oikeusasiamiehen ratkaisuehdotuksen ja antanut pyydetyt asiakirjat mahdollisimman laajasti yleisön tutustuttavaksi.

Oikeusasiamies kehottaa jälleen kerran neuvostoa asettamaan lainsäädäntöasiakirjat saataville aikana, jolloin yleisö voi osallistua tehokkaasti meneillään olevaan päätöksentekoprosessiin.

Valituksen tekijälle ja neuvostolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 26.6.2023

 

[1] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Neuvosto hyväksyi marraskuussa 2021 yleisnäkemyksensä näistä kahdesta säädöksestä ja pääsi poliittiseen yhteisymmärrykseen Euroopan parlamentin kanssa keväällä 2022. Molemmat lait tulivat voimaan marraskuussa 2022. Lisätietoja on saatavilla osoitteessa: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta.

[7] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 10 artikla saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] SEU-sopimuksen 1 artikla ja 10 artiklan 3 kohta.

[9] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudes perustelukappale.

[10] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artiklan 2 kohta; saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohta ja johdanto-osan 6 kappale.

[12] Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C-57/16, 100 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Kolmikantaneuvotteluissa viitataan parlamentin, neuvoston ja komission välisiin epävirallisiin kokouksiin. Näissä kokouksissa pyritään pääsemään yhteisymmärrykseen tarkistuksista, jotka koskevat tiettyä lainsäädäntöasiaa ja jotka parlamentti ja neuvosto voivat hyväksyä. Kolmikantakokouksia ei pidetä julkisesti.

[14] Ks. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T-163/21, 78 kohta: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 ja tuomio 22.3.2011, Access Info Europe v. neuvosto, T-233/09, 69, 76 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; ja unionin tuomioistuimen tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, 60 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Ks. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T-163/21, 85 kohta; ja tuomio 22.3.2018, Emilio de Capitani v. Euroopan parlamentti, T-540/15, 99 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 21.4.2021, Pech v. neuvosto, T-252/19, 85 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Ks. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 6.4.2017, Ranskan tasavalta v. komissio, T-344/15, 76 kohta: ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 21. huhtikuuta 2021, Pech v. neuvosto, T-252/19, 89 kohta.

[18] Ratkaisuehdotuksen koko teksti ja siihen johtanut arviointi ovat saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 8.6.2023, neuvosto v. Pech, C-408/21 P, 92 ja 93 kohta; saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=fi

[20] Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 8.6.2023, neuvosto v. Pech, C-408/21 P, 82 kohta; saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=fi

[21] Ks. edellinen alaviite, 88 kohta.

[22] Ks. edellinen alaviite, 81 kohta.

[23] Ks. edellinen alaviite, 61 kohta.

[24] Ks. edellinen alaviite, 67 kohta.

[25] Ks. edellinen alaviite, 31 kohta.