Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsmani
kõne üritusel Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25. veebruar 2015, The Marker, Dublin 2

Mul on väga hea meel olla siin, et Edelman käivitas oma 2015. aasta usaldusbaromeetri Iiri leiud. Kavatsen keskenduda peamiselt usaldusele valitsuse vastu, mis on Edelmani uuringus käsitletud üldise usalduse küsimuse üks aspekt.

Vahetult enne seda, kui minust sai 1. oktoobril 2013 Euroopa ombudsman, saatis liikumine „We Are Europe” mulle avaliku kirja, et öelda, mida ta ootab uuelt kodanike häälelt Brüsselis. Ta ütles, et minu büroo väljakutse on "taas vähendada pidevalt kasvavat lõhet valitsuse ja valitsemise vahel".

See on loomulikult kõigi ombudsmanide töö ja kohustus. Ombudsman on osa valitsuse kontrolli- ja tasakaalustussüsteemist; tema ülesanne on hoida valitsust ausana ning toetada seda kodanike usalduse võitmisel ja säilitamisel. Arvestades Edelmani uuringut ja mitmeid teisi sarnaseid uuringuid viimasel ajal, on selge, et väljakutse on tõepoolest suur. Usaldus on oluline, sest usaldus annab legitiimsuse ja ilma legitiimsuseta ei saa ükski institutsioon ega riik toimida nii, nagu peaks.

Kontekst

Kuid kõigepealt on oluline mõista konteksti, milles Iirimaa valitsus tegutseb.

Iirimaal, nagu ka suures osas Euroopast, elame läbi seda, mida president Michael D. Higgins hiljuti nimetas "demokraatia hapraks hetkeks". Traditsiooniline poliitikamudel, mis põhineb vähestel erakondadel, on killustunud. Ükski partei ei saa praegu iseseisvalt valitseda ja me oleme näinud märkimisväärset sõltumatute TD-de arvu kasvu ja mõnede uute parteide moodustamist.

Otsese tegutsemise poliitika on suurenenud - näiteks seoses veetasudega - ja parlamendi tajutav tähtsus on vähenenud. Poliitiliste vaadete polariseerumine kasvab ja sellega kaasneb poliitilise diskursuse ägenemine, millest annavad tunnistust hiljutised verbaalsed rünnakud meie riigipea, president Higginsi vastu ja intsident, milles osales minister Joan Burton, kui teda hoidsid oma autos vangis inimesed, kes protesteerisid vee eest esitatud süüdistuste vastu. See, mis oli kümme aastat tagasi mõeldamatu, on muutunud, kui mitte veel tavaliseks, üha enam meie avaliku elu tunnusjooneks.

Kas on nii, et inimesed on ametliku riigi ja valitsuse suhtes nii pettunud, et tsiviliseeritud käitumise tavapärased nõuded enam ei kehti või on mängus midagi muud?

Võib väita, et need muutused on lihtsalt valitsuse usalduse väljakujunenud kõikumise ilming, mis kajastab majandustsükleid. Kasinus toob kaasa pettumuse ja usaldamatuse; ja usaldus taastub, kui majandus paraneb ja inimestel läheb paremini, kuid ma arvan, et me oleksime naiivsed eeldama, et see nii on.

Küsimus on järgmine: Kas oleme tunnistajaks pöördumatule muutusele selles, kuidas poliitikat ja valitsust juhitakse? Või on see ajutine olukord, mida saab muuta, kui valitsus ja ülejäänud meie seisame silmitsi väljakutsetega ja leiame lahendusi, mis taastavad vähemalt teatava usalduse valitsuse vastu?

ELi liikmesriikides, sealhulgas Iirimaal, tehakse olulisi poliitilisi otsuseid peamiselt Brüsselis, mitte Dublinis, Madridis või Vilniuses.

Viimati toodi see fakt koju Kreeka rahva juurde, kes hääletas vasakpoolses valitsuses, pakkis selle Brüsselisse, kus püüti ja üritatakse seda ümber pakkida valitseva majandusliku konsensuse keskele paremale. See on näidend paljude tegudega, kuid juba praegu on selge, et seos liikmesriigi valimistulemuse ja sellele järgneva poliitika vahel on üha nõrgem. Me kõik mäletame selles riigis Frankfurdi teed või leiboristide teed ning ma arvan, et selle lahingu tulemused on juba ammu teada.

