Kantelun tausta

1. Valituksen tekijä pyysi helmikuussa 2022 yleisön oikeutta tutustua ^[1] asiakirjoihin, jotka koskivat Venäjän Ukrainaan kohdistamaan hyökkäykseen liittyviä valmiustoimenpiteitä.

2. EKP yksilöi kaksi asiakirjaa, jotka kuuluivat kantelijan pyynnön piiriin: 1) johtokunnalle osoitettu 28 päivänä helmikuuta 2022 päivätty sisäinen muistio käteisen kysyntätilanteesta ja setelien kiertoon liittyvistä toimenpiteistä, jäljempänä ’asiakirja 1’; ja 2) ote 9. ja 10.3.2022 pidetyn EKP:n neuvoston kokouksen pöytäkirjaan liitetystä liitteestä, joka koskee eurojärjestelmän vastapuoliin liittyviä kysymyksiä (”asiakirja 2”).

3. EKP epäsi yleisön oikeuden tutustua näihin kahteen asiakirjaan ja väitti, että niiden julkistaminen vaikuttaisi kielteisesti sen kykyyn panna tehokkaasti täytäntöön EU:n määräämiä pakotteita ja muita rajoittavia toimenpiteitä, rajoittaisi EKP:n rahapolitiikan tehokkuutta ja haittaisi sen kansainvälisiä rahoitussuhteita.

4. Kantelija pyysi EKP:tä tarkistamaan päätöstään (tekemällä niin sanotun uudistetun pyynnön). Vastauksena EKP piti alkuperäisen päätöksensä voimassa. Se väitti, että tietojen ilmaiseminen rikkoisi primaarioikeutta.^[2] EKP väitti lisäksi, että tietojen ilmaiseminen heikentäisi yleisen edun suojaa siltä osin kuin on kyse sen päätöksentekoelinten menettelyjen luottamuksellisuudesta ^[3], unionin rahapolitiikasta ^[4] ja kansainvälisistä rahoitussuhteista ^[5]. Se vetosi myös niiden sääntöjensä mukaiseen poikkeukseen, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua EKP:n asiakirjoihin, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja ^[6].

5. Tyytymättömänä lopputulokseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen heinäkuussa 2022.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen, joka koski EKP:n kieltäytymistä antamasta pyydettyjä asiakirjoja yleisön tutustuttavaksi.

7. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kaksi riidanalaista asiakirjaa.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Kantelijan toimesta

8. Uudistetussa hakemuksessaan kantelija väitti, että EKP:n asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien sääntöjen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyjä poikkeuksia ei voitu enää soveltaa, koska päätös varautumistoimenpiteistä oli jo tehty.

9. Lisäksi kantelija katsoi, että toimenpiteiden täytäntöönpanoon liittyvä yleinen etu on tärkeämpi kuin EKP:n etu suojata sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen luottamuksellisuus.

10. Kantelija väittää myös, että EKP ei ole harkinnut oikeutta tutustua asiakirjojen osiin.

EKP:n toimesta

Asiakirja 1

11. EKP totesi, että asiakirja 1 laadittiin, jotta EKP:n päätöksentekoelimet saisivat ajantasaista tietoa ja tietoa ennennäkemättömässä tilanteessa tapahtuneesta kehityksestä, ja se sisälsi analyyseja nykyisissä toimintapuitteissa käytettävissä olevista mahdollisista toimintavaihtoehdoista.

12. Asiakirjan 1 sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi erityisesti ja tosiasiallisesti kansainvälisiä rahoitussuhteita koskevan yleisen edun suojaa.^[7] Se paljastaisi EU:n strategiset näkökohdat ja välineet, joita tarvitaan EU:n pakotteiden tehokkaaseen täytäntöönpanoon, mikä vaikuttaisi EKP:n suhteisiin EU:n toimielimiin ja muihin kansainvälisiin toimijoihin, jotka voisivat mahdollisesti mukauttaa käyttäytymistään EKP:n strategisia päätöksiä ennakoiden. Lisäksi EKP katsoi, että tietojen julkistaminen heikentäisi osallistujien luottamusta sen kykyyn turvata EU:n suhteita muihin maihin koskevien keskustelujen luottamuksellisuus.

13. EKP väitti myös, että se ei voi luovuttaa asiakirjaa 1, koska sen yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevissa säännöissä edellytetään, että EKP:n sisäiseen käyttöön laatimia tai vastaanottamia asiakirjoja ei anneta tutustuttaviksi osana neuvotteluja ja alustavia kuulemisia.^[8] EKP piti ratkaisevan tärkeänä, että mahdollisten vaihtoehtojen ja tulevien toimenpiteiden analyysit ja yksityiskohdat esitetään päätöksentekoelimille tehokkaasti ja että ne pidetään luottamuksellisina erityisesti Ukrainan jatkuvasti muuttuvan ja yhä vakavamman tilanteen vuoksi. EKP ei enää hyötyisi sensuroimattomasta mielipiteiden vaihdosta eikä voisi enää saada rehellisiä neuvoja, jos sisäisten asiakirjojen laatijat ottaisivat huomioon riskin väärän signaalin antamisesta ajankohtaisesta aiheesta tai yleisön mahdollisesta virheellisestä tulkinnasta asiakirjan julkistamisen jälkeen.

14. EKP katsoi, ettei ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt tietojen ilmaisemista.

15. Lopuksi EKP katsoi, että osittainen tutustumisoikeus asiakirjaan 1 ei ollut tällä hetkellä mahdollista. Se täsmensi, että tutustumisoikeuden epäämisellä tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa poistamalla kohtia, jotka vahingoittaisivat yleistä etua. Yksityiskohtaisempi kuvaus saattaisi paljastaa sen todellisen sisällön, mikä tekisi tyhjäksi sen poikkeuksen tarkoituksen, johon on vedottu ^[9].

Asiakirja 2

16.  EKP totesi, että asiakirja 2 on ote EKP:n neuvoston 535. kokouksen ^[10] pöytäkirjasta, jossa esitetään näiden menettelyjen tulokset ja joka sisältää tietoja eurojärjestelmän rahapoliittisista toimista, joilla pyritään varmistamaan venäläisille rahoituslaitoksille asetettujen rajoitusten ja pakotteiden tehokkuus.

17. EKP väitti, että asiakirjan 2 sisältämien tietojen ilmaiseminen heikentäisi sen päätöksentekoelinten menettelyjen luottamuksellisuutta koskevan yleisen edun suojaa.^[11] Otteen sisältämien tietojen ilmaiseminen ilman asiayhteyttä voisi johtaa virheellisiin tulkintoihin, mikä vaikuttaisi kielteisesti yleisön käsitykseen EKP:n virallisesta kannasta Ukrainan tilanteen vuoksi. Lisäksi EKP on jo julkistanut kantansa selkeällä ja avoimella tavalla.

18. EKP totesi, että EKP:n neuvoston kokousten luottamuksellisuus on suojattu primaarilainsäädännöllä ^[12][13].

19. EKP väitti myös, että tietojen julkistaminen heikentäisi erityisesti ja tosiasiallisesti sen kykyä täyttää rahapoliittiset tehtävänsä tulevaisuudessa.^[14] Se totesi, että yksityiskohtaisten tietojen julkistaminen eurojärjestelmän vastapuolia koskevista EKP:n neuvoston päätöksistä voisi heikentää sen kykyä reagoida jatkuvasti muuttuviin talousskenaarioihin. Se voisi vaikuttaa erityisesti markkinaosapuolten odotuksiin ja siten niiden käyttäytymiseen ja päätöksiin, mikä viime kädessä heikentäisi EKP:n päätöksentekokykyä ja vähentäisi eurojärjestelmän rahapoliittisten toimien tehokkuutta kriisitilanteissa.

Oikeusasiamiehen arviointi

Asiakirja 1

20. EKP:llä on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, vahingoittaisiko asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen jotakin sen asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien sääntöjen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla suojattua yleistä etua, kansainväliset rahoitussuhteet mukaan lukien.^[15] Oikeusasiamiehen tutkimuksen tarkoituksena oli arvioida, oliko EKP:n arvioinnissa ilmeinen virhe, johon se perusti päätöksensä evätä oikeus tutustua asiakirjaan.

21. Tätä varten oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tarkasti asiakirjan ja vahvisti, että se sisältää arkaluonteisia tietoja koko ajan. Tämän tarkastuksen perusteella oikeusasiamies toteaa, että EKP:n ei ollut ilmeisen väärin katsoa, että asiakirjan (osittainen) julkistaminen voisi vahingoittaa unionin kansainvälisiä rahoitussuhteita koskevaa yleistä etua.

22. EKP:n asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien sääntöjen mukaan kansainvälisiä rahoitussuhteita koskevan yleisen edun suojaa koskeva poikkeus on ehdoton, mikä tarkoittaa, että sitä ei voida syrjäyttää millään muulla yleisellä edulla. Näin ollen valituksen tekijän väitettä, joka koskee tietojen ilmaisemista edellyttävää ylivoimaista yleistä etua, ei voida ottaa huomioon.

23. Koska kansainvälisiä rahoitussuhteita koskevaan poikkeukseen vedottiin pätevästi tämän asiakirjan yhteydessä, oikeusasiamiehen ei tarvitse tehdä perusteellista arviointia siitä, heikentäisikö tietojen ilmaiseminen myös tarvetta suojata EKP:n sisäisiä keskusteluja.

Asiakirja 2

24. Oikeusasiamies toteaa, että EKP hoitaa tehtävänsä perussopimusten ^[16] mukaisesti, joihin sisältyy pöytäkirja EKP:hen sovellettavista erityisistä institutionaalisista määräyksistä. Pöytäkirjan ^[17] mukaan EKP:n neuvoston kokoukset ovat luottamuksellisia. Unionin tuomioistuin on vahvistanut, että EKP:n neuvoston kokousten käsittelyn luottamuksellisuus taataan yleisenä periaatteena ilman, että on tarpeen vedota johonkin asiakirjojen julkisuutta koskevissa sovellettavissa säännöissä säädettyyn poikkeukseen ^[18].

25. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että EKP:llä oli oikeus kieltäytyä antamasta yleisön tutustuttavaksi otetta EKP:n neuvoston 535. kokouksen pöytäkirjasta.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja toteaa seuraavaa:

Euroopan keskuspankki ei syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan.

Valituksen tekijälle ja EKP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 12.9.2022

[1] Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 4 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn Euroopan keskuspankin päätöksen (EKP/2004/3), sellaisena kuin se on muutettuna, nojalla https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32004D0003%2801%29

[2] Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4), joka on osa Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta, nojalla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN

[3] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen luetelmakohta.

[4] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen luetelmakohta.

[5] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kuudes luetelmakohta.

[6] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 3 kohta.

[7] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kuudes luetelmakohta.

[8] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 3 kohta.

[9] EKP viittasi asiassa T-362/08,  IFAW International Tierschutz-Fonds GmbH v. Euroopan komissio, annettuun tuomioon, 111 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?nat=or&mat=or&pcs=Oor&jur=C%2CT%2CF&num=T-362%252F08&for=&jge=&dates=&language=en&pro=&cit=none%252CC%252CCJ%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse&oqp=&td=%3BALL&avg=&lg=&page=1&cid=1834671

[10] EKP:n neuvosto on EKP:n tärkein päätöksentekoelin. Se koostuu johtokunnan kuudesta jäsenestä sekä euroalueen 19 maan kansallisten keskuspankkien pääjohtajista.

[11] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen luetelmakohta.

[12] Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 10.4 artiklassa määrätään seuraavaa: ”[EKP:n neuvoston] kokousten käsittely on luottamuksellista. EKP:n neuvosto voi päättää julkistaa keskustelujensa tulokset.”

[13] Tässä yhteydessä EKP viittasi unionin tuomioistuimen 19.12.2019 antamaan tuomioon Euroopan keskuspankki v. Espirito Santo Financial (Portugali) , C-442/18 P, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-442/18&language=EN

[14] EKP:n päätöksen 2004/3 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen luetelmakohta.

[15] Ks. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 4.6.2015, Versorgungswerk v. EKP, T-376/13, 53–55 kohta; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=511B7766F732579E2FB973F47E00861D?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12023337

[16] Sopimus Euroopan unionista, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF, ja sopimus Euroopan unionin toiminnasta, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN

[17] 10.4 artikla.

[18] Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 19.12.2019, Euroopan keskuspankki v. Espirito Santo Financial (Portugali), C-442/18 P, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-442/18&language=EN, ja unionin tuomioistuimen tuomio 21.10.2020, Euroopan keskuspankki v. Espirito Santo Financial Group, C-396/19 P, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=232705&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=676559