Taustaa

1. Vuoden 2020 lopulla kantelijalle myönnettiin avustus EU:n rahoittamasta Horisontti 2020 -ohjelmasta, jonka tarkoituksena oli tukea innovointia pienissä ja keskisuurissa yrityksissä (pk-yrityksissä). Pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaava toimeenpanovirasto (EASME) hallinnoi ohjelman avustuksia, joihin tukikelpoisia olivat ainoastaan pk-yritykset.

2. Vuonna 2021 toinen yritys osti valituksen tekijän ja menetti asemansa pk-yrityksenä. Tämän jälkeen se ilmoitti toukokuussa 2021 EASMElle muuttuneesta asemastaan.

3. EASME pyysi kantelijaa toimittamaan tiedot virallisesti erityisessä verkkoportaalissa, minkä kantelija teki kesäkuun 2021 lopussa.

4. Ennen tätä kantelija tiedusteli pk-yrityksen aseman menettämisen seurauksista ja totesi katsovansa, että sen olisi edelleen voitava saada avustusta. Kantelija katsoi, että se voi edelleen saada avustusta, vaikka se ei enää ole pk-yritys. Se ilmoitti aikovansa jatkaa hankkeen toteuttamista suunnitelman mukaisesti.

5. EASME vastasi, että tuensaaja, joka lakkaa olemasta pk-yritys, voidaan edelleen tunnustaa pk-yritykseksi, jos se lakkaa olemasta pk-yritys ”luonnollisen kasvun” kautta, mutta ei, jos se lakkaa olemasta pk-yritys toisen yrityksen yritysoston tai sulautumisen vuoksi. Tällaisissa olosuhteissa avustussopimus yleensä irtisanotaan.

6. EASME vahvisti kantelijalle heinäkuun 2021 lopussa erityisessä verkkoportaalissa, että aseman muutos oli kirjattu virallisesti.

7. Kantelija jatkoi hankkeen toteuttamista.

8. Lokakuun 2021 alussa kantelija ilmoitti EASMElle, ettei se ollut saanut enää muodollisia avustuspyyntöjä, ja pyysi neuvoja seuraavasta vaiheesta. Se huomautti, että sillä välin se oli saanut säännöllisesti edistymiskertomuksia koskevia pyyntöjä, ja totesi, että se vastasi niihin velvoitteidensa mukaisesti. Vaikutti siltä, että nämä säännölliset edistymiskertomukset oli lähetetty kantelijalle automaattisesti asiaa koskevasta verkkoportaalista.

9. EASME vastasi välittömästi, että ”muodollinen menettely avustuksen päättämiseksi käynnistettiin jokin aika sitten, ja sinun pitäisi saada pian ilmoitus [tietotekniikka]portaalin kautta”. Se lisäsi, että ”Tietoteknisen vian vuoksi tätä ei otettu huomioon ja säännöllinen raportointijakso aktivoitiin. Älä ota tätä toimintoa huomioon äläkä aloita säännöllistä raportointia. Kun tietotekniset ongelmat on ratkaistu, raportointijaksoa koskeva moduuli lakkaa toimimasta.”

10. EASME ilmoitti, että valituksen tekijä saisi pian ilmoituksen irtisanomismenettelystä ja että sillä olisi mahdollisuus ladata huomautuksensa verkkoportaaliin. EASME tutkisi kaikki tällaiset huomautukset ja lähettäisi sen jälkeen kantelijalle lopullisen päätöksensä. Jos vastaus on kielteinen, erityinen tietojärjestelmä käynnistäisi raportointimoduulin, jonka avulla kantelija voi hakea korvausta tukikelpoisista kustannuksista.

11. Marraskuun 2021 lopussa EASME ilmoitti virallisesti kantelijalle aikomuksestaan irtisanoa avustussopimus, koska kantelija ei enää ole pk-yritys. Kantelija esitti huomautuksensa muutamaa päivää myöhemmin.

12. EASME ilmoitti tammikuussa 2022 kantelijalle lopullisesta päätöksestään irtisanoa sopimus. Kantelija kävi EASMEn kanssa kirjeenvaihtoa mahdollisista oikeussuojamekanismeista, joiden aikana EASME ilmoitti, että kantelija voi riitauttaa päätöksen ainoastaan tuomioistuimen kautta.

13. Tämän jälkeen kantelija kääntyi Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

14. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen avustussopimuksen päättämisestä tehdystä päätöksestä ja siitä, miten EASME oli hallinnoinut avustuksen päättämisprosessia.

