Kantelun tausta

1. Kantelija, joka on puolalainen akateeminen tutkija, pyysi Euroopan unionin neuvostoa antamaan hänelle oikeuden tutustua asiakirjoihin tutustumista koskevan EU:n asetuksen ^[1] nojalla neljään neuvoston oikeudellisen yksikön ^{lausuntoon [2],} jotka koskevat Euroopan syyttäjänviraston ^[3], jäljempänä ’EPPO’, perustamista ja Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastoa ^[4], jäljempänä ’Eurojust’.

2. EPPO on riippumaton unionin elin, jolla on valtuudet tutkia EU:n petoksia ja muita unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja nostaa niistä syytteitä. EPPO on unionin elin, jolla on hajautettu rakenne kansallisten lainvalvontaviranomaisten osallistamiseksi ja integroimiseksi. EPPOn tutkinnan suorittavat periaatteessa valtuutetut Euroopan syyttäjät, jotka sijaitsevat kussakin jäsenvaltiossa mutta ovat täysin riippumattomia kansallisista syyttäjäelimistä.

3. Eurojustia koskevalla asetusehdotuksella säännellään Eurojustin ja EPPOn välisiä suhteita. Jos EPPO käyttää toimivaltaansa, Eurojustin ei pitäisi toimia. Eurojustin olisi kuitenkin voitava käyttää toimivaltaansa tapauksissa, joissa on mukana yksittäisiä jäsenvaltioita. 

4. Neuvosto epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin, koska se katsoi, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon ja tuomioistuinmenettelyjen suojaa ja päätöksentekoa (silloisten) meneillään olevien lainsäädäntöneuvottelujen yhteydessä.

5. Kantelija pyysi neuvostoa tarkistamaan alkuperäistä päätöstään evätä pääsy ^[5]. Hän väitti, ettei ollut perusteita olettaa, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen heikentäisi neuvoston tarvetta saada puolueetonta ja kattavaa oikeudellista neuvontaa. Hänen mielestään oikeudellisten lausuntojen ja erityisesti lainsäädäntöprosessiin (jossa ainoastaan neuvosto toimii lainsäätäjänä) liittyvien neuvojen täydellinen julkistaminen voi taata, että [] oikeudellisesti kyseenalaiset aloitteet suljetaan pois, mikä heijastaa yhtä Euroopan unionin perusperiaatteista, oikeusvaltioperiaatetta [6]. Hän lisäsi, että vaikka vaarana olisi neuvoston oikeudellisen neuvonannon suojan heikentyminen, se olisi täysin hypoteettinen ja siten riittämätön peruste asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan mukaiselle poikkeukselle tietojen ilmaisemisesta.

6. Kantelija kiisti neuvoston näkemyksen, jonka mukaan kyseessä ei ollut ylivoimainen yleinen etu. Hän katsoi, että lainsäädäntöprosessin julkinen valvonta ja avoimuus ovat olennaisia tekijöitä tehtyjen päätösten oikeutuksessa.

7. Neuvoston pääsihteeri vastasi 26.10.2015 ja pysytti alkuperäisen kieltäytymisen syyt.

8. Tyytymättömänä neuvoston vastaukseen kantelija kääntyi Euroopan oikeusasiamiehen puoleen 6. tammikuuta 2016.

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten neuvosto on soveltanut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 asiaankuuluvia säännöksiä käsitellessään kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin.

10. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tutki neuvoston asiakirja-aineiston ja sai jäljennökset pyydetyistä asiakirjoista. Oikeusasiamies sai 10. tammikuuta 2017 neuvoston lausunnon kantelusta. Hän pyysi kantelijaa kommentoimaan neuvoston lausuntoa, mutta hän ei vastannut. Oikeusasiamies on kuitenkin ottanut huomioon molempien osapuolten tutkimuksen aikana esittämät perustelut ja lausunnot.

11. Tutkimuksen aikana neuvosto tarkasteli kantaansa uudelleen ja antoi kantelijalle tiedoksi kaksi ^[7] neljästä pyydetystä asiakirjasta. Neuvosto perusteli päätöstään sillä, että aika oli kulunut ja että näitä kahta lainsäädäntöasiaa koskevissa päätöksentekoprosesseissa oli edistytty.

12. Kahden muun asiakirjan ^[8] osalta neuvosto toisti aiemmin esittämänsä syyt asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiselle. Se totesi, että se oli jo antanut osittaisen oikeuden tutustua näihin asiakirjoihin.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva poikkeus

13. Oikeusasiamiehelle lähettämässään lausunnossa neuvosto toisti kantelijalle esittämänsä näkemyksen, jonka mukaan pyydetyt asiakirjat sisälsivät neuvoja arkaluonteisista, monimutkaisista ja kiistanalaisista oikeudellisista kysymyksistä. Ottaen huomioon EPPOn toimivallan luonteen neuvosto vaati, että sen oikeudellisen yksikön kahta lausuntoa voitaisiin mahdollisesti käyttää tulevissa tuomioistuinmenettelyissä. Niiden julkistaminen voisi näin ollen vaikuttaa haitallisesti neuvoston oikeudellisen yksikön kykyyn puolustaa kantaansa tulevissa oikeudenkäynneissä ^[9]. Sen mukaan riita-asioiden riski oli erittäin suuri eikä täysin hypoteettinen. Se totesi, että tuomioistuin piti riittävinä perusteina asiakirjojen epäämiselle myös sitä, että ne voivat todennäköisesti olla merkityksellisiä tuomioistuinmenettelyn kannalta ”lähitulevaisuudessa”^[10]. Lisäksi ”prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta” ”sovelletaan riippumatta siitä, milloin oikeudenkäynti aloitetaan”.

Käynnissä olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus

14. Neuvosto katsoi, että sen oikeudellisen yksikön lausuntojen julkistaminen kiistanalaisista asioista, jotka ovat keskeisiä meneillään olevissa lainsäädäntöneuvotteluissa, voisi estää sen oikeudellisia neuvonantajia ilmaisemasta näkemyksiään rehellisesti ja suoraviivaisesti. Tällainen rajoitus vaarantaisi oikeudellisen yksikön kyvyn hoitaa tehtävänsä ja ”vakavasti heikentäisi neuvoston koko päätöksentekoprosessin tehokkuutta”^[11]. Taustalla se totesi, että nämä kaksi lainsäädäntöasiaa, EPPOa koskeva asia ja Eurojustia koskeva asia, liittyivät läheisesti toisiinsa ja että päätöksentekoprosessit olivat edelleen käynnissä. (Lopullista säädöstä ei ollut vielä hyväksytty.) Kahden lainsäätäjän edustajien ja komission väliset epäviralliset neuvottelut EPPO-ehdotuksesta (niin kutsutut kolmikantaneuvottelut ^[12]) olivat alkaneet, mutta niitä ei ollut vielä saatettu päätökseen ^[13], kun taas Eurojust-asiaa koskevia kolmikantaneuvotteluja ei ollut vielä aloitettu.

15. Neuvosto viittasi oikeusasiamiehen päätökseen kolmikantaneuvottelujen avoimuutta koskevassa tutkimuksessa OI/8/2015/JAS ^[14]. Se väitti, että monimutkaisten lainsäädäntöneuvottelujen yhteydessä voi olla tarpeen rajoittaa yleisön oikeutta osallistua lainsäädäntöprosessiin tietyissä tilanteissa, erityisesti epävirallisten neuvottelujen ollessa vielä käynnissä. Tämä oli ensiarvoisen tärkeää toimielinten neuvottelutilan turvaamiseksi kiistanalaisissa kysymyksissä. Se väitti, että tämä koski EPPOa koskevia kolmikantakokouksia, jotka olivat edelleen käynnissä, ja Eurojustia koskevia kolmikantakokouksia, jotka eivät olleet vielä alkaneet. Neuvosto totesi olevansa valmis julkistamaan lainsäädäntöasiakirjat myös epävirallisten neuvottelujen aikana, kun se on vakuuttunut siitä, että tämä ei vahingoita päätöksentekoprosessia.

Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää tietojen ilmaisemista

16. Lopuksi neuvosto totesi, että kantelija ei perustellut väitettään, jonka mukaan ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi jäljellä olevien asiakirjojen julkistamista, koska hänen väitteensä olivat liian yleisluonteisia ja epämääräisiä ^[15]. Yleisissä perusteluissa, joiden mukaan lainsäädäntömenettelyn avoimuus on itsessään yleinen etu, ei oteta huomioon kunkin tapauksen erityisluonnetta, joka voi oikeuttaa asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen. 

Oikeusasiamiehen arviointi

17. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että neuvosto on luovuttanut kantelijalle kaksi pyydettyä asiakirjaa, ja katsoo, että neuvosto on ratkaissut tämän kantelun osan. Oikeusasiamiehen analyysi rajoittuu kahteen muuhun asiakirjaan, joihin annettiin vain osittainen oikeus tutustua.

18. Neuvosto vetosi kahteen asetuksessa 1049/2001 säädettyyn poikkeukseen perustellakseen päätöstään evätä oikeus tutustua kahteen jäljellä olevaan asiakirjaan: i) oikeudellisen neuvonnan ja tuomioistuinkäsittelyn suojaaminen ja ii) meneillään olevan päätöksentekoprosessin suojaaminen.

i) EPPOn oikeudellinen lausunto

19. EPPOn tehtävänä on suorittaa rikostutkintaa ja syytetoimia yksityishenkilöitä vastaan kansallisella tasolla. Näin ollen on varmaa, että asetuksen säännösten tulkinnalla on suoraa merkitystä lukuisissa tutkimuksissa ja myöhemmissä tuomioistuinmenettelyissä, kun EPPO on toiminnassa. Oikeusasiamies on näin ollen neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että tulevien oikeudenkäyntien riski on paitsi realistinen myös erittäin suuri eikä selvästikään täysin hypoteettinen.

20. Se, olisiko EPPO-asetusta koskevalla neuvoston oikeudellisella lausunnolla merkitystä tällaisen tuomioistuinmenettelyn kannalta siten, että kyseisen oikeudellisen lausunnon ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon ja/tai tuomioistuinmenettelyn suojaa, riippuu kyseessä olevasta seikasta.

21. Tarkasteltuaan asiakirjaa oikeusasiamies katsoo, että suurin osa poistetusta tekstistä liittyy asioihin, jotka saattavat osoittautua keskeisiksi tulevissa tuomioistuinmenettelyissä. Näiden neuvojen sisällön perusteella on ennakoitavissa, että tulevien menettelyjen osapuolet voisivat yrittää käyttää tukenaan neuvoston oikeudellista neuvontaa, mikä voisi olla haitallista EPPOlle.

22. Vaikka voidaan väittää, että hyvin pieni osa poistoista on liiallisia ja tarpeettomia, ne eivät peitä mitään merkityksellistä.

23. On erittäin yleisen edun mukaista varmistaa, että rikossyytteisiin liittyviä oikeudenkäyntejä ei heikennetä, ja tämän tapauksen erityisissä olosuhteissa oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että yleinen etu, joka koskee asiakirjan luovuttamisen jatkamista, ei syrjäytä julkistamatta jättämistä koskevaa yleistä etua.

24. Koska on ilmeistä, että EPPOn oikeudellisen lausunnon ilmoittamatta jättäminen on perusteltua oikeudellisen neuvonannon ja tuomioistuinmenettelyjen suojaamisen tarpeen vuoksi, sovellettavaa lisäpoikkeusta ei tarvitse harkita.

ii) Eurojustin oikeudellinen lausunto

25. Eurojustin oikeudellinen lausunto liittyy tarkistettuun Eurojust-asetukseen sisällytettäviin säännöksiin, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Neuvosto ilmoitti lausunnon 1–13 kohdasta ja 20 kohdan e alakohdasta, mutta 14–20 kohdan d alakohta jätettiin ilmoittamatta. Pidätetyt osat sisältävät oikeudellista neuvontaa (silloisen) asetusluonnoksen asiaankuuluvien säännösten tulkinnasta ja mahdollisista vaikutuksista.

26. Oikeusasiamies myöntää, että oli ennakoitavissa, että Eurojustin hallussa oleviin asiakirjoihin tutustumista koskevia oikeudenkäyntejä saattaa olla rajoitetusti ja että kiellettyjen kohtien ilmaiseminen voisi haitata tällaisia tuomioistuinmenettelyjä. Oikeusasiamies myöntää näin ollen, että neuvostolla oli pyynnön esittämisajankohtana joitakin perusteita olla antamatta yleisön tutustuttavaksi oikeudellisen lausunnon kyseistä osaa. Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että kantelija ei ole jatkanut kantelun käsittelyä ja että itse asetus on nyt annettu (asetus 2018/1727 ^[16]).

27. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies ei katso asianmukaiseksi todeta hallinnollista epäkohtaa siltä osin kuin on kyse neuvoston päätöksestä evätä osa pyydetystä asiakirjasta. Hän kehottaa kuitenkin neuvostoa harkitsemaan näiden osien julkista saatavuutta nyt, kun otetaan huomioon ajan kuluminen ja lainsäädäntömenettelyn päättyminen.

28. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että neuvosto on halukas ottamaan huomioon ajan kulumisen tutkimuksensa aikana, ja luottaa siihen, että se tekee niin jatkossakin avoimuuden ja läpinäkyvyyden vuoksi.

Päätelmä

Tätä kantelua koskevan tutkimuksen ja sen aikana tapahtuneen kehityksen perusteella oikeusasiamies päättää tutkimuksen seuraavaan johtopäätökseen:

Neuvostossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa. Hän kehottaa kuitenkin neuvostoa harkitsemaan yleisön oikeutta tutustua Eurojustin oikeudellisen lausunnon kiellettyihin osiin muuttuneiden olosuhteiden vuoksi. 

Neuvostolle ja kantelijalle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 7.3.2019

 

 

[1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43), saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Asiakirja 6267/14 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta. Asiakirjassa analysoidaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 86 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa määrättyä ”tiiviimmän yhteistyön” menettelyä.

ii) Asiakirja 13302/1/14 REV 1 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta. Tässä oikeudellisessa lausunnossa analysoidaan erityisesti ehdotetun asetuksen tiettyjen säännösten yhteensopivuutta EU:n perussopimusten kanssa. Säännöksillä rajoitetaan Euroopan syyttäjänviraston toteuttamiin menettelyllisiin toimenpiteisiin kohdistuvaa EU:n tuomioistuimen valvontaa.

iii) Asiakirja 16983/14 Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastoa (Eurojust) koskevasta asetusehdotuksesta. Tässä oikeudellisessa lausunnossa arvioidaan oikeudellisesti ehdotuksen 60 artiklaa, joka koskee yleisön oikeutta tutustua Eurojustin hallussa oleviin asiakirjoihin. Asiakirja 16893/14 COR 1 on oikaisu asiakirjan 16983/14 sivulla 4 olevaan 10 kohtaan.

iv) Asiakirja 8904/15 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta. Tässä oikeudellisessa lausunnossa analysoidaan, onko ehdotetun Euroopan syyttäjän ´s-lainkäyttövallan laajentaminen tiettyihin liitännäisrikoksiin yhteensopiva SEUT-sopimuksen 86 artiklan kanssa. Asiakirjassa 8904/15 COR 1 todetaan, että oikaisua ei sovelleta asiakirjan 8904/15 puolankieliseen toisintoon.

[3] EPPO on riippumaton EU:n elin, jolla on valtuudet tutkia petoksia ja muita EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavia rikoksia ja nostaa niistä syytteitä.

[4] Eurojust on EU:n elin, joka helpottaa tutkinta- ja syytetoimien koordinointia EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä ja parantaa niiden välistä yhteistyötä. Lisätietoja: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Uudistettuja pyyntöjä koskevasta menettelystä säädetään asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdassa.

[6] Hän katsoi, että oikeudellisten lausuntojen julkistaminen ja siten valvonnan varmistaminen voisi johtaa tehokkaampaan oikeudelliseen neuvontaan ja parantaa sen legitimiteettiä. Tässä yhteydessä hän viittasi unionin tuomioistuimen tuomioon 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, ECLI:EU:C:2008:374, 45-46.

[7] Edellä mainitut asiakirjat: 6267/14 (neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta) ja 8904/15 (neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto komission ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta).

[8] 13302/1/14 REV 1 (unionin tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan soveltamisala) ja 16983/14 (oikeus tutustua Eurojustiin).

[9] Näkemyksensä tueksi se viittasi asiaan T-796/14, Philip Morris Ltd v. Euroopan komissio, 66 -71.

[10] Asia T-800/14, Philip Morris Ltd v. Euroopan komissio, 68-69.

[11] Se viittasi tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-18/15, Philip Morris Ltd vastaan komissio, antamaan tuomioon. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ”mahdollisuudella ilmaista näkemyksiään riippumattomasti toimielimessä edistetään sisäisiä keskusteluja toimielimen toiminnan parantamiseksi ja päätöksentekoprosessin sujuvoittamiseksi”. Se katsoi näin ollen, että komission kanta olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, joka sisältää tekijän esittämää kritiikkiä komission tietyn osan toiminnan tietyistä näkökohdista, oli perusteltu, koska sen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vakavasti vaarantaa päätöksentekomenettelyn.

[12] EU:n kaksi lainsäädäntöelintä, Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, antavat lainsäädäntöä Euroopan komission ehdotuksesta. Tämän prosessin aikana molemmat lainsäätäjät neuvottelevat komission avustuksella usein niin sanotuissa kolmikantakokouksissa, jotka ovat kolmen asianomaisen toimielimen edustajien välisiä epävirallisia kokouksia. Parlamentti ja neuvosto pyrkivät kolmikantaneuvotteluissa sopimaan yhteisestä säädöksestä alkuperäisten kantojensa pohjalta. Lainsäädännöstä äänestetään virallisen lainsäädäntömenettelyn mukaisesti.

[13] Tällä välin EPPO-asetuksen tekstistä on sovittu tiiviimmän yhteistyön menettelyn yhteydessä. Asetus on nyt voimassa, mutta EPPO ei ole vielä täysin toimintakykyinen. Lisätietoja on neuvoston asetuksessa (EU) 2017/1939, annettu 12 päivänä lokakuuta 2017, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston perustamisessa (EUVL L 283, 31.10.2017, s. 1), joka on saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Euroopan oikeusasiamiehen päätös ehdotusten esittämisestä kolmikantaneuvottelujen avoimuutta koskevan strategisen tutkimuksen OI/8/2015/JAS johdosta.

[15] Se tukeutui tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP v. neuvosto, antamaan tuomioon, 69 kohta.

[16] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1727, annettu 14 päivänä marraskuuta 2018, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastosta (Eurojust) ja neuvoston päätöksen 2002/187/YOS korvaamisesta ja kumoamisesta (EUVL L 295, 21.11.2018, s. 138), saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.