See ei ole tingimata siseriikliku valitsuse ja eriti nende süü, kellel on piiratud kaardipakk, kust mängida, kuid see selgitab võib-olla kodanike kasvavat võõrandumist mitte ainult oma parlamentidest, vaid mõnes liikmesriigis ka EList endast. Kuidas nad saavad panna oma valitsused vastutama, kui ilmneb, et need valitsused on sunnitud andma aru mitte rahvale, kes nad valis, vaid üha enam rahvusvahelistele organitele, nagu troika, või üksikutele institutsioonidele, nagu EKP, kes ei ole otseselt vastutavad liikmesriikide valitsuste ees.

Näiteks on EKP seni keeldunud pangandusuuringus osalemast. Minu asi ei ole soovitada, mida nad peaksid tegema. Ma juhin lihtsalt tähelepanu sellele, et meie majandusdraama suurosalejal ei ole õiguslikku kohustust meile – vähemalt otse meie parlamendile – selgitada, miks ta seda tegi. Jah, ta annab aru Euroopa Parlamendile, kuid enamik inimesi ei tunne veel piisavalt seotust liikmesriikide kodanike ja parlamendi vahel, et avaldada märkimisväärset vastukaja. Palju räägitud Euroopa avalikust sfäärist on alles lapsekingades. See näiline jõuetus toidab loomulikult mitte ainult usaldamatust riikide valitsuste vastu, vaid üha enam ka euroskeptitsismi.

Üleilmastumine on samuti kaldunud nihutama võimutasakaalu riikide valitsustelt ülemaailmsete ettevõtete kätte. See tähendab, et isegi suured poliitilised blokid, nagu EL või USA, peavad võitlema globaliseerunud ettevõtluse jõuga.

Meil on ka murrangulise tööstusrevolutsiooni ekvivalent sotsiaalmeedia fenomenaalse kasvu ja levikuga ning vanade mudelite ja tõepoolest vana tööstuse siseelundite eemaldamisega. Nagu näitab Edelmani uuring, muutub üldine meediamaastik kiiresti ja dramaatiliselt. See meediatööstuse häire peegeldab seda, mis on poliitiliselt juhtunud, kuna nii meediasõnumi kui ka poliitilise sõnumi traditsioonilistest kontrollijatest hiilitakse nüüd üha enam mööda, sest tavalised inimesed saavad sotsiaalmeedia ja muude kanalite kaudu oma sõnumeid otse välja panna või teiste sõnumeid otseselt vaidlustada. Oleme liikunud ajastust, kus de Valera kutsus kord kokku Iiri ajakirjanduse reporterid, et dikteerida nende lugusid järgmiseks päevaks, ajastusse, kus tema järeltulijad säutsuvad otse oma valijatele ja teistele kodanikele ning viimased säutsuvad kohe tagasi.

Minu päevil poliitilise korrespondendina riputasime üles PJ Mara sõnad, kui ta öise etenduse ajaks Leinster House’i polkorrite tuppa astus. Me jäime muidu ellu bittide ja jääkidega, mis olid tapetud meie lauatelefoni telefonikõnedest või koridoride juhuslikest kohtumistest. Minu tänane vaste eksisteerib 24 7 teabe ülekülluse põrgus, samal ajal kui tänapäeva PJ Maras peab toime tulema mitte mõne viisaka küsimusega teabest nälginud reporteritelt, vaid maailmaga, kus sõnumi juhtimine on peaaegu võimatu ja kus hooletu tweet või nutitelefoni vaadeldud kommentaar võib saata poliitilise maailma kontrolli alt välja.

Selle tehnoloogilise plahvatuse teine külg on see, et me kõik elame nüüd massilise jälgimise maailmas, maailmas, kus tõelist eraelu puutumatust enam peaaegu ei eksisteeri, ning seetõttu on tänane reaalsus see, et me ei ela enam maailmas, mille jaoks meie poliitilised ja valitsusasutused on loodud.

Valimisaktiivsust peetakse mõnikord poliitilise kaasatuse kaudseks mõõdupuuks. Sellel rindel esindab Iirimaa midagi segatud kotti. 2011. aasta Dáili valimistel osales 70% registreeritud valijatest, kuid ainult 64% hääleõiguslikust elanikkonnast. 2014. aasta Euroopa Parlamendi valimistel oli Iirimaa valimisaktiivsus 52 % registreeritud valijatest, kuid ainult 47 % valimisealistest. 2011. aasta presidendivalimistel oli valimisaktiivsus 56% registreeritud valijatest, kuid ainult 51% valimisealistest.

Tõenäoliselt ei tohiks me olla liigselt mures valimisaktiivsuse pärast vahemikus 50-70 protsenti. Siiski võib olla põhjust muretseda 18–24aastaste noorte valimisaktiivsuse pärast. Eelmise aasta mais toimunud Euroopa Parlamendi valimistel hääletas vaid 21% Iirimaa noortest 52-protsendilise üldise valimisaktiivsuse vastu. Paradoksaalsel kombel on nii Iirimaal kui ka kogu ELis ELi arvates kõige positiivsem 18–24-aastaste vanuserühm. Nad on loomulikult põlvkond, kes ei ole midagi muud teadnud, nad on Erasmuse põlvkond, kes peab absoluutseks antud võimeks ELis vabalt ringi liikuda, kasutada oma töökohti ja teenuseid ning kes seetõttu aktsepteerivad seda oma maastiku osana, nii et nad võivad loomulikult olla rohkem valmis seda toetama kui nende vanemad.

Uuringus tuvastatud globaalne muster on üks märkimisväärseid üldsuse usaldamatuse tasemeid neljas kõnealuses institutsioonis - valitsuses, ettevõtluses, meedias, valitsusvälistes organisatsioonides.

Iirimaa riiklikul tasandil näitab uuring, et üldsuse usaldus ettevõtluse, meedia ja valitsusväliste organisatsioonide vastu on aastatel 2014–2015 vähenenud.

Usaldus Iirimaa valitsuse vastu on tegelikult suurenenud - vaid 21 %-lt 2014. aastal 26 %-le 2015. aastal -, kuid on endiselt ohtlikult madal.

Võib-olla üllatab mõnda inimest see, et Iirimaa kodanike usaldus Euroopa Liidu institutsioonide vastu näib olevat märgatavalt suurem kui riigi valitsuse vastu. Ma ei tea, mis neid arve ühel või teisel viisil ajendas. Iiri rahva suhtumine ELi on üldiselt olnud positiivne ja kuigi troika võis mõnel tasandil olla soovimatu sekkumine, oli ka vastuoluline tänutunne eurooplastele, kes tulid meie endi tekitatud segadust lahendama.

Usalduse puudumine valitsuse vastu

OTA - avatus, läbipaistvus ja vastutus - need olid 1990. aastatel Iirimaal esile kerkinud valitsemissõnad ning et olla õiglane, on viimase 20 või 25 aasta jooksul selles osas palju saavutatud. Teabevabadus, eetika riigiametit käsitlevates õigusaktides, valimiskulude kontroll ja aruandekohustus, rikkumisest teatamise kaitse, riikliku ombudsmani volituste laiendamine, Garda Síochána ombudsmani komisjoni loomine - kõigis neis valdkondades on tehtud olulisi edusamme ning minister Brendan Howlin ja tema meeskond väärivad tunnustust selle tegevuskava elluviimise eest. Kuid me võime ka kindlalt öelda, et igas nimetatud valdkonnas tuleb veel teha olulisi edusamme.

ELi tasandil, kus elab üle 500 miljoni inimese, on ülesanne ületada lõhe valitsuse ja valitsetavate vahel proportsionaalselt palju suurem kui väikeses liikmesriigis, näiteks Iirimaal. EL on tunnistanud vajadust meetmete järele, mis takistavad sellise lünga tekkimist ja vajaduse korral tegelevad mis tahes tekkinud lüngaga.

ELi aluslepingutes tunnistatakse selgesõnaliselt, et hea valitsus põhineb konsulteerimisel, erinevate seisukohtade ärakuulamisel ja otsuste tegemise läbipaistvusel. Eriliselt tunnustatakse kodanikuühiskonna rolli, mis ei tähenda küll võimu jagamist, kuid tunnistab siiski, et poliitilised ja haldusosalised peavad olema avatud vähemalt dialoogile teiste huvidega.

Euroopa Ombudsmani sõltumatu büroo loomine on sätestatud aluslepingutes, nagu ka õigus tutvuda ELi institutsioonide dokumentidega ja iga kodaniku õigus saata Euroopa Parlamendile petitsioon kõigis küsimustes, mis kuuluvad ELi ja selle institutsioonide pädevusse.

ELi põhiõiguste harta, mille sätted on nüüd õiguslikult siduvad, annab kodanikele õiguse ELi institutsioonide heale haldusele.

Ma ei väida, et kõik need sätted toimivad sujuvalt ja probleemideta. Kaugel sellest! Tegelikult on minu töö Euroopa Ombudsmanina tegeleda kodanike ja teiste kaebustega, kes tunnevad, et need sätted nende puhul ei toimi.

Viimase 18 kuu jooksul olen tegelenud mitme avalikku huvi pakkuva valdkonnaga, mis on otseselt seotud usaldusega valitsuse vastu ELi tasandil. Nende hulka kuuluvad:

• Euroopa Komisjoni vajadus suurendada USAga Atlandi-ülese kaubandus- ja investeerimispartnerluse üle peetavate läbirääkimiste läbipaistvust.
• Euroopa Ravimiameti vajadus suurema läbipaistvuse järele seoses üldsuse juurdepääsuga kliinilistele andmetele, mida ta ravimitele ja ravimitele lubade andmisel arvesse võtab.
• vajadus ELi kõrgemate ametnike tööleasumist ja töölt lahkumist reguleerivate eeskirjade rangema kohaldamise ja suurema läbipaistvuse järele – nn pöördukse efekti küsimus;
• Vajadus tagada, et ELi institutsioonid on kehtestanud nõuetekohased menetlused rikkumistest või kuritarvitustest teatajate teadete käsitlemiseks.
• Vajadus laiendada ELi läbipaistvusregistrit ja muuta see kohustuslikuks ettevõtete ja muude huvirühmade lobitöö puhul.
• Vajadus tagada ELi dokumentidele juurdepääsu korra - Euroopa teabevabaduse - nõuetekohane toimimine ja maksimaalne mõju läbipaistvuse huvides.

Läbipaistvus

Pole olemas maagilist kuuli, mis lahendaks valitsuse usaldamise probleemi. Selle asemel on meil kontrolli- ja tasakaalustussüsteem, mille eesmärk on luua ja säilitada keskkond, kus valitsus käitub eetiliselt ja ausalt. Need kontrolli- ja tasakaalustussüsteemid hõlmavad parlamenti, kohtuid, ombudsmani ja muid valdkondlikke reguleerivaid asutusi, näiteks audiitoreid.

Avalikkus peab siiski teadma, mida teevad nii valitsus kui ka kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi kuuluvad osalejad. Seetõttu on läbipaistvus üldise usaldusraamistiku kõige olulisem element.

Kuid isegi läbipaistvusel on omad probleemid. Üks probleem on genereeritavate andmete maht ja asjaolu, et nii suur osa sellest on keeruline ja tehniline.

Tavaline inimene ei saa seda teavet tegelikult mõista ja üha enam toetume sellele, mida me loodame, et neutraalsed eksperdid selgitavad, mis on seotud. USA akadeemiline ja läbipaistvuse eestkõneleja Alasdair Roberts räägib vajadusest "usaldusväärsete vahendajate" järele, kes koguvad ja tõlgendavad teavet tavakodanikele. Loomulikult tõstatab see küsimuse selliste vahendajate usaldusväärsuse kohta.

Teine läbipaistvusega seotud probleem on see, et see ei too tingimata kaasa meetmeid ega poliitilist kaasatust isegi siis, kui avalikustatakse tõsiselt vastuvõetamatud tavad. Mõnikord on kodanikud muutunud nii eraldatuks, et nad ei tunne vastutust selle eest, mida valitsus nende nimel teeb. Või võivad nad seda isegi vaikimisi kinnitada tõendina selle kohta, et nende valitsus kaitseb nende huve, kuigi ebaeetiliste tavade kaudu. Näiteks Wikileaksi paljastused ei suutnud provotseerida avalikkuse ja poliitilise reaktsiooni taset, mida selle asutajad olid ilmselt oodanud.

Läbipaistvus on siiski jätkuvalt oluline mehhanism meie jõupingutustes edendada usaldust valitsuse vastu. Tsitaadid Vikitsitaatides: Alasdair Roberts

„Läbipaistvus on oluline meetod avaliku ja erasektori võimu meelevaldse kasutamise vältimiseks. Samuti on oluline säilitada ühiskondade suutlikkus hinnata avaliku sektori asutuste tulemuslikkust ja otsustada, millal neid asutusi tuleks muuta.“

Ettevõtluse regulatsioon

Üks Edelmani tõstatatud küsimustest on eriline väljakutse, mida kujutab endast olukord, kus valitsuselt oodatakse äritegevuse reguleerimist olukorras, kus valitsus ise on põhimõtteliselt umbusaldusväärne. See probleem on teravam, arvestades, et nagu näitab Edelmani uuring, on Iirimaa ettevõtetel suurem üldsuse usaldus kui valitsusel. Kuidas siis valitsusele toetuda, et ta saaks oma tööd korralikult teha?

Meie Lääne-Euroopa demokraatlikus traditsioonis oleme kõik nõus, et valitsus peaks põhimõtteliselt teenima ühist hüve või avalikku huvi.

Kuigi paljud ettevõtted on pühendunud eetilisele ja laiemale heaolule, on elu tõsiasi, et enamiku ettevõtete jaoks on kasumi ja aktsionäride tulu maksimeerimine kõige olulisem. See kehtib nii Iirimaa kohalike ettevõtjate kui ka hargmaiste ettevõtjate kohta. Me kõik oleme viimastel aastakümnetel teadlikud skandaalsetest ja ebaeetilistest tavadest rahanduse ja panganduse, tubaka, toidu, ravimite, riiete, meedia ja paljude teiste valdkondades. Konkurentsisurve ning püüdlused turuosa ja kasumi poole viivad tööhõivetavadeni, näiteks nulltunnilepinguteni, mida võib kahtluse alla seada.

Kui me räägime valitsuse reguleerimisest, ei räägi me enamasti sellest, et keskvalitsus - ministrid ja nende osakonnad - on igapäevaselt otseselt seotud reguleerimisega. Enamasti räägime reguleerivatest asutustest, mis on valitsusest eraldiseisvad. Kuivõrd nende reguleerivate asutuste suhtes valitseb skeptitsism, siis ma kujutan ette, et see tuleneb laialt levinud arusaamast, et keldi tiigri aastatel on pangandus- ja finantsvaldkonna reguleerimine ebaõnnestunud.

Kuid selleks, et seda tüüpi reguleerimine oleks tõeliselt tõhus, on mõned põhikriteeriumid, mis peavad olema täidetud. Mitmel viisil peegeldavad need kriteeriumid neid kriteeriume, mis on vajalikud, et avaliku teenistuse ombudsman oleks tõhus. Need on järgmised:

• Reguleerival asutusel peab olema seadusjärgne staatus ja ta peab olema oma ülesannete täitmisel sõltumatu.
• Reguleerivat asutust tuleb pidada valitsusest ja poliitikast sõltumatuks.
• Reguleerival asutusel peavad olema piisavad seadusjärgsed volitused selle töö tegemiseks.
• Reguleerival asutusel peavad olema realistlikud jõustamismehhanismid juhuks, kui uurimise käigus ei tehta koostööd või ei tegutseta vastavalt juhistele.
• Reguleeriv asutus peab aru andma parlamendile, mitte ministrile või valitsusele.

Ma arvan, et raporteerimise küsimus on oluline. Teatud määral võib see olla optika küsimus; kuid kaalul on oluline põhimõte. Reguleerivaid asutusi, kes annavad aru ministrile või valitsusele, ei pruugita pidada tõeliselt sõltumatuteks. Üks väike, kuid siiski kõnekas küsimus on vabadus avaldada oma aastaaruanne. Kui reguleeriv asutus annab aru ministrile, otsustab sageli minister, mitte reguleeriv asutus, millal see aruanne avalikustatakse. Me kõik teame meedia juhtimisest piisavalt, et mõista, et tülikad aruanded võivad sattuda avaldamisele ajal, mil need kõige vähem tõenäoliselt meedia tähelepanu tõmbavad.

Võib olla õiglane öelda, et Iirimaal on sageli valitsuse vastuseis ideele, et reguleerivad asutused annavad aru otse Oireachtasele. Kuigi ma ei ole üritanud midagi sellist nagu Iirimaa reguleerivate asutuste uuring, peavad järgmised olulised reguleerivad asutused (mitte kõik rangelt ärivaldkonnas, kuid siiski asjakohased) oma asutamisseaduse kohaselt aru andma pigem ministrile kui Oireachtasele:

• Iiri keskpank ja finantsteenuste reguleeriv asutus
• Tervisetoodete reguleeriv asutus (endine Iiri ravimiamet)
• Konkurentsi- ja tarbijakaitsekomisjon
• Garda Síochána ombudsmani komisjon
• Avaliku teenistuse standardite komisjon

Loomulikult ei väida ma, et need reguleerivad asutused ei tee head tööd - ma olin juba mitu aastat avaliku teenistuse standardite komisjoni liige. Pigem soovitan suurendada nende sõltumatust, kui neil oleks võimalik anda aru otse parlamendile.

Järeldus

Olen pöördunud ombudsmani poole osana meie valitsussüsteemi kontrolli- ja tasakaalustussüsteemist. Lõppkokkuvõttes on aga parlament see, kes on peamine osaleja. Kuni parlamenti ei austata, on meil jätkuvalt tõsine probleem usalduse puudumisega valitsuse vastu.

President Higgins käsitles seda küsimust 27. jaanuaril Strasbourgis Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee ees peetud kõnes. Ta kommenteeris:

„Täna eeldati, et ülemaailmsed finantsturud on isereguleeruvad ja vastutustundetud organid, nagu reitinguagentuurid, omavad kaasaegses meedias ja diskursuses palju suuremat ruumi kui parlamendid, kes arutlevad kodanike hirmude ja heaolu üle.“

Ta küsis, kuidas me oleme lasknud sellel juhtuda, et "reitinguagentuurid ... ei ole seotud ühegi demokraatliku nõudega, omandavad sellise mõju meie kodanike elumaailmale ja väljavaadetele".

President Higgins esitas seejärel ärritava palve, et parlamendid nii riiklikul kui ka Euroopa tasandil peaksid tagasi nõudma pädevuse ja legitiimsuse. Nagu keegi, kellel on aastakümnete pikkune kogemus Seanad Éireann'is ja Dáil Éireann'is, võime eeldada, et president Higgins'il ei ole silmatorkavaid arusaamu parlamendist. Sel põhjusel arvan, et peaksime usaldama tema optimistlikku järeldust, et parlamendid - sealhulgas meie oma Iirimaal - "võivad tagasi nõuda keskse rolli Euroopa demokraatia keskmes oleva avaliku maailma säilitamisel ...".

Kuid selleks peavad parlamendid õppima tegelema jõududega, millest ma varem rääkisin, üleilmastumisega, täielikult muutunud meediamaastikuga, traditsiooniliste vastutussidemete katkemisega riikide valitsuste ja rahva vahel, ühendatud suveräänsuse elava reaalsusega, eriti ELi puhul, ning maailmaga, kus traditsioonilised poliitilise kontrolli hoovad ja poliitiline pööre on täielikult muutunud.

aitäh