15. Tutkimuksen aikana hankkeen tekniset ja taloudelliset näkökohdat saatiin päätökseen.

EASMEn näkemys, jonka mukaan sopimus olisi purettava

Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

16. EASME katsoi, että kun kantelija ei enää ollut pk-yritys, sen oli irtisanottava avustussopimus. Kantansa tueksi se viittasi seuraaviin seikkoihin:

Horisontti 2020 -asetus [1]:

 ”1. Ainoastaan pk-yritykset voivat hakea ehdotuspyyntöjä, jotka julkaistaan pk-yrityksille kohdennetun välineen puitteissa [...]. Ne voivat tehdä yhteistyötä muiden yritysten sekä tutkimusorganisaatioiden tai yliopistojen kanssa.

2. Kun yritys on vahvistettu pk-yritykseksi, tämän oikeudellisen aseman oletetaan olevan voimassa hankkeen koko keston ajan myös silloin, kun yritys ylittää myöhemmin kasvunsa vuoksi pk-yrityksen määritelmän mukaiset enimmäismäärät.”

Avustussopimuksen pääasiallinen määräys [2]:

”EASME voi irtisanoa sopimuksen, jos a) ei sovelleta; b) muutos avustuksen saajan oikeudellisessa, taloudellisessa, teknisessä, organisatorisessa tai omistusoikeudellisessa tilanteessa todennäköisesti vaikuttaa merkittävästi toimen toteuttamiseen tai viivästyttää sitä tai asettaa kyseenalaiseksi avustuksen myöntämispäätöksen.”

17. EASME katsoi tiivistetysti, että tukikelpoisuusedellytysten on täytyttävä hankkeen koko keston ajan eikä ainoastaan avustuksen arviointi- ja myöntämisajankohtana. Se korosti, että Horisontti 2020 -asetuksen mukaan ainoastaan pk-yritykset voivat saada avustuksia asianomaisesta ohjelmasta (joista käytetään nimitystä ”pk-yrityksiä koskevan välineen toimet”). Pk-yrityksen aseman menettäminen asettaa näin ollen kyseenalaiseksi avustuksen perusteen. EASME katsoi, että tämä kanta vastaa yhtä pk-yrityksiä koskevan suosituksen [3] päätavoitteista eli sen varmistamista, että tukitoimenpiteitä myönnetään vain niille yrityksille, jotka todella tarvitsevat niitä. EASME totesi myös, että asiaa koskevissa usein kysytyissä kysymyksissä [4] ja käyttöoppaassa [5] selitetään, että poikkeuksia pk-yrityksen asemaa koskevaan vaatimukseen sovelletaan vain tapauksissa, joissa yhteisö menettää pk-yrityksen asemansa”talouskehityksestä tai taloussuhdanteesta” (luonnollinen kasvu) johtuvan kasvun vuoksi, eikä silloin, kun yritys lakkaa olemasta pk-yritys toisen yrityksen yritysoston tai sulautumisen vuoksi.

18. Kantelija katsoi, että sovellettavien sääntöjen mukaan sen jälkeen, kun avustus on myönnetty pk-yritykselle, pk-yrityksen asema säilyy kyseisen avustussopimuksen kannalta oikeudellisesti koko hankkeen ajan, joten sen avustussopimuksen päättämiselle ei ollut oikeusperustaa. Kantelija väitti myös, että se, että se menetti pk-yrityksen aseman hankkeen aikana, ei voinut olla ”muutos”, joka mahdollistaisi avustussopimuksen nojalla sen päättämisen. Sen mukaan avustussopimuksen määräyksellä pyrittiin puuttumaan tapauksiin, joissa myöhemmin saadut tiedot osoittavat, että pk-yrityksen asemasta avustushakemuksen tekohetkellä annetut tiedot olivat harhaanjohtavia tai virheellisiä tai että tietoja suunnitelluista välittömistä muutoksista oli jätetty ilmoittamatta.

Oikeusasiamiehen arviointi

19. Tämänkaltaisessa  tapauksessa oikeusasiamies voi tutkia, onko kyseinen EU:n elin toiminut sopimuksen oikeudellisten määräysten ja muiden sovellettavien säännösten sekä hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Oikeusasiamiehen tehtävänä ei ole toimia sovittelijana sopimusriidoissa.

