Kantelun tausta

1. Euroopan komissio on vuodesta 2018 lähtien antanut Kroatialle hätäapua rajavalvontatoimien tukemiseksi lisääntyneen muuttopaineen vuoksi.^[1] Avustukset myönnettiin sisäisen turvallisuuden rahastosta (rajat ja viisumit) ^{ja ulkorajojen rahoitusvälineestä [2]} Kroatian sisäministeriölle hankkeiden toteuttamiseksi. Hankkeiden ehdot vahvistettiin vastaavissa avustussopimuksissa. Tuolloin komissio ilmoitti julkisesti, että hätärahoitukseen liittyisi ”seurantamekanismi”.^[3]

2. Samaan aikaan ihmisoikeusinstituutiot ja muut järjestöt ilmoittivat joukkokarkotuksista ja pakkokarkotuksista Kroatian rajalla sekä turvapaikkamenettelyihin pääsyn epäämisestä ja Kroatiaan pyrkivien henkilöiden väkivallasta, hyväksikäytöstä tai huonosta kohtelusta ^[4].

3. Euroopan oikeusasiamies vastaanotti 20. syyskuuta 2020 Amnesty Internationalilta kantelun komissiota vastaan. Se ilmaisi huolensa siitä, että komissio ei ollut puuttunut jatkuviin väitteisiin Kroatian viranomaisten vakavista ihmisoikeusloukkauksista rajavalvontaoperaatioiden yhteydessä, joihin Kroatia sai EU:n rahoitusta.

Tiedustelu

4. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen selvittääkseen, oliko seurantamekanismi perustettu, ja tutkiakseen komission roolia tämän valvonnassa.

5. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen ^[5] kanteluun ja lisäkysymyksiin, joita hän oli esittänyt.^[6] Tämän jälkeen oikeusasiamies sai kantelijan huomautukset komission vastauksesta. Oikeusasiamies pyysi tietoja myös Kroatian oikeusasiamiehen toimistolta. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tapasi myös komission edustajia.^[7]  

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Kantelijan väitteet

6. Kantelija oli huolissaan siitä, että komissio ei ollut varmistanut, että Kroatialle rajavalvontaan osoitetut EU:n varat käytettiin perusoikeuksia koskevien normien ja EU:n lainsäädännön mukaisesti. Joulukuussa 2018 komissio totesi ^[8], että käyttöön otettaisiin seurantamekanismi sen varmistamiseksi, että kaikki EU:n ulkorajoilla sovellettavat toimenpiteet ovat oikeasuhteisia ja täysin perusoikeuksien ja EU:n turvapaikkalainsäädännön mukaisia. Ei kuitenkaan ollut näyttöä siitä, että tällainen mekanismi olisi otettu käyttöön. Sen sijaan alun perin tähän tarkoitukseen osoitettuja varoja vähennettiin ensin, minkä jälkeen Kroatian viranomaiset käyttivät ne muihin toimiin, kuten koulutusohjelmiin ja konferensseihin.

7. Kantelijan  mukaan myös se, miten komissio tiedotti asiasta, ei ollut avointa.

8. Kantelijan mukaan komissio on useaan otteeseen yhdistänyt julkisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja Kroatian oikeuskeskuksen ^[10] toteuttamat seurantatoimet [9] EU:n avustuksissa suunniteltuun seurantamekanismiin. Kantelija katsoo lisäksi, että komissio ei oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana osoittanut vakuuttavasti toteuttaneensa toimia sen varmistamiseksi, että Kroatialle myönnetty EU:n hätäapu ei edistänyt ihmisoikeusloukkauksia.

9. Kantelija totesi, että kesällä 2021 otettiin käyttöön seurantamekanismi, ja pani merkille komission tätä varten toteuttamat toimet. Se väitti kuitenkin, että tämä ei vastaa avustussopimuksissa edellytettyä mekanismia. Kantelija väitti lisäksi, että seurantamekanismi ei ole riittävän riippumaton eikä riittävän tehokas sen varmistamiseksi, että Kroatian rajavalvontatoimenpiteet ovat oikeasuhteisia ja täysin perusoikeuksien ja EU:n lainsäädännön mukaisia. Ihmisoikeusloukkaukset Kroatian rajoilla jatkuvat edelleen, kantelija sanoi, kun taas maa saa edelleen huomattavaa EU:n rahoitusta rajavalvontatoimiin.

Komission väitteet ja niiden perustelut

10. Komissio totesi, että vuosien 2017 ja 2018 hätäapuavustuksista tuettaviin rajaturvallisuushankkeisiin sisältyi tekninen seurantakomponentti, jonka alustavat määrärahat avustussopimuksissa olivat 300 000 euroa ja 94 751 euroa. Komission mukaan tähän sisältyi muun muassa rajapoliisitoiminnan seuranta, vakiotoimintamenettelyjen kehittäminen näitä toimia varten, rajapoliisien erityiskoulutus ja tietoisuuden lisääminen. Tässä osassa mainittiin UNHCR:n ja Kroatian oikeuskeskuksen suorittamat riippumattomat tarkastukset ja rajapoliisin / sisäministeriön suorittamat tarkastukset. Avustuksiin ei sisältynyt riippumattoman seurantamekanismin perustamista.

11. Ensimmäisen hätäapu- ja avustusavustuksen hanke päättyi 30.11.2019. Tekniseen seurantaan osoitetuista varoista käytettiin vain osa. Lopullisessa täytäntöönpanokertomuksessa ei annettu tietoja siitä, oliko riippumaton seurantamekanismi perustettu tai otettu käyttöön, koska avustussopimus ei kattanut sitä.

12. Komissio katsoo, että riippumattoman ja tehokkaan seurantamekanismin perustaminen on Kroatian viranomaisten vastuulla. Komissio tarjoaa tätä varten tukea.

13. Komissio selvensi, että Kroatiassa oli kaksi erillistä seurantamekanismia: i) edellä mainittu kolmikantapöytäkirja ja ii) hätäavun avustussopimusten mukainen mekanismi, jonka tarkoituksena oli antaa teknistä tukea Kroatian viranomaisille, jotta ne voivat seurata rajavalvontatoimia. Ensimmäiseen mekanismiin ei myönnetä EU:n varoja. Hätäapurahaa käytettiin useisiin seminaareihin, menettelyihin ja koulutuksiin. Komissio katsoo, että avustuksen ansiosta on edistytty jonkin verran. Komission mukaan nämä kaksi mekanismia toimivat rinnakkain, eivätkä ne liittyneet toisiinsa.

14. Komissiolla ei ole valtuuksia eikä henkilöstöä tutkia ihmisoikeusloukkauksia jäsenvaltioissa yksin. Kolmikantapöytäkirjan tehokkuuteen kohdistuvan kasvavan kritiikin ja perusoikeusloukkauksia koskevien ilmoitusten vuoksi komissio on vuodesta 2020 alkaen lisännyt yhteistyötään Kroatian viranomaisten kanssa kannustaakseen niitä ottamaan käyttöön riippumattoman seurantamekanismin. Se teki yhteistyötä Kroatian viranomaisten kanssa mekanismin perustamiseen liittyvissä käytännön kysymyksissä ja on jatkuvasti pyytänyt Kroatian viranomaisia toteuttamaan lisätoimenpiteitä perusoikeuksien seurannan tehostamiseksi.

15. Koska alkuperäisiin avustussopimuksiin ei sisältynyt erityisiä vaatimuksia siitä, että varojen käytössä olisi noudatettava perusoikeuksia (ns. ehdollisuus), komissiolla ei ollut oikeudellisia keinoja keskeyttää ja palauttaa varoja, kun otetaan huomioon väitetyt perusoikeuksien loukkaukset. Vaikka komissio käyttää hyvin harvoin ehdollisuutta hätärahoituksen yhteydessä, Kroatian tilannetta koskevat paljastukset saivat komission sisällyttämään Kroatian kanssa vuonna 2021 tehtyyn viimeisimpään avustussopimukseen ehdollisuutta koskevia määräyksiä. Kroatian oli erityisesti perustettava riippumaton mekanismi perusoikeuksien noudattamisen seuraamiseksi.

16. Kroatian viranomaiset perustivat tällaisen mekanismin kesäkuussa 2021. Kansalaisyhteiskunnan järjestöjen, Kroatian oikeusasiamiehen, kansainvälisten järjestöjen, EU:n perusoikeusviraston ja komission odotetaan antavan neuvoja mekanismin toiminnasta. Mekanismia tuetaan hätäapuvaroista yhden vuoden ajan (toukokuuhun 2022 asti). Se kehittyy tulevaisuudessa, ja komissio ilmoitti olevansa valmis tarjoamaan tukea Kroatian viranomaisille mekanismin parantamiseksi tarvittaessa.

17. Komissio aikoo arvioida, miten tulevaan EU:n rahoitukseen voidaan sisällyttää perusoikeuksien noudattamista koskevia ehtoja. Komissio totesi myös, että Schengenin arviointi- ja valvontamekanismia ^[11] voitaisiin päivittää sisällyttämällä siihen arviointi jäsenvaltioiden valmiuksista varmistaa perusoikeuksien suojelu.

Oikeusasiamiehen arviointi

18. Asiaa koskevassa EU:n lainsäädännössä ^[12], johon Kroatialle myönnettävä hätäapu perustuu, säädetään, että ulkorajojen rahoitustukivälineestä rahoitettavissa toimissa on kunnioitettava perusoikeuksia ja noudatettava muun muassa perusoikeuskirjan määräyksiä ^[13]. Vaikka komissiolla ei ole valtuuksia tai keinoja itse tutkia tai valvoa suoraan rajatoimintaa, sillä on valtuudet ja velvollisuus varmistaa, että jäsenvaltiolle myönnetyt EU:n varat käytetään perusoikeuksia ja EU:n lainsäädäntöä noudattaen, ja vaatia tätä varten suojatoimia.

19. Oikeusasiamies on aiemmin todennut ^[14], että komissio on velvollinen noudattamaan perusoikeuskirjaa kokonaisuudessaan kaikessa toiminnassaan, myös EU:n varojen jakamisessa ja seurannassa, ja että komission olisi varmistettava, että EU:n varoilla ei tueta toimia, jotka eivät ole EU:n arvojen, erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien, vapauksien ja periaatteiden mukaisia.

20. Alkuperäiset avustukset rajavalvontatoimiin Kroatiassa maksettiin samaan aikaan, kun kansallisilta ja kansainvälisiltä ihmisoikeusinstituutioilta ja -järjestöiltä saatiin yhä enemmän luotettavaa tietoa muuttajien huonosta kohtelusta ja muista ihmisoikeuskysymyksistä Kroatian rajoilla. Tätä taustaa vasten oli valitettavaa, että varoja maksettiin varmistamatta riittäviä perusoikeuksia koskevia suojatoimia. EU:n rahoituksen kiireellisyys ei tarkoita, etteikö komission olisi pitänyt varmistaa, että varat käytettiin perusoikeuksia kunnioittaen.

21. Koska viimeisimmässä avustussopimuksessa määrätään ehdollisuudesta ja edellytetään nimenomaisesti valvontamekanismin perustamista, oikeusasiamies ei katso tarpeelliseksi antaa tätä koskevaa suositusta. Oikeusasiamies odottaa kuitenkin, että komissio ottaa aktiivisen roolin ja pyytää Kroatian viranomaisilta konkreettisia ja todennettavissa olevia tietoja toimista, joita on toteutettu muuttajien ja turvapaikanhakijoiden joukkokarkotuksia ja huonoa kohtelua koskevien raporttien tutkimiseksi. Hän tekee vastaavan ehdotuksen alla.

22. Vuosien 2017 ja 2018 hätäavun avustussopimuksissa ei ollut tarkoitus perustaa riippumatonta mekanismia, jolla valvottaisiin perusoikeuksien noudattamista rajoilla.^[15] Niihin sisältyi kuitenkin osa ^[16], joka kattoi rajapoliisin toteuttamien toimien ”teknisen seurannan”, menettelyjen, operatiivisten järjestelyjen ja käsikirjojen tarkistamisen sekä kansallisten viranomaisten asiaankuuluvan henkilöstön koulutuksen ja tuen valitusten ja ilmoitettujen vaaratilanteiden käsittelemiseksi.

23. Sitä vastoin viimeisimmässä hätäapu-avustuksessa vuonna 2021 varattiin nimenomaisesti varoja riippumattomaan seurantamekanismiin (joka perustetaan yhdeksi vuodeksi ja jota voidaan jatkaa). Mekanismin perustaminen oli myös edellytys avustusvarojen maksamiselle. Tämä merkitsee huomattavaa parannusta.

24. Ennen vuotta 2021 kolmikantapöytäkirjalla ^[17] toteutettua seurantaa rahoitti UNHCR eikä EU:n varoista. Avustusten täytäntöönpanoa koskevissa asiakirjoissa, jotka oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tarkasti, kolmikantapöytäkirjan mukaisia toimia kutsutaan ”valvontamekanismiksi”. Lisäksi komissio selitti tähän tutkimukseen antamissaan vastauksissa, että vaikka seurantaan tarkoitettua alkuperäistä avustussopimuksen määrää ei ollut eritelty toiminnoittain, se oli varautunut UNHCR:n ja Kroatian oikeuskeskuksen suorittamiin riippumattomiin tarkastuksiin.

25. Sen vuoksi komissio totesi vuodesta 2018 lähtien useissa Kroatialle myönnettäviin hätäapuavustuksiin liittyvissä julkisissa lausunnoissa, että käyttöön otettaisiin ”seurantamekanismi”. Vasta vuonna 2021 perustettiin riippumaton mekanismi EU:n varojen käyttöä varten. Tämä aiheutti sekaannusta EU:n roolista perusoikeuksien noudattamisen seurannassa Kroatian viranomaisten EU:n varojen tuella toteuttamissa rajaoperaatioissa.

26. Komissio on nyt selventänyt, että kesällä 2021 perustettu seurantamekanismi kuuluu viimeisimmän hätäapu-avustuksen piiriin. Oikeusasiamies ei näin ollen pidä hyödyllisenä antaa suositusta tästä asiasta. Hän aikoo kuitenkin ehdottaa parannuksia äskettäin perustetun mekanismin avoimuuteen.

27. Oikeusasiamies odottaa myös, että komissio seuraa, onko mekanismi todella riippumaton ja tehokas perusoikeuksien ja EU:n lainsäädännön noudattamisen varmistamisessa.^[18] Oikeusasiamies tekee vastaavia parannusehdotuksia.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja toteaa seuraavaa:

Oikeusasiamies havaitsi merkittäviä puutteita Kroatian rajavalvontatoimien hätärahoituksessa, erityisesti sen osalta, miten perusoikeuksien noudattamista seurattiin ja miten komissio tiedotti seurantatoimista. Koska komissio on ryhtynyt toimiin näiden puutteiden korjaamiseksi, lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Parannusehdotuksia

Oikeusasiamies esittää komissiolle seuraavat parannusehdotukset:

A. Komission olisi annettava selkeää ja ajantasaista julkista tietoa seurantamekanismin toiminnasta Kroatiassa.

B. Komission olisi otettava aktiivinen rooli seurantamekanismin valvonnassa ja pyydettävä Kroatian viranomaisilta konkreettisia ja todennettavissa olevia tietoja toimista, joita on toteutettu muuttajien ja turvapaikanhakijoiden joukkokarkotuksia ja huonoa kohtelua koskevien ilmoitusten tutkimiseksi.

C. Komission olisi seurattava, onko mekanismi todella riippumaton ja varmistaako se tehokkaasti perusoikeuksien ja EU:n lainsäädännön noudattamisen.

D. Komission olisi ilmoitettava oikeusasiamiehelle vuoden kuluessa toimista, joita se on toteuttanut parantaakseen perusoikeuksien noudattamista EU:n rahoitusta saavissa Kroatian rajaoperaatioissa.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 22.2.2022

 

 

 

[1] Viitteen HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 ja HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136 mukaiset avustussopimukset

[2] Ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa annetun asetuksen (EU) N:o 515/2014 14 artiklan mukaan rahoitusta voidaan myöntää jäsenvaltioille, jotka ovat tilanteessa, joka johtuu kiireellisestä ja poikkeuksellisesta paineesta ja jossa suuri tai suhteeton määrä EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ylittää tai heidän odotetaan ylittävän ulkorajan. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] ”..Komissio on tukenut aktiivisesti Kroatian pyrkimyksiä varmistaa perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen rajalla. Tältä osin osa Kroatialle joulukuussa 2018 rajaturvallisuuden vahvistamiseen myönnetystä 6,8 miljoonan euron hätärahoituksesta osoitettiin uuteen seurantamekanismiin. Tämä auttaisi varmistamaan, että Kroatian rajavartijoiden rajavalvontatoimet ovat edelleen täysin EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden sekä perusoikeuksien ja EU:n turvapaikkasäännöstöstä johtuvien oikeuksien, myös palauttamiskiellon periaatteen, mukaisia” (komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Schengenin säännöstön täysimääräisen soveltamisen varmistamisesta Kroatiassa, COM(2019) 497 final, s. 14).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Ks. myös https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 ja komission kirjeet oikeusasiamiehelle 5. kesäkuuta 2019, 9. tammikuuta 2020 ja 14. helmikuuta 2020

[4] Ks. muun muassa

https://www.ombudsman.hr/en/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, s. 25–33

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, lisäviittauksineen

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/, lisäviitteet

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884

[9] Osana YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun, Kroatian oikeuskeskuksen ja Kroatian sisäministeriön välistä kolmikantapöytäkirjaa.

[10] Kroatian oikeuskeskus on kansalaisjärjestö, joka työskentelee ihmisoikeuksien parissa: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en

[12] Asetus (EU) N:o 515/2014 ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Ks. asetuksen (EU) N:o 515/2014 3 artiklan 4 kohta.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[15] Oikeusasiamies tarkasti avustusasiakirjat, jotka komissio luokitteli luottamuksellisiksi.

[16] Vuoden 2017 avustussopimuksen alatoimi 5 – Rajavalvontatoimien tekninen seuranta.

[17] Kroatian sisäministeriö, UNHCR ja Kroatian oikeuskeskus allekirjoittivat pöytäkirjan 14 päivänä maaliskuuta 2019.

[18] Sidosryhmät, myös valituksen tekijä, ovat ilmaisseet huolensa siitä, että ehdotetut ratkaisut eivät täytä keskeisiä vaatimuksia, jotta mekanismia voitaisiin pitää riippumattomana ja tehokkaana:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf