# Päätös asiassa 1553/2019/NH uskonnon- ja vakaumuksenvapautta EU:n ulkopuolella edistävän EU:n erityislähettilään roolista
- Tekijä: Euroopan oikeusasiamies
- Päivämäärä: 2020-07-31T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fi/decision/fi/130887)
---
> Tapaus koski uskonnon- ja vakaumuksenvapautta EU:n ulkopuolella edistävän erityislähettilään roolia ja toimeksiantoa. Erityislähettiläs toimi komission erityisneuvonantajana vuosina 2016--2019. Kantelija, joka on Euroopan parlamentin jäsen, oli huolissaan erityislähettilään vuorovaikutuksesta tiettyjen järjestöjen kanssa, joiden hän väitti noudattavan "ihmisoikeuksien vastaista toimintaohjelmaa". Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten komissio valvoi erityislähettilään roolia.
>
> Oikeusasiamies katsoi, että erityislähettilään toimeksianto, joka on ainutlaatuinen tehtävä EU:n hallinnossa, ei ollut riittävän selkeä. Lisäksi tätä toimeksiantoa ja erityislähettilään työsuunnitelmaa koskevat asiakirjat eivät olleet yleisön saatavilla. Erityislähettiläälle annettiin kuitenkin valtuudet käydä vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa. Komissio arvioi, että erityislähettiläs ei rikkonut tätä toimeksiantoa tekemällä yhteistyötä valituksessa mainittujen järjestöjen kanssa. Oikeusasiamies on kuitenkin katsonut, että olisi pitänyt kiinnittää enemmän huomiota siihen riskiin, että tätä erittäin arkaluonteista virkaa käytetään hyväksi, koska uskonnon- ja vakaumuksenvapauden ja muiden perusoikeuksien ja -vapauksien välillä voi syntyä ristiriitoja.
>
> Havaittujen puutteiden vuoksi oikeusasiamies päätti tutkimuksen kolmella parannusehdotuksella. Hän kehotti komissiota antamaan tuleville erityislähettiläille selkeämpiä ohjeita tarpeesta ottaa huomioon kaikki ihmisoikeudet antaessaan lausuntoja ja ollessaan vuorovaikutuksessa sidosryhmien kanssa. Lisäksi hän ehdotti, että komissio selventäisi, missä määrin tulevilla erityislähettiläillä on valtuudet puhua komission puolesta, ja kehotti komissiota asettamaan toimeksiantonsa ja työsuunnitelmansa julkisesti saataville.
>
Kantelun tausta
---------------
**1.** Kantelija, joka on Euroopan parlamentin jäsen, ilmaisi huolensa silloisen uskonnon- ja vakaumuksenvapautta Euroopan unionin ulkopuolella edistävän EU:n erityislähettilään[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} ammatillisesta toiminnasta.
**2. Euroopan komission** puheenjohtaja perusti erityislähettilään tehtävän vuonna 2016 tehdyllä päätöksellä. Erityislähettilään toimeksiantoon kuuluu uskonnon- ja vakaumuksenvapauden edistämisen ja suojelun tukeminen kolmansissa maissa, sitoutuminen ja vuoropuhelu kansainvälisten järjestöjen, kansalaisyhteiskunnan ja uskonnollisten toimijoiden kanssa sekä tuki asiaa koskevalle EU:n koordinoinnille. Erityislähettiläs oli ensimmäinen laatuaan. Erityislähettiläs toimii hallinnollisesti kansainvälisestä yhteistyöstä ja kehitysasioista vastaavan komission jäsenen erityisneuvonantajana[\[2\].](#_ftn2){#_ftnref2}
**3.** Kantelija katsoo, että erityislähettiläs ei täyttänyt tehtäväänsä, koska hän ei edistänyt uskonnonvapauden osallistavaa käsitettä eikä uskovien ja ei-uskovien *kaikkien* ihmisoikeuksien kunnioittamista. Kantelija väitti erityisesti, että erityislähettiläs oli tavannut kaksi kansalaisyhteiskunnan järjestöä, jotka kantelijan mukaan olivat "kristillisyyden*äärikonservatiivisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta äärioikeistolaisilta* Kantelija huomautti erityisesti, että erityislähettiläs oli julkisesti kiittänyt yhtä järjestöä sosiaalisen median kautta.