20. Tässä tapauksessa komission mainitsemat pk-yrityksen asemaa koskevat säännökset eivät ole täysin selkeitä. Vaikuttaa siltä, että Horisontti 2020 -asetuksen asianomaisessa artiklassa oleva ilmaisu ”oletetaan vallitsevan” ei muodosta erityistä ja erillistä oikeussääntöä. Jos sen tarkoituksena olisi osoittaa, että pk-yritys olisi aina tunnustettava pk-yritykseksi myös avustuksen myöntämisen jälkeen, on vaikea nähdä, että säännöksen toinen osa olisi tarpeen, koska sen tarkoitus saavutettaisiin riittävällä tavalla säännöksen ensimmäisellä osalla. Oikeusasiamies ei näin ollen voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että artiklan yleisenä tarkoituksena oli ottaa käyttöön mainittu poikkeus ”luonnollista kasvua” koskevissa tapauksissa [6].

21. Tällaisissa olosuhteissa on hyvän käytännön mukaista tulkita säännöksiä painottaen erityisesti kyseisen politiikan ja oikeudellisen kehyksen tarkoitusta. EASME näyttää tehneen näin tässä tapauksessa. Näin ollen oikeusasiamies katsoo, että EASME on tulkinnut pk-yrityksen asemaa koskevaa vaatimusta koskevia asiaankuuluvia säännöksiä kohtuullisiksi.

22. Avustussopimuksen asiaa koskevassa määräyksessä on myös epäselvyyttä, sillä siinä todetaan, että toimielin voi irtisanoa sopimuksen, jos ”avustuksen saajan oikeudellisen, rahoituksellisen, teknisen, organisatorisen tai omistusoikeudellisen tilanteen muutos [...] asettaa kyseenalaiseksi avustuksen myöntämispäätöksen” (kursivointi tässä).

23. Ei ole selvää, miksi tässä määräyksessä ei täsmennetä nimenomaisesti, että avustussopimus voidaan irtisanoa, jos avustuksen saajalla ei enää ole ominaisuuksia, joiden perusteella sille alun perin myönnettiin avustus.

24. Tästä epäselvyydestä huolimatta oikeusasiamies ei pidä kohtuuttomana, että EASME käytti tätä määräystä avustussopimuksen irtisanomiseen. Avustussopimuksen määräyksen tarkoituksena on antaa EASMElle mahdollisuus irtisanoa sopimus. Säännöksen keskeinen kohta on se, että kyseisen tuensaajan tietyt näkökohdat ovat muuttuneet. ”Muutos” on ymmärrettävä tilanteeksi, joka kehittyy yhdestä asiasta toiseen, eikä sitä voida tulkita siten, että sillä tarkoitettaisiin tilannetta, jossa avustus myönnettiin.

25. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että EASMEn päätös irtisanoa avustussopimus ei merkitse hallinnollista epäkohtaa.

26. Oikeusasiamies ehdottaa kuitenkin päätöksensä lopussa, että EASMEa kannustettaisiin harkitsemaan selkeämmän sanamuodon lisäämistä avustussopimuksen tekstiin.

Miten EASME käsitteli valituksen tekijän aseman muutosta

Oikeusasiamiehen arviointi

27. Perusoikeuskirjan mukaan EU:n elinten olisi käsiteltävä asiat ”kohtuullisessa ajassa”.[7]

28. On selvää, että oli ongelmia sekä sen suhteen, miten EASME käsitteli avustussopimuksen irtisanomispäätöstä, että sen suhteen, miten se ilmoitti asiasta.

29. On kiistatonta, että kantelija on menettänyt asemansa pk-yrityksenä. Siitä hetkestä lähtien, kun kantelija ilmoitti tästä EASMElle, vaikuttaa siltä, että EASMEn kannalta ei ollut epäilystäkään siitä, että avustussopimus olisi irtisanottava.

30. Kantelija ilmoitti EASMElle varhaisessa vaiheessa, että sillä oli vakavia epäilyjä sopimuksen irtisanomisen oikeusperustasta ja että se jatkaisi hankkeen käsittelyä.

31. Vastauksena oikeusasiamiehen kysymykseen siitä, miksi EASMElta kesti useita kuukausia ilmoittaa kantelijalle virallisesta aikomuksestaan irtisanoa avustussopimus, EASME totesi, että tämä johtui siitä, että kyseessä oli ”useita tarkastusvaiheita”.

32. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa kävi ilmi, että siitä päivästä alkaen, jona kantelija ilmoitti virallisesti verkkoportaalin muutoksesta, EASMElta kesti kolme kuukautta aloittaa avustuksen päättämistä koskeva menettely. Tämän jälkeen kesti vielä kaksi kuukautta ilmoittaa kantelijalle virallisesti aikomuksestaan irtisanoa sopimus. Tämä ei vaikuta olevan ”kohtuullinen aika” tällaisen menettelyn käsittelemiseksi.

