Hyvä H.

Teitte 21. heinäkuuta 2001 Euroopan oikeusasiamiehelle kantelun Euroopan komissiota vastaan siitä, että uudistettu pyyntönne saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotka liittyvät komission toimintaan transatlanttisen liike-elämän vuoropuhelun (TABD) yhteydessä, oli hylätty. Valitatte alankomaalaisen kansalaisjärjestön Corporate Observatory Europen puolesta.

Oikeusasiamies vastaanotti kantelun 2. elokuuta 2001. Lähetitte 3.8.2001 lisätietoja faksilla. Toimitin kantelun 4.9.2001 komission puheenjohtajalle. Komissio antoi lausuntonsa 21.11.2001. Toimitin Teille 4. joulukuuta 2001 lausunnon ja 19. joulukuuta 2001 lähettämänne kehotuksen esittää huomautuksia.

Pyysin 27.2.2002 komissiolta lisätietoja, ja vastauksen määräaika oli 30.4.2002. Määräaika oli tavanomaista pidempi, jotta komissio voisi ottaa huomioon uuden oikeudellisen kehyksen, joka koskee yleisön oikeutta tutustua komission asiakirjoihin. Komissio vastasi pyyntöön 23 päivänä huhtikuuta 2002. Toimitin Teille 3. toukokuuta 2002 lausunnon ja 14. kesäkuuta 2002 lähettämänne kehotuksen esittää huomautuksia.

Toimitin 27. kesäkuuta 2002 komissiolle suositusluonnoksen ja samana päivänä ilmoitin Teille kirjeitse tästä toimesta. Komissio antoi 16. lokakuuta 2002 yksityiskohtaisen lausuntonsa suositusluonnoksesta. Toimitin teille yksityiskohtaisen lausunnon sekä 28. marraskuuta 2002 lähettämänne kehotuksen esittää huomautuksia.

Kirjoitan nyt kertoakseni teille tehtyjen tutkimusten tuloksista.

KILPAILUKYKY

H. teki heinä- ja elokuussa 2001 kantelun komissiota vastaan alankomaalaisen kansalaisjärjestön Corporate Observatory Europen puolesta. Kantelu koskee sitä, että komissio on kieltäytynyt antamasta tutustuttavaksi tiettyjä asiakirjoja, jotka liittyvät komission suhteisiin transatlanttisen liike-elämän vuoropuhelun (TABD) kanssa. Kantelija pyysi saada tutustua asiakirjoihin komission päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom nojalla.

Kyseiset asiakirjat ovat Washingtonissa 10. toukokuuta 1999 pidettyyn TABD:n puolivuotiskokoukseen ja Berliinissä 28. ja 29. lokakuuta 1999 pidettyyn TABD:n konferenssiin osallistuneiden komission valtuuskuntien muistioita.

Kantelija väittää, että komissio ei ole antanut riittävää painoarvoa tietojen ilmaisemiseen liittyvälle yleiselle edulle. Väitteen tueksi kantelija väittää, että TABD ja erityisesti sen vuotuinen konferenssi on foorumi, jossa ehdotetaan ja keskustellaan EU:n politiikoista, joilla on myöhemmin kauaskantoisia vaikutuksia kaikkiin Euroopan kansalaisiin. Kantelijan mukaan komission ei pitäisi pitää salassa olennaisia asiakirjoja, jotka liittyvät sen osallistumiseen foorumiin. Yhdysvaltojen hallituksen ja yksityisen sektorin tekemät ehdotukset ja komission vastaukset ovat olennainen osa komission päätöksentekoprosessia. Näistä ehdotuksista keskustellaan laajasti liike-elämän edustajien kanssa, eikä siksi ole oikeutettua kieltää niitä kansalaisyhteiskunnan jäseniltä.

Kantelija vaatii oikeutta tutustua asiakirjoihin ja mainitsee myös, että yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan toimielinten on myönnettävä osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin, jos asiakirja sisältää sekä luottamuksellisia että ei-luottamuksellisia tietoja.

KYSYMYS

Oikeusasiamies välitti kantelun komissiolle lausuntoa varten. Oikeusasiamies pyysi, että komission lausunnossa otettaisiin huomioon aika, joka on kulunut asiaankuuluvista TABD:n kokouksista.

Komission lausunto

Yhteenvetona voidaan todeta, että komission kanta oli seuraava.