**4.** Kantelija ilmaisi huolensa suoraan erityislähettiläälle tammikuun ja kesäkuun 2019 välisenä aikana käydyssä kirjeenvaihdossa. Hän pyysi erityislähettilästä ottamaan etäisyyttä kyseisiin järjestöihin. Kantelija pyysi myös komissiota antamaan oikeuden tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka liittyvät erityislähettilään yhteydenpitoon yksityishenkilöiden ja järjestöjen kanssa vuodesta 2018 lähtien[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3}
**5.**Tyytymättömänä huolenaiheisiinsa saamiinsa vastauksiin kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen elokuussa 2019.
Tiedustelu
----------
**6.**Koska oikeusasiamies tutkii EU:n toimielimiä eikä kyseisten EU:n toimielinten yksittäisiä henkilöstön jäseniä, tutkimuksessa keskityttiin siihen, miten Euroopan komissio käsitteli erityislähettilästä koskevia huolenaiheita ja miten se seurasi hänen rooliaan.
**7. Tutkimuksen**aikana oikeusasiamies pyysi komissiota selventämään erityislähettilääseen sovellettavia sääntöjä, jotka koskevat hänen rooliaan, ammatillista käyttäytymistään ja tapaamisia kolmansien osapuolten kanssa. Oikeusasiamies kysyi myös komissiolta, miten se seuraa tapaa, jolla erityislähettiläs hoitaa tehtäväänsä. Komissio lähetti oikeusasiamiehelle vastauksensa kanteluun sekä kaksi sisäistä asiakirjaa, joissa esitetään erityislähettilään toimeksianto ja työsuunnitelma. Tämän jälkeen kantelija toimitti huomautuksia vastauksena komission vastaukseen.
Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut
--------------------------------------
**8.**Kantelija väitti, että jotkin järjestöt, joiden kanssa erityislähettiläs oli ollut tekemisissä, kampanjoivat hlbti-henkilöiden oikeuksia, samaa sukupuolta olevien avioliittoja tai naisten terveysoikeuksia vastaan. Kantelija väitti näin ollen, että se, että erityislähettiläs päätti esiintyä ja puhua tapahtumissa tällaisten järjestöjen rinnalla, vaikuttaa vakavasti luottamukseen hänen tehtävänsä riippumattomuuteen. Kantelija väitti myös, että koska erityislähettiläs toimii komission jäsenen erityisneuvonantajana, hänen ilmeinen läheisyytensä tällaisiin järjestöihin voisi vaikuttaa kolmansissa maissa tehtyihin seksuaali- ja lisääntymisterveyttä ja -oikeuksia tai hlbti-henkilöiden oikeuksia koskeviin päätöksiin.
**9. Vastauksessaan**komissio totesi seuraavaa:
* Erityislähettilään toimeksianto sisältyy komission puheenjohtajan 6. toukokuuta 2016 tekemään päätökseen sekä*uskonnon- ja vakaumuksenvapautta käsittelevän erityislähettilään 26. syyskuuta 2016 päivättyyn toimeksiantoon ja työsuunnitelmaan.* Komissio päivitti erityislähettilään työsuunnitelman 23. marraskuuta 2017. Toimeksianto ja työsuunnitelma sisältävät uskonnon- tai vakaumuksenvapauden edistämisen tukemisen maakohtaisesti, osallistumisen kansainvälisille foorumeille, EU:n koordinoinnin tukemisen ja vuoropuhelun käymisen monenlaisten kansalaisyhteiskunnan ja uskonnollisten toimijoiden kanssa.
* Toimeksiannossa ja työsuunnitelmassa annetaan myös erityislähettiläälle tehtäväksi tukea*EU:n jäsenvaltioiden vuonna 2013 hyväksymien uskonnon- ja vakaumuksenvapauden edistämistä ja suojelua koskevien EU:n suuntaviivojen* [^\[4\]^](#_ftn4){#_ftnref4} täytäntöönpanoa. Nämä suuntaviivat tarjoavat välineitä, joilla tuetaan uskonnon- tai vakaumuksenvapautta EU:n ulkosuhteissa ja EU:n kansainvälisessä yhteistyössä ja kehitysyhteistyössä. Niissä vahvistetaan puitteet, joissa erityislähettilään olisi toimittava pannakseen täytäntöön tasapainoisen lähestymistavan uskonnon- tai vakaumuksenvapautta koskevissa toimissaan keskittyen monimuotoisuuden ja uskonnollisen suvaitsevaisuuden kunnioittamiseen.