33. Tilanne, jossa toimielin odottaa, että sen on irtisanottava avustussopimus, on erityisen vakava. Tällaiseen tilanteeseen on suhtauduttava erittäin huolellisesti, ja siihen on sisällyttävä kaikki tarvittavat tekniset, taloudelliset ja oikeudelliset tarkastukset. Tämä ei kuitenkaan saisi viedä suhteettoman paljon aikaa.

34. Kuten edellä mainittiin, EASME näyttää alusta alkaen katsoneen, että sen olisi irtisanottava avustussopimus ja että tämä oli oikeudellisesti yksinkertaista. Tätä taustaa vasten ja koska kantelija teki selväksi, että se aikoi jatkaa hankkeen parissa työskentelyä ja että sille näin ollen aiheutuisi edelleen kustannuksia, EASMEn olisi pitänyt pyrkiä käsittelemään menettely mahdollisimman nopeasti. Sovellettavan menettelyn mukaan ennen sopimuksen irtisanomista koskevan lopullisen päätöksen tekemistä EASME ilmoitti kantelijalle alustavassa vaiheessa aikomuksestaan irtisanoa avustussopimus. Tähän alustavaan vaiheeseen ei liittynyt merkittäviä riskejä, ja koska EASMEn kanta oli selvä, tämä vaihe olisi pitänyt toteuttaa nopeasti. EASME teki niin vasta marraskuun lopussa.

35. Ei vaikuta olevan järkevää selitystä sille, miksi EASMElta kesti niin kauan käsitellä avustussopimuksen päättämistä ja erityisesti miksi päättämismenettelyn käynnistäminen kesti niin kauan. Tämä viivästys johtaa EASMEn hallinnolliseen epäkohtaan.

36. Oikeusasiamies ei näe mitään arvoa asiaa koskevan suosituksen antamisessa, koska tätä viivettä ei voida korjata millään tavalla. Oikeusasiamies tekee kuitenkin ehdotuksia vastaavan tilanteen estämiseksi tulevaisuudessa.

37. On valitettavaa, että kantelija jatkoi hankkeen parissa työskentelyä, mistä aiheutui lisäkustannuksia, joita ei lopulta katettu avustuksella. Kuten edellä on todettu, EASMEn päätös irtisanoa sopimus ei kuitenkaan vaikuta lainvastaiselta. Tämä tarkoittaa sitä, että kysymystä siitä, olisiko kantelijalle korvattava aiheutuneet kustannukset, voidaan tarkastella ainoastaan yleisten periaatteiden perusteella eikä minkään oikeudellisen oikeuden perusteella.

38. Oikeusasiamies ei voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tässä tapauksessa kyseessä olevan kaltaisen menettelyn päätökseen saattamisen liiallinen viivästyminen voisi olla syy ehdottaa asianomaiselle toimielimelle, että se kattaisi aiheutuneet kustannukset kokonaan tai osittain. Unionin hallinto-oikeuden mukaan oikeutta korvaukseen on kuitenkin vaikea vahvistaa.

39. Tässä tapauksessa EASME ilmoitti kantelijalle varhaisessa vaiheessa, että se katsoi, että kantelija ei enää voinut hyötyä avustussopimuksesta. Vaikka EASMElta kesti selvästi liian kauan ilmoittaa virallisesti kantelijalle aikomuksestaan irtisanoa sopimus, toimitetut tiedot olivat luonteeltaan kohtuullisen virallisia. Ei ole näyttöä siitä, että EASME olisi kannustanut kantelijaa jatkamaan hankkeen toteuttamista [8].

40. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että EASMElla ei ole velvollisuutta kattaa kantelijalle aiheutuneita lisäkustannuksia kokonaan tai osittain.

41. On kuitenkin selvää, että oli useita valitettavia viestintäkysymyksiä, jotka vaikuttivat kantelijan päätökseen jatkaa tarpeettomasti hankkeen käsittelyä.

42. Tilanteissa, joissa EASME katsoo olevansa velvollinen irtisanomaan avustussopimuksen, sillä on huolellisuusvelvoite toimittaa selkeät ja tarkat tiedot oikea-aikaisesti asianomaisille avustuksen saajille. Tämä on erityisen tärkeää nyt käsiteltävän asian kaltaisissa tilanteissa, joissa kantelija ilmoitti aikovansa jatkaa hankkeen toteuttamista.

43. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että EASMElla ei ole selkeitä toimintaperiaatteita tai suuntaviivoja siitä, miten se voi viestiä avustuksen saajien kanssa tilanteissa, joissa se katsoo, että sen on irtisanottava avustussopimus.

44. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmän tarkasteleman kirjeenvaihdon perusteella EASME ei näytä antaneen kantelijalle neuvoja esimerkiksi siitä, olisiko sen jatkettava hankkeen toteuttamista. EASME ei myöskään ilmoittanut kantelijalle, milloin se voisi odottaa saavansa lopullisen päätöksen avustussopimuksesta.

45. Lisäksi vaikuttaa siltä, että senkin jälkeen, kun avustuksen päättämistä koskeva menettely oli käynnistetty, kantelija sai edelleen automatisoituja viestejä erityisestä tietoteknisestä järjestelmästä, jossa pyydettiin edistymisraportteja. Vaikka EASME myönsi, että tämä johtui teknisestä virheestä, tämä pahensi viestintäongelmia menettelyn ratkaisevassa vaiheessa. Oikeusasiamies tekee EASMElle ehdotuksen vastaavien tapausten ehkäisemiseksi.

46. Lopuksi oikeusasiamies toteaa, että lopullisessa päätöksessä avustussopimuksen päättämisestä EASME ei ilmoittanut kantelijalle, että tuomioistuinkäsittelyn lisäksi se voisi kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen puoleen. Tämä oli ristiriidassa EU:n elinten velvollisuuden [9] kanssa, jonka mukaan niiden on annettava tietoja käytettävissä olevista muutoksenhakukeinoista tehdessään kielteisiä hallinnollisia päätöksiä. Oikeusasiamies tekee asiaan liittyvän parannusehdotuksen.

Päätelmät

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

EASMEn päätöksessä avustussopimuksen irtisanomisesta ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

EASMEn toiminnassa oli hallinnollisia epäkohtia, jotka liittyivät avustussopimuksen päättämiseen, erityisesti siihen liittyvään viivästykseen ja viestintäkysymyksiin.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle, EASMElle ja Euroopan komissiolle.

Parannusehdotuksia

1. EASMEn olisi laadittava ohjeet sellaisten tilanteiden käsittelemiseksi, joissa hankkeen aikana tapahtuva muutos todennäköisimmin johtaa avustussopimuksen irtisanomiseen. Näihin suuntaviivoihin olisi sisällyttävä ohjeelliset määräajat sen varmistamiseksi, että menettely käsitellään kohtuullisessa ajassa, ja erityisesti sen varmistamiseksi, että EASME ilmoittaa avustuksen saajalle mahdollisimman nopeasti aikomuksestaan irtisanoa avustussopimus. Ohjeissa olisi myös käsiteltävä, mitä tietoja avustuksen saajille olisi annettava heidän hankkeeseen liittyvästä työstään, erityisesti siitä, olisiko tämä keskeytettävä vai keskeytettävä. Suuntaviivojen olisi katettava myös meneillään oleviin tai lähestyviin päättämismenettelyihin liittyvien kokousten pitäminen, erityisesti tarve pitää kirjaa tällaisista kokouksista asiaankuuluvassa asiakirja-aineistossa.

2. EASMEn olisi varmistettava, että kaikissa avustussopimuksia koskevissa kielteisissä päätöksissä ilmoitetaan edunsaajille kaikista mahdollisista muutoksenhakumekanismeista, mukaan lukien oikeus kääntyä oikeusasiamiehen puoleen ja milloin kääntyä oikeusasiamiehen puoleen sen sijaan, että ryhdyttäisiin oikeustoimiin.

3. EASMEn olisi tarkasteltava, voitaisiinko avustussopimusten mahdollista päättämistä koskevat määräykset laatia selkeämmin.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 23.6.2023

 

[1] tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman Horisontti 2020 (2014–2020) osallistumista ja tulosten levittämistä koskevista säännöistä annetun asetuksen (EU) N:o 1290/2013 53 artikla,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] 50.3.1 artikla.

[3] Suositus 2003/361/EY, annettu 6 päivänä toukokuuta 2003, mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Ks. usein kysytyt kysymykset 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Pk-yrityksen määritelmää koskeva käyttöopas - EU:n julkaisutoimisto

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] Vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuin ei ole tulkinnut asiaa.

[7] Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artikla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] Kirjeenvaihdosta käy ilmi, että kantelijan ja hankevastaavan välillä pidettiin kokous 2 päivänä kesäkuuta 2021. Kokouksen sisällöstä ei kuitenkaan ole mitään merkintää.

[9] Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 19 artiklan (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) ja Euroopan komission hyvän hallintotavan säännöstön 3 osan (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13) mukaisesti.