Kyseiset katsaukset koostuvat kahdesta sidosasiakirjasta, jotka sisältävät muun muassa ohjausmuistioita, ehdotettuja puheenvuoroja, ehdotettuja tiedonantoluonnoksia, katsauksia Yhdysvaltojen hallituksen ministerien kanssa pidettäviä sivukokouksia varten sekä TABD:n komissiolle antamia suosituksia ja komission yksiköiden huomautuksia ja vastauksia näihin suosituksiin.

Komissio antoi kantelijalle oikeuden tutustua komission huomautuksiin ja vastauksiin TABD:n suosituksiin. Ohjausmuistioihin, Yhdysvaltojen hallituksen edustajien kanssa pidettäviä kokouksia koskeviin tiedotustilaisuuksiin, komission yksiköiden muihin kommentteihin ja komission jäsenelle osoitettuihin suosituksiin sovelletaan kuitenkin komission työskentelyn luottamuksellisuuden suojaa koskevaa poikkeusta.

Kun kantelijan intressiä saada nämä asiakirjat verrattiin komission intressiin säilyttää menettelyjensä luottamuksellisuus, katsottiin, että viimeksi mainitut olivat painavampia kuin ensin mainitut. Keskustelujen yleisestä asiayhteydestä ja asianmukaisesta poliittisesta harkinnasta riippuen komission jäsenen kanta ei välttämättä aina täysin vastaa neuvoja ja ehdotettuja puheenvuoroja. Sen vuoksi näiden asiakirjojen antaminen yleisön tutustuttavaksi olisi epäasianmukaista ja harhaanjohtavaa. Lisäksi tietojen paljastaminen vaarantaisi tai vaikeuttaisi suhteita Yhdysvaltoihin.

Kantelijan väite, jonka mukaan olennaiset asiakirjat, jotka liittyvät komission osallistumiseen TABD:hen, pidetään salassa, on virheellinen. Itse asiassa kantelijalle on annettu mahdollisuus tutustua kaikkiin TABD:n komissiolle antamiin suosituksiin sekä kaikkiin komission lausuntoihin ja vastauksiin näistä suosituksista.

Yhdysvaltojen hallituksen ehdotuksia ei tehdä kirjallisesti, eikä komissiolla ole näihin ehdotuksiin liittyviä asiakirjoja.

Komission TABD:n suosituksiin antamat vastausasiakirjat, joihin kantelija on saanut tutustua, kattavat komission ja liike-elämän väliset keskustelut. Koska nämä asiakirjat kuuluivat tiedotustilaisuuksiin, kantelijalle on itse asiassa annettu osittainen oikeus tutustua niihin.

Koska kaksi vuotta on kulunut, komissio ei voi julkistaa asiakirjoja, koska niihin sisältyvät kysymykset ja lausunnot ovat edelleen voimassa.

Kantelijan huomautukset

Yhteenvetona voidaan todeta, että kantelijan huomautuksissa esitettiin seuraavat seikat.

Kantelija ei pyydä saada tutustua Yhdysvaltojen hallituksen ehdotuksiin vaan kaikkiin asiakirjoihin, jotka kuvastavat komission reaktioita TABD:n suosituksiin.

Komission lausunto viittaa siihen, että Berliinin kokousta varten laaditut katsaukset poikkeavat sisällöltään komission TABD:lle antamista virallisista kirjallisista vastauksista, joiden jäljennökset lähetettiin kantelijalle. Tämä on ristiriidassa sen väitteen kanssa, jonka mukaan virallisten vastausten julkaiseminen tosiasiallisesti antoi kantelijalle osittaisen tutustumisoikeuden.

Katsaukset ovat olennaisen tärkeitä, jotta voidaan ymmärtää komission suhdetta TABD:hen ja tämän elimen roolia EY:n päätöksenteossa. Ne valmisteltiin esiteltäväksi yksityisen sektorin konferenssissa, ja ne olisi asetettava myös muiden kansalaisyhteiskunnan osien saataville.

Komission väite, jonka mukaan asiakirjat eivät välttämättä muodosta komission lopullista kantaa, ei ole merkityksellinen. Katsaukset muodostavat taustan komission päätöksille, jotka vaikuttavat kaikkiin kansalaisiin. Näiden asiakirjojen epäasianmukainen tai harhaanjohtava julkistaminen on vain holhoavaa.

Lisätiedustelut

Tarkasteltuaan huolellisesti komission lausuntoa ja kantelijan huomautuksia kävi ilmi, että lisätutkimukset olivat tarpeen.

Oikeusasiamies pyysi siksi komissiota vastaamaan kantelijan huomautuksissaan esittämiin seikkoihin.

Komission toinen lausunto

Komission toinen lausunto sisälsi tiivistetysti seuraavat kohdat.

Komissio on julkistanut kaikki kantelijan pyytämät asiakirjat lukuun ottamatta komission henkilöstön ohjausmuistioita, neuvoja, lausuntoja ja muita huomautuksia.

Asiakirjat, joihin tutustumisoikeus evättiin, sisältävät ainoastaan henkilöstön jäsenten mielipiteitä ja suosituksia, sillä he eivät voisi vapaasti antaa henkilökohtaisia arvioita poliittisista kysymyksistä, jos heidän näkemyksensä julkistettaisiin. Tällainen tilanne heikentäisi vakavasti komission päätöksentekokykyä. Nämä asiakirjat eivät myöskään tuoneet lisävalaistusta komission kantoihin TABD-ehdotuksista. Julkistamiseen ei ole todellista yleistä etua, ja etu pitää tällaiset asiakirjat sisäisinä on ensisijainen.

Tapahtumista, joita varten tiedotustilaisuudet laadittiin, kulunut aika ei anna komissiolle mahdollisuutta julkistaa asiakirjoja, koska niihin sisältyvät lausunnot ja suositukset voivat edelleen olla päteviä tulevissa neuvotteluissa.

Jos asiakirjat olisivat julkisia, henkilöstön jäsenten henkilökohtaisten näkemysten voitaisiin virheellisesti katsoa heijastavan komission näkemyksiä. Asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi näin ollen suhteita Yhdysvaltoihin. Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin on evättävä, jos kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisten suhteiden suojaa.

Asiakirjoja, joihin kantelijalta on evätty oikeus tutustua, ei ole luovutettu yrityssektorin edustajille. Ne on tarkoitettu yksinomaan komission sisäiseen käyttöön, minkä vuoksi ei ole perusteita pyynnölle asettaa niitä muiden kansalaisyhteiskunnan osien saataville.

Liiketoimintasuositukset ja komission kanta näihin suosituksiin eivät ole salassa pidettäviä. Kantelijalla on pääsy TABD:n hallituksille antamiin ehdotuksiin, jotka ovat julkisesti saatavilla internetissä, ja komission vastaukset on paljastettu kantelijalle.

Kantelijan huomautukset

Yhteenvetona voidaan todeta, että kantelijan huomautukset olivat seuraavat.

Tiedotteet ovat ainoa tapa valaista tehokkaasti komission ja TABD:n välisen suhteen luonnetta. Jos ne paljastaisivat, että TABD:llä on perusteetonta valtaa päätöksentekoprosessissa, on olennaisen tärkeää, että ne saatetaan yleisön saataville.

Muistiot eivät ole pelkästään komission henkilöstön henkilökohtaisia mielipiteitä. Kantelija on aiemmin saanut komission muistiot OECD:ssä käytyjä investointineuvotteluja koskevasta monenvälisestä sopimuksesta. Ne sisältävät komission virallisia kantoja ja antavat paljon enemmän tietoa siitä, miten prosessi toteutettiin, kuin yleisön saatavilla olevat asiakirjat.

On yllättävää, että komissio näyttää pitävän TABD-konferensseja neuvotteluina, koska ne järjestää yksityisen sektorin edunvalvontaryhmä eikä niillä ole mitään roolia perussopimusten mukaisessa EU:n päätöksentekoprosessissa. Tämä tekee avoimuudesta kiireellisempää ja vahvistaa oikeutta tutustua asiakirjoihin.

Muistiot ovat olennaisia asiakirjoja päätöksentekoprosessin ymmärtämiseksi. Komission näkemys, jonka mukaan niiden julkistaminen ei ole yleisen edun mukaista, osoittaa, että EU:n kansalaisten näin voimakkaasti kokemaa demokratiakuilua ei ymmärretä.

EHDOTUS SUOSITUKSEKSI

Oikeusasiamies osoitti 27. kesäkuuta 2002 tekemällään päätöksellä komissiolle suositusluonnoksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Suositusluonnoksen perustana olivat seuraavat seikat:

1 Oikeudellinen kehys

1.1 Kantelussa arvostellaan sitä, että komissio on evännyt oikeuden tutustua tiettyihin asiakirjoihin. Pyyntö saada tutustua asiakirjoihin tehtiin joulukuussa 1999, ja kantelijan uudistettu pyyntö hylättiin toukokuussa 2000. Oikeusasiamiehen tutkimus siitä, onko komission kieltäytyminen antamasta asiakirjaa tutustuttavaksi hallinnollinen epäkohta, perustuu näin ollen päätökseen 94/90/EHTY, EY, Euratom (1), joka oli tuolloin sovellettava oikeudellinen kehys.

1.2 Komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi säädetään 3. joulukuuta 2001 alkaen asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 (2) ja yksityiskohtaisissa säännöissä, jotka on liitetty komission työjärjestykseen 5. joulukuuta 2001 tehdyllä komission päätöksellä (3), jolla kumottiin komission päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että komission on tarkasteltava kantelijan hakemusta uudelleen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella.

2 Kantelijan ja komission esittämät perustelut

2.1 Kantelija kiistää sen, että komissio olisi kieltäytynyt antamasta tutustuttavaksi kaikkia komission lähetystöjen muistioita Washingtonissa 10. toukokuuta 1999 pidetystä transatlanttisen liike-elämän vuoropuhelun (TABD) puolivuotiskokouksesta ja Berliinissä 28.-29. lokakuuta 1999 pidetystä TABD-konferenssista.

2.2 Kantelija väittää, että komission kieltäytyminen ei anna riittävää painoarvoa tietojen ilmaisemiseen liittyvälle yleiselle edulle. Kantelijan mukaan TABD ja erityisesti sen vuotuinen konferenssi on foorumi, jossa ehdotetaan ja keskustellaan EU:n politiikoista, joilla on myöhemmin kauaskantoisia vaikutuksia kaikkiin Euroopan kansalaisiin. Katsaukset ovat olennaisen tärkeitä, jotta voidaan ymmärtää komission suhdetta TABD:hen ja tämän elimen roolia EU:n päätöksenteossa. Muistiot laadittiin esiteltäväksi yksityisen sektorin konferenssissa, ja ne olisi asetettava myös muiden kansalaisyhteiskunnan osien saataville.

Kantelija vaatii oikeutta tutustua asiakirjoihin ja mainitsee, että oikeuskäytännön mukaan toimielinten on myönnettävä osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin, jos asiakirja sisältää sekä luottamuksellisia että ei-luottamuksellisia tietoja.

2.4 Komission mukaan kyseiset asiakirjat koostuvat kahdesta sidosasiakirjasta, jotka sisältävät ohjausmuistioita, ehdotuksia puheenvuoroiksi, ehdotuksia tiedonannoiksi, muistioita Yhdysvaltojen hallituksen ministerien kanssa pidettäviä oheiskokouksia varten sekä TABD:n komissiolle antamia suosituksia ja komission yksiköiden huomautuksia ja vastauksia näihin suosituksiin. Komissio on julkistanut kaikki pyydetyt asiakirjat lukuun ottamatta komission henkilöstön antamia ohjeita, neuvoja, lausuntoja ja muita huomautuksia.

Komissio väittää, että asiakirjat, joihin tutustumista koskeva oikeus on evätty, sisältävät ainoastaan sellaisten henkilöstön jäsenten mielipiteitä ja suosituksia, jotka eivät voisi vapaasti antaa henkilökohtaisia arvioita poliittisista kysymyksistä, jos heidän näkemyksensä paljastettaisiin yleisölle. Tämä heikentäisi vakavasti komission päätöksentekokykyä. Nämä asiakirjat eivät myöskään tuoneet lisävalaistusta komission kantoihin TABD-ehdotuksista. Ei ole todellista yleistä etua, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista, ja etu, joka koskee tällaisten asiakirjojen säilyttämistä sisäisinä, on ensisijainen.

Lisäksi jos asiakirjat olisivat julkisia, henkilöstön jäsenten henkilökohtaisten näkemysten voitaisiin virheellisesti katsoa heijastavan komission näkemyksiä. Asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi näin ollen suhteita Yhdysvaltoihin. Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin on evättävä, jos kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisten suhteiden suojaa.

Komissio väittää myös, että TABD:n ehdotukset hallituksille ovat julkisesti saatavilla internetissä ja että komission vastaukset on ilmoitettu kantelijalle. Asiakirjoja, joihin kantelijalta on evätty oikeus tutustua, ei ole myöskään luovutettu elinkeinoelämän edustajille. Ne on tarkoitettu yksinomaan komission sisäiseen käyttöön, minkä vuoksi ei ole perusteita pyynnölle asettaa niitä muiden kansalaisyhteiskunnan osien saataville.

Osittaisen tutustumisoikeuden osalta komissio väittää, että komission vastausasiakirjat TABD:n suosituksiin kattavat komission ja yrityssektorin väliset keskustelut, joihin kantelija on saanut tutustua. Koska nämä asiakirjat kuuluivat tiedotustilaisuuksiin, kantelijalle on itse asiassa annettu osittainen oikeus tutustua niihin.

Lopuksi komissio väittää, että niiden tapahtumien jälkeen, joita varten tiedotustilaisuudet laadittiin, kulunut aika ei anna komissiolle mahdollisuutta julkistaa asiakirjoja, koska niihin sisältyvät lausunnot ja suositukset voivat edelleen olla päteviä tulevissa neuvotteluissa.

2.5 Kantelija väitti huomautuksissaan, että muistiot eivät ole pelkästään komission henkilöstön henkilökohtaisia mielipiteitä. Muut tällaiset katsaukset sisältävät komission virallisia kantoja ja antavat enemmän tietoa siitä, miten kyseinen prosessi toteutettiin, kuin yleisön saatavilla olevat asiakirjat.

Kantelija ilmoitti olevansa yllättynyt siitä, että komissio näyttää pitävän TABD-konferensseja neuvotteluina, koska ne järjestää yksityisen sektorin edunvalvontaryhmä eikä niillä ole perussopimusten mukaista roolia EU:n päätöksentekoprosessissa. Tämä tekee avoimuudesta kiireellisempää ja vahvistaa oikeutta tutustua asiakirjoihin.

Kantelijan mukaan komission näkemys, jonka mukaan tiedotusmuistioiden julkistaminen ei ole yleisen edun mukaista, osoittaa, että EU:n kansalaisten niin voimakkaasti kokemaa demokraattista kuilua ei ymmärretä.

3 Oikeusasiamiehen havainnot

3.1 Komission päätöksessä 94/90/EHTY, EY, Euratom säädetään kahdesta poikkeusluokasta, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua komission asiakirjoihin. Ensimmäinen ryhmä on pakollinen ja koskee yleisen edun suojelua. Komissio on vedonnut tähän poikkeukseen väittäessään, että kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua. Komission mukaan tietojen ilmoittaminen vahingoittaisi suhteita Yhdysvaltoihin, koska komission henkilöstön jäsenten henkilökohtaisten näkemysten voitaisiin virheellisesti katsoa heijastavan komission näkemyksiä.

3.2 Oikeusasiamies huomauttaa, että ei ole selvää, miksi Yhdysvaltojen viranomaiset tekisivät tällaisen virheen, eikä komissio esitä mitään näyttöä, joka osoittaisi, että se olisi todennäköistä.

3.3 Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että komission esittämä perustelu ei osoita, että komissio olisi todella tutkinut, onko tietojen ilmaiseminen sen käytettävissä olevien tietojen perusteella tosiasiallisesti omiaan vahingoittamaan kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

3.4 Komissio on myös vedonnut päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom toiseen poikkeusluokkaan, jonka tarkoituksena on suojata sen intressiä menettelyn luottamuksellisuuteen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimielimen on tätä poikkeusta soveltaessaan löydettävä todellinen tasapaino sen välillä, mikä on kansalaisen intressi saada tutustua asiakirjoihin ja mikä tahansa sen oma intressi säilyttää käsittelyjensä luottamuksellisuus.

3.5 Oikeusasiamies pitää perusteltuna komission väitettä, jonka mukaan asiakirjat, joihin tutustumista koskeva oikeus on evätty, sisältävät lausuntoja ja suosituksia henkilöstön jäseniltä, jotka eivät voisi vapaasti antaa henkilökohtaisia arvioita poliittisista kysymyksistä, jos heidän näkemyksensä paljastettaisiin yleisölle, ja että tämä heikentäisi vakavasti komission päätöksentekokykyä.

3.6 Oikeusasiamies ei kuitenkaan katso, että komission väite, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen ei ole yleisen edun mukaista, voitaisiin hyväksyä. Tässä yhteydessä oikeusasiamies muistuttaa ensinnäkin, että avoimuusperiaatteen tarkoituksena on varmistaa kansalaisten merkittävämpi rooli päätöksentekoprosessissa ja varmistaa, että hallinto toimii demokraattisessa järjestelmässä kansalaisia kohtaan entistä asianmukaisemmin, tehokkaammin ja vastuullisemmin (4). Lisäksi mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, joka komission päätöksellä 94/90/EHTY, EY, Euratom pyritään takaamaan, antaa kansalaisille mahdollisuuden valvoa tosiasiallisesti ja tehokkaasti yhteisön toimielimille annetun toimivallan käyttöä (5).

3.7 Oikeusasiamies toteaa, että komission verkkosivuilla olevien tietojen mukaan TABD:n alkuperä juontaa juurensa vuoteen 1995, jolloin silloinen Yhdysvaltojen kauppaministeri ja komission jäsenet BRITTAN ja BANGEMANN järjestivät Sevillassa konferenssin yritysten toimitusjohtajille Atlantin molemmin puolin. TABD:n omalla verkkosivustolla kuvataan TABD:tä "epäviralliseksi prosessiksi, jossa eurooppalaiset ja amerikkalaiset yritykset ja liike-elämän järjestöt kehittävät EU:n ja Yhdysvaltojen yhteisiä kauppapoliittisia suosituksia yhteistyössä Euroopan komission ja Yhdysvaltojen hallinnon kanssa".

3.8 Oikeusasiamies katsoo, että kantelijalla on oikeus vedota yleiseen etuun, joka koskee komission suhdetta TABD:hen koskevien asiakirjojen paljastamista. Komission tehtävänä ei ole myöskään määritellä, mitkä asiakirjat voivat olla hyödyllisiä kansalaisille, kun ne valvovat komission toimivallan käyttöä.

3.9 Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että soveltaessaan päätökseen 94/90/EHTY, EY, Euratom sisältyvää harkinnanvaraista poikkeusta komissio ei ole osoittanut, että se olisi löytänyt todellisen tasapainon asiakirjoihin tutustumista koskevan kansalaisen edun ja oman perustellun luottamuksellisuutta koskevan intressinsä välillä. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

3.10 Osittaista tutustumisoikeutta koskevan kysymyksen osalta oikeusasiamies huomauttaa, että komission olisi harkittava asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaista osittaista tutustumisoikeutta harkitessaan uudelleen kantelijan hakemusta.

4 Päätelmä

4.1 Edellä esitetyistä syistä oikeusasiamies katsoo, että perustelut sille, että komissio hylkäsi kantelijan pyynnön saada tutustua Washingtonissa 10. toukokuuta 1999 pidettyyn TABD:n puolivuotiskokoukseen ja Berliinissä 28.-29. lokakuuta 1999 pidettyyn TABD:n konferenssiin osallistuneiden Euroopan komission valtuuskuntien muistioihin, ovat riittämättömät. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

4.2 Oikeusasiamies esittää näin ollen komissiolle seuraavan suositusluonnoksen oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti:

Suositusluonnos

Komission olisi tarkasteltava uudelleen kantelijan hakemusta ja annettava pyydetyt asiakirjat tutustuttavaksi, paitsi jos sovelletaan yhtä tai useampaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyä poikkeusta. Uudelleentarkasteluun olisi sisällyttävä mahdollisuus tutustua asiakirjojen osiin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

KOMISSION TÄYDELLINEN LAUSUNTO

Komission yksityiskohtaisessa lausunnossa käsiteltiin TABD:n luonnetta ja asiakirjoja, joihin tutustumisoikeus evättiin. Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen perusteista komissio esitti yksityiskohtaisessa lausunnossaan tiivistetysti seuraavat seikat:

Katsaukset sisältävät arvioita Yhdysvaltojen kannoista ja politiikoista. Niissä otetaan huomioon komission henkilöstön sisäiset keskustelut valmisteltaessa kokouksia liike-elämän ja/tai hallitusten edustajien kanssa. Sisäisten perustelujen ja komission jäsenen harkitsemien vaihtoehtojen paljastaminen paljastaisi komission suhteet kumppaneihinsa ja heikentäisi sen neuvotteluasemaa. Se antaisi neuvottelukumppaneille käsityksen mahdollisista kompromisseista, joita komissio olisi valmis tekemään neuvottelujen myöhemmässä vaiheessa. Olisi olemassa vakava vaara, että EU:n ja Yhdysvaltojen suhteisiin lisättäisiin kiistanalaisia kysymyksiä ja että sopimukseen pääseminen vaikeutuisi.