* Erityislähettiläs raportoi suoraan kansainvälisestä yhteistyöstä ja kehitysasioista vastaavalle komission jäsenelle. Hän koordinoi ja valmistelee toimintaansa, virkamatkojaan ja puheitaan yhteistyössä useiden komission yksiköiden ja Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) kanssa. Erityislähettiläs laatii jokaisesta virallisesta vierailusta kertomuksen, jonka komissio ja EUH arvioivat. Komission mukaan näistä kertomuksista kävi ilmi, että erityislähettiläs toimi toimeksiantonsa mukaisesti.
* Erityislähettiläs ei ollut katsonut tarpeelliseksi ottaa julkisesti etäisyyttä valituksessa mainittuihin järjestöihin, koska vuorovaikutus näiden järjestöjen kanssa koski yksinomaan uskonnon- tai vakaumuksenvapauden edistämistä eikä laajempaan ihmisoikeusohjelmaan liittyviä kysymyksiä. Erityislähettiläs oli toiminut toimeksiantonsa mukaisesti puolueettomuuden ja avoimuuden periaatteiden mukaisesti.
**10. Komission vastauksesta esittämissään**huomautuksissa kantelija väitti, että se, että erityislähettiläs ei ole ottanut etäisyyttä kyseisiin järjestöihin, estää komissiota sitoutumasta EU:n ihmisoikeusohjelmaan, joka on välttämätön kaikissa EU:n ulkoisissa toimissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 21 artiklan mukaisesti. Hän hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan erityislähettiläs oli ollut vuorovaikutuksessa järjestöjen kanssa ainoastaan uskonnonvapauden alalla. Hän katsoi, että komission olisi pitänyt arvioida organisaatioita ihmisoikeuksien ja EU:n arvojen laajemman kunnioittamisen valossa. Jos komissio olisi tehnyt tällaisen arvioinnin, se olisi todennut, että yhdeltä järjestöltä oli evätty osallistumisasema Euroopan neuvostossa, koska se ei noudattanut Euroopan neuvoston arvoja. Komissio olisi myös havainnut, että toinen järjestö oli aktiivisesti kampanjoinut hlbti-henkilöiden oikeuksien sekä seksuaali- ja lisääntymisterveyteen liittyvien oikeuksien puolesta.
Oikeusasiamiehen arviointi
--------------------------
**11. Uskonnon- ja vakaumuksenvapautta edistävän erityislähettilään**asema on ainutlaatuinen piirre EU:n hallinnossa.
**12.** Kun otetaan huomioon tehtävän ainutlaatuisuus, oikeusasiamiehen mielestä on yllättävää, että erityislähettilään toimeksianto ja työsuunnitelma eivät ole julkisesti saatavilla.[\[5\]](#_ftn5){#_ftnref5} Ilman täydellisiä tietoja tästä ainutlaatuisesta roolista kansalaiset eivät ehkä saa selkeää käsitystä asiaankuuluvista toimeksiannoista ja tehtävistä. Joihinkin kantelijan huolenaiheisiin, jotka liittyvät siihen, että erityislähettiläs puhui julkisesti ja oli yhteydessä kansalaisyhteiskunnan järjestöihin, olisi voitu vastata välittömästi, jos erityislähettilään toimeksianto ja työsuunnitelma olisivat olleet julkisesti saatavilla. Oikeusasiamies tekee tältä osin parannusehdotuksen.
**13. Erityislähettilään**toimeksiannossa ja työsuunnitelmassa todetaan selvästi, että erityislähettiläs voi käydä vuoropuhelua uskonnollisten toimijoiden, kansalaisyhteiskunnan järjestöjen ja sidosryhmien kanssa. Mikään ei viittaa siihen, että erityislähettilään vuorovaikutus kantelussa mainittujen kahden järjestön kanssa ei kuuluisi tällaisen vuoropuhelun ja siten erityislähettilään toimeksiannon piiriin.
**14.**Koska perusoikeudet kuitenkin ilmaistaan pääosin melko yleisesti, ristiriitaiset tulkinnat voivat johtaa ristiriitoihin esimerkiksi uskonnonvapauden ja tiettyjen tasa-arvo-oikeuksien tai sananvapauden ja tasa-arvo-oikeuksien välillä. Tämä on arkaluonteinen ja kiistanalainen ala, joka on johtanut tuomioistuinten päätöksiin, joissa pyritään määrittelemään, missä uskonnonvapauden ilmaisulle voidaan asettaa asianmukaisia rajoituksia muiden perusoikeuksien suojelemiseksi. Uskonnon- ja vakaumuksenvapauden edistämistä ja suojelua koskevien EU:n vuoden 2013 suuntaviivojen 26 kohdassa, joka muodostaa erityislähettilään työn poliittisen kehyksen, todetaan seuraavaa:
*"Tietyt uskonnon tai vakaumuksen ilmaisemiseen liittyvät tai sellaisiksi mielletyt käytännöt voivat olla kansainvälisten ihmisoikeusnormien vastaisia. Tällaisten loukkausten oikeuttamiseksi vedotaan joskus uskonnon- tai vakaumuksenvapauteen. EU vastustaa jyrkästi tällaista oikeuttamista, mutta on edelleen täysin sitoutunut uskonnon- ja vakaumuksenvapauden vankkaan suojeluun ja edistämiseen kaikkialla maailmassa. Rikkomukset vaikuttavat usein naisiin, uskonnollisten vähemmistöjen jäseniin sekä henkilöihin heidän seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä perusteella.*{#_ftnref6}
Sen vuoksi on tärkeää, että erityislähettiläs välttää käsityksiä siitä, että järjestöt, jotka voivat käyttää uskonnonvapautta edistäviä keinoja edistääkseen toimintaohjelmia, jotka ovat vastoin EU:n sitoutumista kansainvälisiin ihmisoikeusnormeihin. Jos näin ei tehdä, vaarana on myös, että heikennetään tärkeää työtä niiden suojelemiseksi, joita vainotaan eri puolilla maailmaa heidän uskonnollisen tai muun vakaumuksensa vuoksi.
**15. Erityislähettilään on erityisneuvonantajana** noudatettava EU:n henkilöstösäännöissä vahvistettuja sääntöjä ja velvoitteita. Henkilöstösääntöjen 12 artiklassa säädetään erityisesti, että "virkamiehen*on pidättäydyttävä kaikesta toiminnasta tai käyttäytymisestä, joka voisi vaikuttaa kielteisesti hänen asemaansa".* EU:n oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti tulkittu, että kyseisellä säännöksellä viitataan muihin henkilöihin kohdistuviin vakaviin loukkauksiin, jotka vaikuttavat heidän ihmisarvoonsa, tai vakaviin väärinkäytöksiin. Oikeusasiamies katsoo, että erityislähettilään sosiaalisen median viesti, jossa organisaatiota kiitetään yleisesti erityislähettilään toimeksiantoon kuuluvasta asiasta, ei kuulu tähän luokkaan. Oikeusasiamies toteaa, että erityislähettiläs totesi myöhemmin kantelijalle osoitetussa kirjeessä, että sosiaalisen median viesti koski järjestön työtä ainoastaan uskonnon- tai vakaumuksenvapauden alalla. Vaikka näin olisikin, oikeusasiamies katsoo - ottaen huomioon edellä 14 kohdassa esitetyt ristiriitaiset tulkinnat - että olisi voinut olla tarpeen noudattaa suurempaa varovaisuutta ja että komission olisi itse pitänyt noudattaa suurempaa valppautta.
**16. Yleisön** käsitys asiasta on äärimmäisen tärkeä erityislähettilään kaltaiselle merkittävälle henkilölle. Kansalaisten keskuudessa ei saa olla epäilystäkään siitä, että EU:n henkilöstön jäsenet, joilla on merkittävä rooli, kuten erityislähettiläs, noudattavat täysin EU:n arvoja, joihin kuuluvat *kaikki*ihmisoikeudet. Tämä on erityisen tärkeää, koska tietyillä uskonnon- tai vakaumuksenvapauden alalla toimivilla järjestöillä saattaa olla näkemyksiä, joiden katsotaan olevan ristiriidassa kansainvälisten ihmisoikeusnormien, erityisesti naisten oikeuksien tai hlbti-henkilöiden oikeuksien, kanssa.
**17. Oikeusasiamiehen tehtävänä ei** ole arvioida, kunnioittaako kansalaisjärjestö EU:n arvoja ja ihmisoikeuksia. On kuitenkin erittäin tärkeää, että komissio osoittaa valppautta erityislähettilään toimen perustamisen aiheuttamien herkkyyksien ja haasteiden suhteen sekä sen riskin suhteen, että ilmaisuun "uskonnon- ja vakaumuksenvapaus" liittyviä epäselvyyksiä voidaan käyttää hyväksi. Oikeusasiamies näkee parantamisen varaa siinä, miten komission olisi käsiteltävä asiaa tulevaisuudessa. Oikeusasiamies ehdottaa näin ollen, että komissio antaisi selkeämmät ohjeet tästä asiasta mahdollisen tulevan erityislähettilään toimeksiannossa ja työsuunnitelmassa ja että se harkitsisi myös asian tiiviimpää seurantaa. Tämä vastaisi täysin erityislähettilään nykyistä toimeksiantoa, jossa muistutetaan, että "EU*on sitoutunut tukemaan ihmisoikeuksia koskevaa lähestymistapaa, joka perustuu ++kaikkien ihmisoikeuksien suojelun periaatteeseen, mukaan lukien++ uskonnon- ja vakaumuksenvapaus sekä sananvapaus kaikilta osin"*(kursivointi tässä). Oikeusasiamies tekee tältä osin parannusehdotuksen.
**18.**Päätös erityislähettilään aseman vahvistamisesta tai erityislähettilään toimeksianto ja työsuunnitelma eivät myöskään anna riittävää selvyyttä siitä, olisiko erityislähettilään katsottava puhuvan komission ja siten EU:n puolesta. Oikeusasiamiehen on ymmärrettävä tekevän niin. Komission olisi sen vuoksi selkeytettävä tätä seikkaa tulevaisuudessa, jotta asiasta ei ole epäilystäkään yleisön eikä erityisneuvonantajan kannalta. Oikeusasiamies tekee myös komissiolle parannusehdotuksen tältä osin.
**19.**Oikeusasiamies panee merkille, että komissio ilmoitti 8. heinäkuuta 2020 aikovansa uusia uskonnon- ja vakaumuksenvapautta EU:n ulkopuolella edistävän erityislähettilään tehtävän. Oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio ottaa hänen parannusehdotuksensa huomioon valmistellessaan tulevan erityislähettilään uutta toimeksiantoa ja työsuunnitelmaa.
Päätelmä
--------
Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:
**Vaikka tässä tutkimuksessa on havaittu puutteita, joihin olisi puututtava tulevaisuudessa, lisätutkimukset eivät ole tässä vaiheessa perusteltuja.**
Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.
Parannusehdotuksia
------------------
Oikeusasiamies esittää komissiolle seuraavat parannusehdotukset:
1. **Komission olisi seurattava tarkemmin ja annettava tuleville erityislähettiläille selkeämpiä ohjeita tarpeesta ottaa huomioon kaikki ihmisoikeudet antaessaan lausuntoja ja ollessaan vuorovaikutuksessa sidosryhmien kanssa pitäen mielessä myös yleisen mielipiteen merkityksen.**
2. **Komission olisi selvennettävä, missä määrin tulevilla erityislähettiläillä on valtuudet puhua komission puolesta tai edustaa toimielintä, kun he ovat yhteydessä sidosryhmiin.**
3. **Komission olisi varmistettava, että keskeiset asiakirjat, joissa vahvistetaan uskonnon- ja vakaumuksenvapautta edistävien tulevien erityislähettiläiden toimeksianto ja työsuunnitelma, asetetaan yleisön saataville.**
Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies
Strasbourg, 30.7.2020
[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Erityislähettilään toimikausi päättyi marraskuussa 2019.
[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Erityisneuvonantajat ovat henkilöitä, jotka erityispätevyyden vuoksi palkataan avustamaan EU:n toimielimiä joko säännöllisesti tai määräajaksi. Erityisneuvonantajia pidetään EU:n toimielimen henkilöstön jäseninä, joten heihin sovelletaan EU:n henkilöstösääntöjä. Ks. Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön virkamiehiin sovellettavat henkilöstösäännöt ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevat palvelussuhteen ehdot: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501>
[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Kantelija esitti asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla. Koska oikeusasiamies ei ollut pyytänyt komissiota tarkistamaan päätöstään antaa vain osittainen oikeus tutustua tiettyihin asiakirjoihin (esittämällä "uudistetun pyynnön"), oikeusasiamies ei voinut tutkia kantelunsa tätä näkökohtaa.
[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Ohjeet ovat saatavilla osoitteessa <https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf>
[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Työsuunnitelmassa täsmennetään, että asiakirja on tarkoitettu sisäiseen käyttöön ja että "mukautettu versio" olisi julkaistava komission verkkosivustolla.
[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Ks. alaviite 4.