Temaatiline dokument [i]

A. Sissejuhatus

Käesolevas dokumendis kirjeldatakse omaalgatuslike uurimiste rolli Euroopa Ombudsmani töös. Muude investeerimisühingute õiguslik alus on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 228. See annab ombudsmanile õiguse viia läbi uurimisi, mida ta peab põhjendatuks mitte ainult kaebuste põhjal, vaid ka omal algatusel.

See, kuidas ombudsman kasutab oma volitusi omaalgatuslike juurdluste läbiviimiseks, on oluline küsimus, kuidas ta kasutab oma volitusi, et aidata paljastada haldusomavoli ELi institutsioonides. Ettevõtja tegevust reguleeriv õigusraamistik jätab selle õiguse kasutamisel ulatusliku kaalutlusõiguse. ELi toimimise leping sisaldab tähtajatut sätet, mille kohaselt ombudsman viib läbi omaalgatuslikke uurimisi, „mille puhul ta leiab, et see on põhjendatud“. Euroopa Ombudsmani põhikirjas on sätestatud, et ombudsman „teeb omal algatusel või kaebuse alusel kõik uurimised, mida ta peab põhjendatuks, et selgitada välja ühenduse institutsioonide ja organite tegevuses kahtlustatav haldusomavoli”.

Menetluslikust vaatepunktist on korralduse rakendussätetes sätestatud, et „kaebuse alusel algatatud uurimiste suhtes kohaldatavaid menetlusi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd need on asjakohased, [OIIde] suhtes“.

B. Ajalooline taust

Traditsiooniliselt kasutas ettevõtja kahel peamisel juhul õigust viia läbi sõltumatuid investeerimisfonde. Esiteks uurida väiteid haldusomavoli kohta kaebustes, mis ei vasta kõigile vastuvõetavuse tingimustele, näiteks kaebused, mille on esitanud nn loata kaebuse esitajad (mittekodanikud või mitteresidendid). Selliseid sõltumatuid vahendajaid käsitletakse sisuliselt nii, nagu oleks tegemist kaebustega. Teiseks avada avatud investeerimisfondid pärast seda, kui nad on saanud samal teemal mitu kaebust. Nende OIIde eesmärk on aidata välja selgitada, kas on süsteemseid probleeme, mis probleemi põhjustavad, ja kui on, siis leida üldine lahendus.

Ettevõtja on ka, kuigi juhuslikumalt, kasutanud anonüümselt esitatud materjali alusel uurimise algatamiseks sõltumatut ettevõtjat. OIIsid on kasutatud ka struktuurina, mille raames tehakse külastusi ELi asutustesse, et edendada head haldust ja jagada parimaid tavasid.

C. Viimasel ajal: strateegilised uurimised

Pärast Emily O'Reilly juhtimisel vastu võetud strateegiat „2019. aasta poole“ on Euroopa Ombudsmani töös intensiivistunud keskendumine sõltumatutele institutsioonidele. Strateegilise tähtsusega valdkondade ennetav kindlaksmääramine sõltumatute institutsioonide kaudu on keskne tugisammas korralduse strateegias, mille eesmärk on saavutada suurem mõju, toimides muutuste liikumapaneva jõuna ELi institutsioonide töö kvaliteediga seotud põhivaldkondades.

Strateegilised uurimised viiakse tavaliselt läbi märkimisväärse avaliku huviga küsimustes, kus ettevõtjal on ainulaadne panus ja kus me tõenäoliselt muudame olukorda. Need võimaldavad Euroopa Ombudsmanil uurida ELi institutsioonides ilmnevaid süsteemseid probleeme ja edendada positiivseid arenguid sellistes olulistes valdkondades nagu ELi juhtimine, kodanike mõjuvõimu suurendamine ja põhiõigused.

Lisaks strateegilistele uurimistele võib ettevõtja algatada ka strateegilisi algatusi,[1] mille raames ta tegeleb oluliste teemadega ilma uurimist algatamata. Eesmärk on julgustada ELi haldust olema kodanike suhtes võimalikult avatud, vastutustundlik, eetiline ja reageerimisvõimeline. Strateegilised algatused esitatakse tavaliselt kirja vormis asjaomase institutsiooni juhile. Need võimaldavad ettevõtjal tõstatada olulisi küsimusi, ilma et ta peaks algatama ametlikku uurimist ja/või väitma haldusomavoli. Samuti võib ettevõtja strateegilise algatuse käivitamisel märkida, et ta võib kaaluda küsimuse käsitlemist hilisemas etapis, kui institutsiooni vastus tema soovitustele ei ole rahuldav.

D. Miks OII-d?

OIIde läbiviimise pädevus on üks oluline erinevus ettevõtja ja teiste ELi institutsioonide, eelkõige Euroopa Liidu Kohtu tegevuse järelevalves osalevate asutuste rolli vahel.

Ettevõtjate suuremal OIIde kasutamisel on väidetavalt märkimisväärsed eelised hea halduse edendamisel. Eelkõige võimaldavad operatiivteabe üksused ettevõtjal keskenduda oma töös strateegilise tähtsusega küsimustele. Püüdes teha kindlaks ja lahendada võimalikke süsteemseid probleeme ELi haldusasutustes, peaksid sõltumatud ettevõtjad üldiselt tooma kasu laiemale üldsusele ja suurendama ettevõtja töö mõju. Avatud investeerimisfondid võimaldavad ka ettevõtjal juhtida avalikkuse tähelepanu olulise avaliku huviga seotud küsimustele ning avada seega halduspoliitika ja -tavad avalikule arutelule. Samuti võimaldavad need ettevõtjal vajaduse korral kiiresti reageerida välistele sündmustele. Kuna paljud ettevõtja strateegilised uurimised on pälvinud üldsuse suurt tähelepanu, on sõltumatute ettevõtjate suurem kasutamine aidanud suurendada teadlikkust hea halduse põhimõtetest ja muutnud ettevõtja kui õiguskaitsemehhanismi nähtavamaks. Kõik see peaks aitama Euroopa Ombudsmanil täita oma ülesannet paljastada haldusomavoli ELi institutsioonides nii tõhusalt kui võimalik.

OII volituste oluline eelis on see, et see võimaldab ombudsmanil uurida olulisi probleeme, mida ei pruugita kunagi kaebuste kaudu tõstatada. See võib olla tingitud sellest, et asjaomastel isikutel on raskusi kaebuste esitamisega (nt haavatavad rühmad) või puudub kontsentreeritud huvi kontrollida ELi institutsioonide konkreetset tegevust. OIId peaksid ühest küljest aitama ennetada tulevasi kaebusi, lahendades võimalikke probleeme süsteemselt. Siiski võivad need tulevikus kaasa tuua ka suurema avaliku kontrolli ja kaebused, suurendades teadlikkust ettevõtjast valdkondades, kus traditsiooniliselt ei ole palju kaebusi laekunud.

Kaebused ja muud juriidilised isikud: õige tasakaalu leidmine

Ombudsmane kiputakse omakorda kujutama i) õiguskaitsevahendina üksikisikutele, kellel on probleeme avaliku haldusega, ja ii) järelevalvajana, kes edendab haldusstandardite süsteemset parandamist.

ELi tasandil toob põhiõiguste harta artiklis 43 sätestatud põhiõigus esitada kaebus ombudsmanile koos asjaoluga, et Euroopa Ombudsman asutati osana ELi toimimise lepingu kodakondsust käsitlevast jaost, kaasa selle, et suurt rõhku pannakse individuaalse õiguskaitsevahendi rollile.

Euroopa Parlament on siiski täielikult tervitanud ja toetanud Euroopa Ombudsmani lähenemisviisi kasutada rohkem alternatiivseid investeerimisfonde süsteemsete probleemide lahendamiseks ELi halduses [2].

Samal ajal, kui kaebust ei ole esitatud (mis juba oma olemuselt aitab seadustada küsimuse uurimise otsust), on vaja teha erilisi jõupingutusi, et selgitada, miks ettevõtja otsustab tegutseda sõltumatu ettevõtjana.

Euroopa Ombudsman peab siiski jätkuvalt kaitsma kodanike õigusi ja pakkuma kohtuväliseid vahendeid ELi haldusasutustega seotud probleemide lahendamiseks. Ettevõtja keskne ülesanne jääb seega igal aastal läbi viidavateks sadadeks uurimisteks, mille kaudu ettevõtja lahendab ELi projektidega seotud maksevaidlusi, hangib dokumente, õiguste rikkumisi ja heastab üksikute kaebuse esitajate ebaõiglase kohtlemise. Asjaolu, et ettevõtja ei ava tavaliselt rohkem kui paar suuremahulist sõltumatut ettevõtjat aastas, võib pidada viisiks, kuidas püüda leida õige tasakaal kahe funktsiooni vahel.

Sõltumata sellest, mis on uurimise liikumapanev jõud, on tõsiasi, et kui see on algatatud, on see EO uurimine. Kaebustel põhinevaid päringuid ja OII-sid ei tohiks pidada binaarseteks optsioonideks. Mõlema eesmärk on avastada haldusomavoli ja parandada ELi haldust. Uurimine võib alata ka kaebuse alusel ja seda võib jätkata ainult ombudsmani omal algatusel, kui kaebuse esitaja otsustab esialgse kaebuse tagasi võtta. Kaebusepõhise uurimise ulatust võiks laiendada ka muudele elementidele, mis võivad viia ombudsmani omal algatusel haldusomavoli avastamiseni. Seda näib kinnitavat ELi toimimise lepingu artikli 228 sõnastus, mis viitab sellele, et ombudsman viib läbi uurimisi, mida ta peab põhjendatuks mitte ainult kaebuste põhjal, vaid ka omal algatusel.  

E. Lisa

Muude investeerimisfondidega seotud õigusraamistik:

ELi toimimise lepingu artikkel 228. „Ombudsman viib vastavalt oma kohustustele kas omal algatusel või talle […] esitatud kaebuste alusel läbi uurimisi, mida ta peab põhjendatuks.”

Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõige 1: „Ombudsman teostab omal algatusel või kaebuse alusel kõik uurimised, mida ta peab põhjendatuks, et selgitada välja ühenduse institutsioonide ja asutuste tegevuses kahtlustatav haldusomavoli.”

Euroopa Ombudsmani rakendussätete artikkel 8: „Ombudsman viib läbi omaalgatuslikke uurimisi, mida ta peab põhjendatuks. Kaebuse alusel algatatud uurimiste suhtes kohaldatavaid menetlusi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd need on asjakohased, omaalgatuslike uurimiste suhtes.“

[1] Strateegiliste algatuste loetelu on kättesaadav siin: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Vt nt http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Käesoleva dokumendi koostas strateegiliste uurimiste üksus ja see valmis 20. septembril 2017.