Koska nämä muistiot sisältävät komission yksiköiden lausuntoja ja arviointeja, joita komission jäsen voi noudattaa tai jättää noudattamatta, niiden paljastaminen voisi aiheuttaa sekaannusta julkisessa mielipiteessä komission virallisista kannoista. Tällainen sekaannus vaikeuttaisi myös EU:n ja Yhdysvaltojen suhteita, vaikka Yhdysvaltojen viranomaiset itse todennäköisesti erottaisivat komission kannat sen henkilöstön antamista neuvoista ja ehdotuksista.

Sisäisten tiedotustilaisuuksien ja taustamuistioiden julkistaminen heikentäisi vakavasti komission päätöksentekoprosessia. Syy on kaksitahoinen:

• se heikentäisi komission asemaa tulevissa kauppaneuvotteluissa. Tämä puolestaan vaikuttaisi vakavasti komission päätöksentekoprosessiin, koska sen liikkumavara vähenisi.
• Komission henkilöstön olisi voitava vapaasti antaa neuvoja ja lausuntoja viranomaisilleen, olipa kyse komission jäsenestä, kollegiosta tai toimielintä edustavasta korkea-arvoisesta virkamiehestä. Heitä olisi suojeltava ulkopuoliselta kohtuuttomalta painostukselta heidän neuvoessaan viranomaisiaan. Heidän vapauttaan ilmaista mielipiteensä rajoitettaisiin, jos heidän olisi otettava huomioon mahdollisuus, että heidän mielipiteensä ja arvionsa voitaisiin julkistaa. Tämän "ajattelutilan" suojelu on olennaisen tärkeää komission aloiteoikeuden turvaamiseksi. Sen päätöksentekomenettely vaarantuisi vakavasti, jos se ei voisi enää luottaa henkilöstönsä riippumattomaan neuvontaan.

Kun komissio tarkasteli hakemusta uudelleen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella, se punnitsi tietojen ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua ja asiakirjojen luovuttamisesta aiheutuvaa vahinkoa. Tällaisen intressien tasapainon saavuttaminen edellyttää, että komissio arvioi asiakirjojen informaatioarvoa kansalaisten kannalta ja vertaa sitä vaaraan, että se heikentäisi päätöksentekokykyään.

Asetuksella (EY) N:o 1049/2001 annetaan jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle oikeus tutustua asiakirjoihin ilman, että hänen tarvitsee perustella hakemustaan. Kun asiakirja on julkaistu, se on julkinen ja kaikkien saatavilla. Toimielin ja kolmannen osapuolen asiakirjojen laatija menettävät määräysvallan luovutettujen asiakirjojen tai niiden osien mahdolliseen käyttöön. Arvioitaessa asiakirjan luovuttamisesta aiheutuvaa haittaa on otettava huomioon riski siitä, että luovutettujen asiakirjojen tiettyjä osia levitetään pois asiayhteydestään.

Yhtäältä muistioiden julkistaminen vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekoprosessia. Toisaalta yleisölle tiedotetaan kattavasti TABD:n suosituksista sen verkkosivustolla sekä komission vastauksista. Toisin kuin kantelija väittää, muistiot eivät antaisi lisävalaistusta komission osallistumisesta TABD:hen, vaan ne paljastaisivat sisäisiä keskusteluja ja mahdollisia kompromisseja TABD:n konferenssien ja Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa pidettävien kokousten valmistelemiseksi. Komissio on näin ollen vakuuttunut siitä, että sen päätöksentekomenettelyn suojaaminen on selvästi tärkeämpää kuin niiden muutamien asiakirjojen julkistamista koskeva yleinen etu, joita ei ole luovutettu.

Osittainen tutustuminen asiakirjoihin, joita ei ole luovutettu, ei ole mahdollista, koska ne sisältävät ainoastaan taustatietoja, henkilökohtaisia arviointeja ja suosituksia komission jäsenen tai pääjohtajan harkittavaksi. Ei ole olemassa ei-luottamuksellisia osia, jotka voitaisiin erottaa itse muistiinpanoista.

Kantelijan huomautukset yksityiskohtaisesta lausunnosta

Kantelijan huomautuksiin sisältyivät tiivistetysti seuraavat seikat:

Komissio ei ole näyttänyt toteen vahinkoa kansainvälisille suhteille eikä tietojen ilmaisemista koskevan yleisen edun tosiasiallista huomioon ottamista.

Kantelija on periaatteessa samaa mieltä luottamuksellisuutta koskevasta oikeudesta mutta ei päätelmästä, jonka mukaan se on tässä tapauksessa julkistamista koskevan yleisen edun yläpuolella.

Asiakirjoihin tutustuminen on yleisen edun mukaista, koska TABD vaikuttaa epäasianmukaisesti komissioon. Asiakirjat muodostavat poliittisen päätöksenteon perustan, ja ne ovat näin ollen ratkaisevan tärkeitä komission toimivallan käytön seurannassa.

PÄÄTÖS

Oikeusasiamiehen arvio komission yksityiskohtaisesta lausunnosta

1.1 Oikeusasiamies esitti suositusluonnoksen, jonka mukaan komission olisi tarkasteltava uudelleen kantelijan hakemusta saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin ja annettava oikeus tutustua kyseisiin asiakirjoihin, paitsi jos sovelletaan yhtä tai useampaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista. Uudelleentarkasteluun olisi sisällyttävä mahdollisuus tutustua asiakirjojen osiin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

1.2 Komissio toteaa yksityiskohtaisessa lausunnossaan, että kyseiset asiakirjat sisältävät sisäisiä arvioita Yhdysvaltojen kannoista ja politiikoista. Sisäisten perustelujen ja komission jäsenen harkitsemien vaihtoehtojen paljastaminen paljastaisi komission suhteet kumppaneihinsa ja heikentäisi sen neuvotteluasemaa. Se antaisi neuvottelukumppaneille käsityksen mahdollisista kompromisseista, joita komissio olisi valmis tekemään neuvottelujen myöhemmässä vaiheessa. Olisi olemassa vakava vaara, että EU:n ja Yhdysvaltojen suhteisiin lisättäisiin kiistanalaisia kysymyksiä ja että sopimukseen pääseminen vaikeutuisi.

1.3 Komissio katsoo, että osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin, joita ei ole luovutettu, ei ole mahdollinen, koska ne sisältävät vain taustatietoja, henkilökohtaisia arviointeja ja suosituksia. Ei ole olemassa ei-luottamuksellisia osia, jotka voitaisiin erottaa itse muistiinpanoista.

1.4 Oikeusasiamies toteaa, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa säädetään osittain seuraavaa: "Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi seuraavien suojelua: a) yleinen etu seuraavien osalta: . -kansainväliset suhteet." Tässä 4 artiklan osassa ei viitata tietojen ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun mahdollisuuteen.

1.5 Oikeusasiamies katsoo, että komission yksityiskohtaisessa lausunnossa esitetyt perustelut selittävät ensimmäistä kertaa selvästi, miten kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vahingoittaa kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden perusteella voitaisiin epäillä komission päättelyn tämän näkökohdan paikkansapitävyyttä tai komission näkemystä, jonka mukaan osittainen tutustumisoikeus ei ole mahdollinen.

1.6 Ottaen huomioon oikeusasiamiehen edellisessä kohdassa esittämän havainnon ei ole tarpeen tutkia, voitaisiinko oikeus tutustua asiakirjoihin evätä myös asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (6) 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla.

Oikeusasiamies huomauttaa kuitenkin, ettei hän voi hyväksyä komission näkemystä, jonka mukaan asiakirjojen tiettyjen osien levittämisen vaara niiden asiayhteyden ulkopuolella on otettava huomioon arvioitaessa mahdollista haittaa, joka asiakirjan luovuttamisesta aiheutuisi sen päätöksentekoprosessille.

Oikeusasiamiehen mielestä komission päättely tässä asiassa on ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukaisen sananvapauden kanssa, joka sisältää mielipiteenvapauden sekä vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia viranomaisten siihen puuttumatta.

2 Päätelmät

Oikeusasiamies katsoo, että komissio on toteuttanut riittävät toimet oikeusasiamiehen suositusluonnoksen noudattamiseksi. Oikeusasiamies päättää näin ollen asian käsittelyn.

Päätöksestä ilmoitetaan myös komission puheenjohtajalle.

Vilpittömästi,

 

Jacob Söderman

---

(1) Komission päätös 94/90/EY, tehty 8 päivänä helmikuuta 1994, yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin (EYVL L 46, s. 58).

(2) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, annettu 30 päivänä toukokuuta 2001, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi, EYVL L 145/43.

(3) 2001 EYVL L 345/94.

(4) Asia T-211/00, Aldo Kuijer v. neuvosto, Kok. 2002, s. II-485, 52 kohta.

(5) Asia T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. komissio, Kok. 1999, s. II-3521, 39 kohta.

6. "Asiakirja, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja, evätään asianomaisen toimielimen keskustelujen ja alustavien kuulemisten yhteydessä myös päätöksen tekemisen jälkeen, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista."