• Haluan tehdä kantelun
  • Haluan pyytää lisätietoja
60th Rome Treaty anniversarySinun Eurooppasi - Portaali EU:n ja jäsenvaltioiden julkisiin verkkopalveluihin

Toimielinten jatkotoimet kriittisten huomautusten ja lisähuomautusten johdosta

1. Johdanto

Euroopan oikeusasiamies palvelee yleistä etua auttamalla parantamaan EU:n toimielinten hallinnon ja kansalaisille suunnattujen palvelujen laatua[1]. Samalla oikeusasiamies tarjoaa unionin kansalaisille ja asukkaille vaihtoehtoisen oikeussuojakeinon heidän etujensa suojelemiseksi. Se täydentää EU:n tuomioistuinten tarjoamaa suojaa, eikä sillä välttämällä ole samoja tavoitteita kuin oikeudenkäynneillä.

Ainoastaan tuomioistuimilla on valtuudet antaa laillisesti sitovia tuomioita ja tulkita hyväksyttävästi lakia. Oikeusasiamies voi esittää ehdotuksia ja suosituksia sekä viimeisenä keinona kiinnittää tiettyyn tapaukseen poliittista huomiota laatimalla erityiskertomuksen Euroopan parlamentille. Oikeusasiamiehen toiminnan vaikuttavuus perustuu siten moraaliseen vaikutusvaltaan, ja tästä syystä on olennaista, että oikeusasiamiehen työ on todistettavasti oikeudenmukaista, puolueetonta ja perusteellista.

Oikeusasiamies esittää joissakin tutkimuksen päätteeksi tekemissään päätöksissä kriittisiä huomautuksia ja/tai lisähuomautuksia, jotka sisältävät rakentavaa kritiikkiä ja ehdotuksia asianomaiselle EU:n toimielimelle. Kriittinen huomautus edellyttää, että on havaittu hallinnollinen epäkohta, kun taas lisähuomautus ei vaadi epäkohdan toteamista. Oikeusasiamies julkaisee vuosittain selvityksen siitä, miten EU:n toimielimet ovat ottaneet huomioon kriittiset huomautukset ja lisähuomautukset, miten ne ovat ottaneet niistä opikseen ja missä määrin ne ovat tehneet järjestelmällisiä muutoksia, jotka vähentävät hallinnollisen epäkohdan todennäköisyyttä jatkossa.

2. Kriittisten huomautusten ja lisähuomautusten tarkoitus

Tätä taustaa vasten lisähuomautuksilla on yksi tarkoitus: palvella yleistä etua auttamalla asianomaista toimielintä parantamaan hallintonsa laatua jatkossa. Lisähuomautuksen esittäminen ei edellytä hallinnollisen epäkohdan toteamista. Lisähuomautus ei siten merkitse toimielimen arvostelua, vaan sillä annetaan pikemminkin neuvoja siitä, miten parantaa tiettyä menettelyä kansalaisille tarjottavan palvelun laadun parantamiseksi.

Sen sijaan kriittisellä huomautuksella on yleensä useampi kuin yksi tarkoitus. Lisähuomautuksen tavoin myös kriittisellä huomautuksella on aina opettava merkitys: sillä ilmoitetaan toimielimelle, mitä se on tehnyt väärin, niin että vastaavanlainen hallinnollinen epäkohta voidaan välttää jatkossa. Kriittisen huomautuksen opettavan potentiaalin maksimoimiseksi siinä nimetään sääntö tai periaate, jota on rikottu, ja selitetään (ellei se ole itsestään selvää), mitä toimielimen olisi pitänyt tehdä kyseistä tapausta koskevissa erityisolosuhteissa. Näin laaditussa kriittisessä huomautuksessa selitetään ja perustellaan myös oikeusasiamiehen havaitsemaa hallinnollista epäkohtaa ja sillä tavoin pyritään vahvistamaan kansalaisten ja toimielinten luottamusta oikeusasiamiehen työn oikeudenmukaisuuteen ja perusteellisuuteen. Lisäksi kriittiset huomautukset osoittavat, että oikeusasiamies on tarvittaessa valmis arvostelemaan toimielimiä julkisesti, ja sillä tavoin ne parantavat kansalaisten luottamusta oikeusasiamiehen puolueettomuuteen.

Kriittinen huomautus ei kuitenkaan korjaa tilannetta kantelijan kannalta. Kaikki kantelijat eivät vaadi tilanteen korjaamista eivätkä kaikki tilanteen korjaamista koskevat vaatimukset ole perusteltuja. Jos tilanne olisi vaatinut korjausta, tapauksen käsittelyn päättäminen kriittiseen huomautukseen on kuitenkin osoitus siitä, että on epäonnistuttu kolmessa asiassa. Kantelijan vaatimukseen ei ole vastattu tyydyttävästi, asianomainen toimielin ei ole onnistunut korjaamaan hallinnollista epäkohtaa ja oikeusasiamies ei ole onnistunut taivuttamaan asianomaista toimielintä muuttamaan kantaansa[2].

Jos tilanne vaatii korjausta, on parasta, jos asianomainen toimielin saatuaan kantelun tunnustaa hallinnollisen epäkohdan omasta aloitteestaan ja korjaa tilanteen tarkoituksenmukaisesti. Joissakin tapauksissa pelkkä anteeksipyyntö riittää.

Tällainen toiminta osoittaa, että toimielin on halukas parantamaan suhteitaan kansalaisiin. Se osoittaa myös, että toimielin on perillä tapahtuneesta virheestä ja voi näin ollen välttää samankaltaisen hallinnollisen epäkohdan jatkossa. Tämäntyyppisissä tilanteissa oikeusasiamiehen ei tarvitse esittää kriittistä huomautusta. Jos tietyn yksittäisen tapauksen epäillään kuitenkin johtuvan mahdollisesta taustalla olevasta järjestelmällisestä ongelmasta, oikeusasiamies saattaa käynnistää oma-aloitteisen tutkimuksen, vaikka kyseinen erityistapaus olisikin ratkaistu kantelijaa tyydyttävällä tavalla.

3. Kriittiset huomautukset tapauksissa, joihin sovintoratkaisu tai suositusluonnos ei sovellu

Edellä kuvatun perusteella voidaan havaita, että monet kriittiset huomautukset merkitsevät menetettyjä mahdollisuuksia. Asianomaisen toimielimen kannalta parhaaseen lopputulokseen olisi päästy, jos toimielin olisi tunnustanut hallinnollisen epäkohdan ja korjannut sen tarkoituksenmukaisesti, mikä joissakin tapauksissa olisi merkinnyt pelkkää anteeksipyyntöä. Jos toimielin olisi toiminut tällä tavoin, kriittistä huomautusta ei olisi tarvittu.

Kantelija ei kuitenkaan ole aina oikeassa, ja asianomaisella toimielimellä on oikeus puolustaa kantaansa. Tapauksista, joissa toimielin ei korjaa tilannetta aikaisessa vaiheessa, noin puolet on sellaisia, joissa hallinnollista epäkohtaa ei lopulta havaita. Tällaisissa tapauksissa toimielin kykenee selittämään oikeusasiamiestä (ja joissakin tapauksissa myös kantelijaa) tyydyttävällä tavalla, miksi sillä oli oikeus toimia niin kuin se oli toiminut ja miksi se pysyy kannassaan.

Jos oikeusasiamies ei ole yhtä mieltä toimielimen kanssa ja toteaa hallinnollisen epäkohdan, joka olisi korjattava kantelijan hyväksi, tavanomaisena menettelynä on ehdottaa sovintoratkaisua. Jos toimielin hylkää kyseisen ehdotuksen ilman perusteltua syytä, seuraavaksi tehdään yleensä suositusluonnos.

Tapauksissa, joissa oikeusasiamies katsoo, että toimielin todennäköisesti hylkää sovintoratkaisun tai että sovintoratkaisu ei olisi tarkoituksenmukainen, oikeusasiamies voi antaa suoraan suositusluonnoksen. Esittäessään sovintoratkaisua oikeusasiamiehen tavoitteena on saada aikaan sopimus asianomaisen toimielimen ja kantelijana olevan henkilön välillä. Kantelija pyrkii usein siihen, että hänen henkilökohtaista tilannettaan korjataan. Jos korjausta edellyttävä hallinnollinen epäkohta vaikuttaa pääasiassa yleiseen etuun, oikeusasiamiehen mielestä saattaa olla tarkoituksenmukaisempaa tehdä suositusluonnos sen sijaan, että pyrittäisiin sovintoratkaisuun.

Tässä yhteydessä on tarkasteltava anteeksipyyntöä erityisenä korjauskeinona. Jotta anteeksipyyntö olisi tehokas, sen on oltava vilpitön. Anteeksipyyntö, joka ei vaikuta vilpittömältä, vain pahentaa tilannetta. Kantelija pitää anteeksipyyntöä vilpittömänä todennäköisemmin tapauksissa, joissa toimielin esittää sen omasta aloitteestaan, kuin silloin, kun se esitetään vastauksena oikeusasiamiehen viralliseen ehdotukseen. Tästä syystä oikeusasiamiehen mielestä on usein hyödytöntä esittää sovintoratkaisuksi anteeksipyyntöä. Anteeksipyyntöä koskevan suositusluonnoksen hyödyttömyys on vieläkin todennäköisempää.

Jos mitään ei ole tehtävissä hallinnollisen epäkohdan korjaamiseksi, kriittinen huomautus tarjoaa oikeudenmukaisen ja tehokkaan tavan päättää tapauksen käsittely.

Tällaisissa tilanteissa kriittinen huomautus on oikeudenmukainen sekä kantelijan että asianomaisen toimielimen kannalta. Kantelijan kannalta se on oikeudenmukainen, koska se vahvistaa, että kantelu oli oikeutettu, vaikka tilannetta ei olekaan mahdollista korjata. Se on oikeudenmukainen myös asianomaisen toimielimen kannalta, koska se on tulosta oikeusasiamiehen menettelyistä, joilla pyritään takaamaan, että toimielin saa tiedon kantelijan esittämistä väitteistä, vaatimuksista, todisteista ja perusteluista. Samat menettelyt tarjoavat toimielimelle mahdollisuuden esittää oman näkemyksensä täysin tietoisena sitä vastaan esitetystä kantelusta, ennen kuin oikeusasiamies esittää kriittisen huomautuksen.

Kriittinen huomautus on tehokas, koska sen ansiosta vältytään jatkamasta tutkimusta, joka ei voi johtaa tilanteen korjaamiseen kantelijan kannalta.

Yleisen edun kannalta huomautukseen sisältyy tarpeellinen opettava ulottuvuus. Toimielimen, jolle kriittinen huomautus esitetään, olisi otettava siitä tarkoituksenmukaisesti opikseen jatkossa. Tarkoituksenmukaisuus riippuu kyseessä olevasta hallinnollisesta epäkohdasta. Jokin yksittäistapaus ei esimerkiksi välttämättä vaadi lainkaan jatkotoimenpiteitä.

4. Sovintoratkaisun tai suositusluonnoksen hylkäämisen jälkeen esitettävät kriittiset huomautukset

Jos toimielin hyväksyy sovintoratkaisun tai suositusluonnoksen, tapauksen käsittely päättyy yleensä sen perusteella.

Jos kantelija hylkää ehdotetun sovintoratkaisun ilman perusteltua syytä, oikeusasiamies yleensä katsoo, etteivät asiaa koskevat lisätutkimukset ole perusteltuja.

Jos toimielin hylkää sovintoratkaisuehdotuksen tai suositusluonnoksen, seurauksena voi olla erilaisia lopputuloksia.

Ensiksikin oikeusasiamies voi pohdittuaan toimielimen vastausta katsoa, että hänen on tarkasteltava uudelleen aikaisemmin tekemäänsä havaintoa hallinnollisesta epäkohdasta.

Toiseksi oikeusasiamies voi antaa Euroopan parlamentille erityiskertomuksen, jos toimielimen suositusluonnoksen perusteella antama yksityiskohtainen lausunto ei ole tyydyttävä. Kuten oikeusasiamiehen vuoden 1998 vuosikertomuksessa ensimmäistä kertaa todettiin, oikeusasiamiehen mahdollisuus esittää erityiskertomuksia Euroopan parlamentille on hänen työnsä kannalta korvaamatonta. Erityiskertomuksia ei näin ollen pitäisi esittää liian usein, vaan ainoastaan tärkeissä asioissa, joissa parlamentti voi ryhtyä toimenpiteisiin auttaakseen oikeusasiamiestä.

Lopuksi oikeusasiamies saattaa päättää tietyn tapauksen käsittelyn esittämällä kriittisen huomautuksen joko silloin, kun toimielin hylkää sovintoratkaisun, tai jos toimielimen suositusluonnoksen perusteella antama yksityiskohtainen lausunto ei ole tyydyttävä.

Joissakin tapauksissa tapauksen käsittelyn päättämiseksi saatetaan esittää kriittinen huomautus, koska oikeusasiamies katsoo, että toimielin on vakuuttavasti osoittanut, että huolimatta havaitusta hallinnollisesta epäkohdasta, sovintoratkaisussa tai suositusluonnoksessa esitetty ehdotus tilanteen korjaamiseksi ei ole tarkoituksenmukainen eivätkä muut ratkaisut tai korjauskeinot ole mahdollisia. Sellaisissa tapauksissa kriittinen huomautus on luonteeltaan pohjimmiltaan samanlainen kuin kriittinen huomautus, joka olisi esitetty, jos tapauksen käsittely olisi päätetty ilman sovintoratkaisua tai suositusluonnosta.

Valitettavasti on myös tapauksia, joissa toimielin hylkää oikeusasiamiehen ehdotukset syistä, joita ei voida pitää vakuuttavina. Muutamissa tapauksissa toimielin jopa kieltäytyy hyväksymästä sitä, että oikeusasiamies on havainnut hallinnollisen epäkohdan.

Tämäntyyppiset tapaukset saattavat heikentää oikeusasiamiehen moraalista vaikutusvaltaa ja kansalaisten luottamusta Euroopan unioniin ja sen toimielimiin. Kansainvälinen kokemus osoittaa, että oikeusasiamiesinstituutio toimii tehokkaimmin siellä, missä oikeusvaltion periaatteet ovat hyvin vakiintuneita ja demokraattiset instituutiot toimivat tehokkaasti. Tällaisessa ympäristössä julkiset viranomaiset yleensä noudattavat oikeusasiamiehen suosituksia myös silloin, kun ne eivät ole niistä yhtä mieltä, huolimatta siitä, että suositukset eivät ole laillisesti sitovia.



[1] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa oikeusasiamiehelle annetaan valtuudet tutkia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa ilmenneitä epäkohtia, lukuun ottamatta Euroopan unionin tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä. Tässä yhteydessä termillä "toimielin" viitataan lyhyesti kaikkiin EU:n toimielimiin, elimiin ja laitoksiin. 

[2] Oikeusasiamiehen vuosikertomuksiin sisältyy useita esimerkkejä tapauksista, joissa toimielimet ovat korjanneet tilanteen kantelijoiden kannalta.

2015

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2015

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2015

2014

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2014

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014

2013

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2013

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2013

2012

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2012

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2012

2011

Report on responses to proposals for friendly solutions and draft recommendations - How the EU institutions complied with the Ombudsman’s suggestions in 2011

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2011

2010

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2010

2009

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2009

2008

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2008

2007

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2007

2006

Study of follow-up given by institutions to critical remarks and further remarks made by the Ombudsman in 2006