Kantelun tausta

1. Kantelija [1] on toimittaja, joka työskentelee tutkivalla raportointialustalla. Lokakuussa 2019 hän esitti Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) pyynnön saada tutustua asiakirjoihin [2]. Hän pyysi OLAFia paljastamaan kaikki asiakirjat ja kirjeenvaihdon, jotka liittyvät sen tutkimukseen tupakkatuotteiden valmistajan Japan Tobacco Internationalin (JTI) ja Syyrian presidentin perheenjäsenen välisistä yhteyksistä.

2. OLAF kieltäytyi luovuttamasta pyydettyjä asiakirjoja. OLAF väitti, että asiakirjoihin sovelletaan EU:n oikeuskäytännössä ^[3] tunnustettua yleistä salassapito-olettamaa, jonka mukaan OLAFin tutkimuksiin liittyvien asiakirjojen ilmaiseminen vahingoittaisi olennaisesti sen tutkintatoimien tavoitteita ja päätöksentekoprosessia. OLAF katsoi, että kantelija ei ollut esittänyt selkeitä seikkoja, jotka osoittaisivat ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon tietojen ilmaisemisen oikeuttamiseksi.

3. Kantelija riitautti OLAFin kieltäytymisen uudistetulla hakemuksella [4]. Hän väitti, että tietojen ilmaiseminen oli ylivoimaisen yleisen edun mukaista erityisesti siksi, että samankaltaiset tutkimukset olivat osoittaneet, että tupakkayhtiöt lahjoivat viranomaisia ja käyttivät sota-alueita tuotteidensa myymiseen.

4. OLAF piti voimassa päätöksensä evätä oikeus tutustua asiakirjoihin. Se totesi, että kantelija ei ollut osoittanut, että ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi pyydettyjen asiakirjojen luovuttamista, ja väitti, että luovuttaminen vahingoittaisi tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa sekä yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa.[5] Asiakirjojen luovuttaminen vaarantaisi myös tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden syyttömyysolettaman. OLAF lisäsi, ettei ollut mahdollista antaa osittaista oikeutta tutustua asiakirjoihin, koska kaikki niissä olevat tiedot kuuluvat EU:n oikeuskäytännössä vahvistetun yleisen salassapito-olettaman piiriin.

5. Tyytymättömänä siihen, että OLAF kieltäytyi luovuttamasta asiakirjoja, kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen tammikuussa 2020.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen OLAFin päätöksestä evätä yleisön oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.

7. Kun otetaan huomioon yleinen olettama, jonka mukaan yleisön oikeutta tutustua OLAFin tutkinta-aineistoon ei pitäisi myöntää, oikeusasiamiehen ensimmäinen askel oli pyytää OLAFia toimittamaan hänelle tutkimuksensa loppukertomus. Oikeusasiamies antoi OLAFille myös mahdollisuuden esittää kantelua koskevia lisähuomautuksia (kantelijalle jo esitettyjen perustelujen lisäksi). Oikeusasiamies ei saanut OLAFilta lisähuomautuksia.

Oikeusasiamiehen arviointi

8. Saatuaan pyynnön saada tutustua asiakirjoihin EU:n toimielinten on yleensä arvioitava kukin asiakirja erikseen sen määrittämiseksi, voidaanko se luovuttaa (kokonaan tai osittain). Arvioinnin on oltava konkreettinen ja yksilöllinen kunkin asiakirjan sisällön osalta.[6]

9. Tässä tapauksessa OLAF vetosi yleiseen olettamaan, jonka mukaan yleisön oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin heikentäisi erityisesti sen kykyä täyttää tehtävänsä torjua yleisen edun mukaisia petoksia. OLAF päätteli näin ollen arvioimatta kutakin asiakirjaa erikseen, että oikeutta tutustua asiakirjoihin ei voitu myöntää.

10. EU:n tuomioistuimet ovat todenneet, että yleistä salassapito-olettamaa voidaan soveltaa OLAFin tutkimuksiin liittyviin asiakirjoihin. Yleinen salassapito-olettama antaa OLAFille mahdollisuuden evätä oikeus tutustua asiakirjoihin ilman, että sen tarvitsee arvioida asiakirjoja erikseen ja ilman, että sen tarvitsee tutkia, voidaanko osittainen oikeus tutustua yhteen tai useampaan asiakirjaan myöntää.[7] Yleistä olettamaa sovelletaan OLAFin tutkimuksen koko asiakirja-aineistoon, ja EU:n tuomioistuimet ovat vahvistaneet, että sitä sovelletaan sekä tutkimuksen aikana että sen päättymisen jälkeen. Tuomioistuimet ovat myös todenneet, että OLAFin tutkimusten suoja ulottuu niiden jatkotoimiin siltä osin kuin jatkotoimet toteutetaan kohtuullisessa ajassa.[8] Tämä antaa asianomaisille EU:n tai kansallisille viranomaisille aikaa päättää mahdollisista toimista, joita ne toteuttavat OLAFin suositusten mukaisesti.

11. Oikeusasiamies on tietoinen tämän salassapito-olettaman soveltamisen käytännön hyödyistä. Tilintarkastustuomioistuin tunnusti tämän mahdollistavan jonkin verran oikeasuhteisuutta toimielinten käsitellessä asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä. Samalla salassapito-olettaman soveltaminen on mahdollisuus, ei velvoite sinänsä.

12. Auttaakseen selvittämään, oliko OLAF soveltanut yleistä olettamaa oikein tässä tapauksessa, oikeusasiamies katsoi, että tämän tutkimuksen kannalta oli asianmukaista tutkia OLAFin tutkimuksen loppukertomus [9]. Loppuraportti on päivätty 24. huhtikuuta 2015. Raportista, jonka pituus on 22 sivua, käy ilmi, että vain yksi lyhyt osio sivulla 7 on merkityksellinen kantelijan pyynnön kohteen eli yhteisen teknologia-aloitteen ja Syyrian välisten mahdollisten yhteyksien kannalta. Koko asiakirja-aineisto sisältää kuitenkin tuhansia asiakirjoja.

13. Oikeusasiamies myöntää näin ollen, että OLAFin oli kohtuullista soveltaa tässä tapauksessa yleistä salassapito-olettamaa koko tutkinta-aineistoon.

14. EU:n tuomioistuimet ovat vahvistaneet, että OLAFin asiakirjoihin sovellettava yleinen salassapito-olettama voidaan kumota, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista.[10] Tässä tapauksessa oikeusasiamies katsoo, että on ensisijaisesti yleisen edun mukaista, että OLAF pystyy täyttämään tehtävänsä. Tutkinnassa ei näin ollen ole ilmennyt hallinnollista epäkohtaa, jonka vuoksi OLAF olisi kieltäytynyt antamasta pyydettyjä asiakirjoja tutustuttavaksi.

15. Oikeusasiamies katsoo, että vaikka tässä tapauksessa ei ole oikeudellista velvoitetta julkistaa otteita OLAFin kertomuksesta, on edelleen olemassa huomattava yleinen etu saada tietoa tupakkatuotteiden valmistajia ja sota-aluetta koskevista tutkintatoimista.

16. Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että loppukertomus laadittiin vuonna 2015 ja että kyseinen osio perustuu joitakin vuosia aiemmin kerättyihin tietoihin. Lisäksi komissio on jo julkistanut joitakin asiaa koskevia tietoja parlamentin kysymykseen vuonna 2013 antamassaan vastauksessa [11].

17. Näin ollen oikeusasiamies ehdottaa, että OLAF arvioi tapauskohtaisesti kertomuksen kyseistä osaa määrittääkseen, voidaanko ainakin osittainen tutustumisoikeus myöntää.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Tutkinnassa ei ole ilmennyt hallinnollista epäkohtaa, jonka vuoksi OLAF olisi kieltäytynyt antamasta pyydettyjä asiakirjoja tutustuttavaksi.

Valituksen tekijälle ja OLAFille ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotus

Vaikka OLAF sovelsi asianmukaisesti EU:n lainsäädännössä säädettyä yleistä salassapito-olettamaa, oikeusasiamies ehdottaa, että tässä tapauksessa OLAF arvioi tapauskohtaisesti kertomuksen asianomaista osaa määrittääkseen, voidaanko ainakin osittainen tutustumisoikeus myöntää.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 29.7.2020

[1] Vaikka kantelija ei ole EU:n kansalainen eikä asu EU:n jäsenvaltiossa, oikeusasiamies päätti tutkia tätä kantelua ”oma-aloitteisesti” asian tärkeyden vuoksi.

[2] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.4.2016, Strack v. komissio, T-221/08, 162 kohta.

[4] Tästä mahdollisuudesta säädetään asetuksen 1049/2001 7 artiklan 4 kohdassa.

[5] Tästä poikkeuksesta säädetään asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa.

[6] Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, T-2/03, 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

[7] Ks. alaviitteessä 3 mainittu asia Strack, tuomion 168 kohta.

[8] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.5.2016, IMG v. komissio, T‑110/15, 35 kohta.

[9] OLAF pyysi, että oikeusasiamies käsittelisi tätä asiakirjaa luottamuksellisena.

[10] Ks. analogisesti unionin tuomioistuimen tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, yhdistetyt asiat C-514/11 P ja C-605/11 P, 93 kohta.

[11] Ks. komission 30. syyskuuta 2013 päivätty vastaus parlamentin kysymykseen E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN