1 Sissejuhatus

Mul on hea meel ja au esineda sellel neljandal rahvusvahelisel teabevolinike konverentsil.

Lubage mul alustada mõne sissejuhatava märkusega pealkirja kohta, mis mulle esitluse jaoks anti: „FOI: Euroopa perspektiiv”

Mõistet „teabevabadus“ (lühidalt „teabevabadus“) Euroopa Liidu institutsioonides eriti ei kasutata. Selle asemel räägime läbipaistvusest või avatusest. Selle kuu alguses tervitasin näiteks komisjoni Euroopa läbipaistvuse algatust.

Kuigi nende vahel on püütud vahet teha, kasutatakse , „läbipaistvust“ ja „avatust“ tavaliselt vaheldumisi. (Parim selgitus, miks on ühe asemel kaks terminit, on see, et prantsuskeelse sõna „transparence“tõlkimiseks kasutati läbipaistvust, sest tõlkijad ei tundnud selles kontekstis ingliskeelset sõna „openness“.)

Teine laialdaselt kasutatav fraas on üldsuse juurdepääs, eriti dokumentidele. See kajastab Põhjamaade tugevat mõju sellele, kuidas avatuse põhimõtet on ELi tasandil rakendatud.

Niisiis, kuigi pealkirjas mainitakse „FoId“, räägin ma läbipaistvusest, avatusest ja üldsuse juurdepääsust.

Peaksin andma ka esialgse hoiatuse pealkirja teise elemendi kohta: „Euroopa perspektiiv”. See on tõepoolest Euroopa perspektiiv, mitte Euroopa perspektiiv, ja seda kolmel põhjusel.

Esiteks kuulub 46 riiki nüüd Euroopa Nõukogusse, mis on esitanud kasulikke soovitusi üldsuse juurdepääsu kohta ametlikule teabele ja dokumentidele (1). Keskendun siiski Euroopa Liidule, millel on 25 liikmesriiki, kusjuures veel kaks – Bulgaaria ja Rumeenia – on kavas ühineda ja teised koputavad uksele.

Teiseks räägin ma – põhjustel, mida ma selgitan hiljem – avatusest ja üldsuse juurdepääsust Euroopa Liidu institutsioonide, mitte liikmesriikide tasandil.

Lõpuks on Euroopa Ombudsman vaid üks Euroopa institutsioonidest ja teil võib olla teistsugune perspektiiv kui teistel institutsioonidel, näiteks nõukogul või komisjonil.

Ma kavatsen rääkida mitte rohkem kui pool tundi, et jätta piisavalt aega küsimuste ja arutelude jaoks.

Oma ettekande esimeses osas selgitan avatuse tähtsust Euroopa Liidu jaoks ja seda, kuidas see on arenenud umbes 12 aasta jooksul alates Maastrichti lepingu jõustumisest.

Seejärel annan ülevaate õigusraamistikust, mis reguleerib üldsuse juurdepääsu ELi institutsioonide valduses olevatele dokumentidele. See ei ole kõikehõlmav, sest keskendun ainult teatavatele põhiküsimustele.

Lõpuks selgitan õiguskaitsevahendite süsteemi, mis annab taotlejatele selge valiku Euroopa Kohtu kohtuliku kontrolli ja Euroopa Ombudsmani kohtuvälise kontrolli vahel.

2 Miks on avatus ELi jaoks oluline ja kuidas see on arenenud?

Euroopa Liidu ja selle institutsioonide olemus

Selleks et selgitada avatuse tähtsust Euroopa Liidu jaoks, on vaja lühidalt selgitada, mis liit on või pigem ei ole.

Euroopa Liit ei ole riik. Seda on ehk kõige parem kirjeldada mitmetasandilise valitsemissüsteemina. Liikmesriikide, riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi haldusasutustel on peamine roll ELi õiguse ja poliitika paljude aspektide rakendamisel.

Komisjoni nimetatakse sageli Euroopa täitevorganiks, kuid see ei ole valitsus. Kuigi komisjon on mitmes mõttes klassikaline bürokraatia, toimub suur osa tema suhetest välismaailmaga võrgustike kaudu, mis hõlmavad erinevaid avaliku ja erasektori organisatsioone eri tasanditel.

Nõukogul ei ole omalt poolt mitte ainult üks, vaid kaks topeltidentiteeti.

Esiteks on see nii riigiülene kui ka valitsustevaheline. See tähendab, et see on liidu institutsioon, kuid selle struktuuri tõttu toimib see ka liikmesriikidevaheliste diplomaatiliste läbirääkimiste püsiva protsessina tiheda komiteede struktuuri kaudu.

Teiseks on nõukogu seadusandlik organ, kuid tal on ka täidesaatev roll, eelkõige seoses politsei- ja õigusalase koostöö ning ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga.

Euroopa Parlament valitakse otse, kuid valitseb laialdane üksmeel, et Euroopa Liit tervikuna kannatab „demokraatliku defitsiidi“ all, mida peetakse tehnokraatlikuks, elitaarseks ja tavakodanikega ühendamata.

Kuigi demokraatia defitsiidi diagnoos on laialt levinud, ollakse parandusmeetme suhtes vähem üksmeelel.

Föderaalse Euroopa ideel on endiselt oma toetajad. Kriitikud juhivad tähelepanu sellele, et praegu puuduvad eeltingimused föderaalse struktuuri, eelkõige Euroopa avaliku sfääri ja laialt levinud Euroopa identiteedi legitiimsuseks. Äärmuslikult surutakse see idee nii kaugele, et öeldakse, et Euroopa demokraatia on võimatu, sest ei ole Euroopa demosid ega inimesi.

Euroopa põhiseadus on katse selgelt tunnustada ja ratsionaliseerida mitmetasandilist valitsemissüsteemi, mis on Euroopa Liidus loodud viimase viiekümne aasta jooksul. Lihtsustamise mõttes ei esinda põhiseadus mitte rohkem Euroopat või vähem Euroopat, vaid tunnustust Euroopale, mis meil praegu on. Kuid isegi selles osas kokkuleppele jõudmine ei ole veel osutunud võimalikuks.

Avatus ja demokraatia

Probleemid, millega Euroopa Liit praegu silmitsi seisab – kokkuvõtvalt väljendiga „demokraatlik defitsiit“ – olid nähtavad juba Maastrichti lepingu läbirääkimiste ajal 1990. aastate alguses.

Üks osa tolleaegsest vastusest oli pühendumine avatusele; arvestades, et otsustusprotsessi avatus tugevdab ELi institutsioonide demokraatlikku olemust ning et juurdepääs teabele edendab teadlikku avalikku arvamust, võimaldades kodanikel jälgida ja kontrollida ELi institutsioonidele antud volituste kasutamist (2).

Aeg ei luba mul alustada üksikasjalikku arutelu demokraatia mõiste üle. Ütlen vaid, et avatusel ja üldsuse juurdepääsul teabele on oluline roll demokraatia pluralistlikus versioonis, mida iseloomustab institutsiooniline kontroll ja tasakaal, mis vahendab avaliku võimu teostamist ja edendab selle aruandekohustust kodanike ees mitte ainult perioodilistel valimistel, vaid ka nende vahel.

Pluralistlik kontseptsioon säilitab ka tasakaalu egalitaarsete ja libertaarsete põhimõtete vahel ning loob optimaalsed tingimused õigusriigi põhimõtte järgimiseks ning sellega seotud õiguste ja kohustuste kasutamiseks.

Pluralistliku demokraatia kvaliteet sõltub suuresti selle suutlikkusest pakkuda nii poliitilisi kui ka isiklikke valikuid. On ilmne või peaks olema ilmne, et valik on kõige mõttekam siis, kui seda kasutavatel isikutel on juurdepääs teabele, mida nad peavad oma valiku jaoks asjakohaseks.

Üldsuse juurdepääs kui seaduslik õigus

Kuigi ELi tasandil on vähe või üldse mitte selget vastuseisu ideele, et avatus on minu kirjeldatud viisil seotud demokraatiaga, käib arutelu dokumentidele ja teabele juurdepääsu õiguste täpse õigusliku olemuse üle.

Mõned üldsuse juurdepääsu toetavad argumendid on olulised: näiteks vähendab see korruptsiooni ning suurendab avaliku sektori asutuste tõhusust ja tulemuslikkust, nagu väidab Euroopa Nõukogu oma 2002. aasta soovituses ametlikele dokumentidele juurdepääsu kohta (3).

Kuigi Euroopa Inimõiguste Kohus kaitseb jõuliselt ajakirjanduse rolli üldsusele teabe ja ideede edastamisel,(4) ei tunnusta ta ametiasutuste üldist kohustust tagada juurdepääs ametlikule teabele ega õigust sellist teavet saada (5).

Asjaolu, et üldsuse juurdepääsu soodustamiseks on kaalukad põhjused ja et üldsuse juurdepääsu ei tunnustata Euroopa inimõiguste konventsiooni raames inimõigusena, on pannud mõned inimesed sisuliselt väitma, et üldsuse juurdepääs on üksnes seadusandja poliitiline valik, mitte põhiõigus.

Teisest küljest väidavad mõned kommentaatorid, et Euroopa Kohtu praktika viitab loogiliselt sellele, et üldsuse juurdepääs on tõepoolest ELi õiguse kohane põhiõigus. Euroopa Kohus ei ole seda siiski sõnaselgelt määratlenud või vähemalt ei ole seda veel teinud.

See on rohkem kui semantika. Kui üldsuse juurdepääs oleks liidu õiguse kohaselt põhiõigus, oleks see õigus siduv mitte ainult liidu institutsioonidele, vaid ka liikmesriikidele, kui nad rakendavad liidu õigust.

Praegu on aga ELi õigusest tulenevad liikmesriikide kohustused tagada üldsuse juurdepääs piiratud konkreetsete valdkondadega. Kõige olulisem selline valdkond on keskkond, mille puhul ajakohastati 2003. aastal asjaomast direktiivi, et võtta arvesse Århusi konventsiooni (6).

Oma hiljutises läbipaistvuse algatuses tõstatab komisjon ka küsimuse, kas liikmesriigid peaksid olema õiguslikult kohustatud avalikustama teatavate ELi vahendite saajad.

Üldiselt ei kohaldata üldsuse juurdepääsu käsitlevat ELi õigusraamistikku siiski liikmesriikide suhtes ning liikmesriikide õigusaktid ja tavad selles valdkonnas on väga erinevad.

Juurdepääsuõiguse arendamine ELi tasandil

Nagu ma mõni minut tagasi mainisin, pärineb Euroopa Liidu pühendumus avatusele Maastrichti lepingust. Taani esimene referendum, millega see leping tagasi lükati, andis hoogu suuremale avatusele kui liidu legitiimsuse suurendamise viisile.

Varsti pärast asutamislepingu jõustumist 1993. aasta novembris võtsid nõukogu ja komisjon vastu ühise tegevusjuhendi üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele (7). Kuigi tegevusjuhend oli oluline samm edasi, oli sellel kolm peamist piirangut:

1. Esiteks puudutas see ainult nõukogu ja komisjoni, mitte teisi liidu institutsioone ja organeid;
2. Teiseks hõlmas see üksnes dokumente, mille koostaja oli komisjon või nõukogu. Välja jäeti väljastpoolt – näiteks eraõiguslikelt isikutelt, muudelt institutsioonidelt või liikmesriikidelt – saadud dokumendid (8);
3. Lõpuks ei olnud kohustust koostada avalikke dokumendiregistreid. See vähendas oluliselt eeskirjade kasulikkust, eelkõige juhtimissüsteemis, mida iseloomustab ulatuslik tuginemine võrgustikele ja komiteedele, mida on väljastpoolt – või isegi seestpoolt – raske kaardistada.

Euroopa Ombudsman käsitles esimest neist piirangutest kahe omaalgatusliku uurimisega 1996. ja 1999. aastal. Nende tulemusel võtsid peaaegu kõik teised ELi institutsioonid ja asutused (sealhulgas näiteks kontrollikoda ja Euroopa Keskpank) vastu üldsuse juurdepääsu käsitlevad eeskirjad.

Ombudsman käsitles ka nii nõukogu kui ka komisjoni vastu esitatud kaebusi registrite puudumise kohta (9).

Nõukogu vastas ombudsmanile, et ta on nõustunud registri loomisega alates 1999. aasta algusest.

Komisjon reageeris registri loomist käsitleva soovituse projektile, nõustudes põhimõttega, kuid paludes rohkem aega. Vastuseks tegi ombudsman ettepaneku, et avalikud registrid võiksid olla osa sellest, kuidas komisjon rakendab EÜ asutamislepingu artiklit 255, mis lisati Amsterdami lepinguga.

Kõnealuse artikliga nähakse ette, et igal liidu kodanikul ning igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidega vastavalt teisestes õigusaktides sätestatud üldpõhimõtetele.

Õigel ajal lisas komisjon tõepoolest oma ettepanekusse võtta vastu määrus artikli 255 rakendamiseks avalike registrite nõude ning lõpuks vastu võetud meede - määrus 1049/2001 (10) - sisaldab seda nõuet.

3 Õigusraamistiku põhijooned

Määrus (EÜ) nr 1049/2001 on nüüd ELi institutsioonide ja asutuste valduses olevatele dokumentidele üldsuse juurdepääsu õiguse analüüsimise peamine õigusraamistik.

Määrust kohaldatakse otse nõukogu, komisjoni ja Euroopa Parlamendi suhtes ning seda on ajutiselt laiendatud teatavatele ELi ametitele. Paljud teised institutsioonid ja asutused, kes võtsid pärast ombudsmani omaalgatuslikke uurimisi vastu üldsuse juurdepääsu eeskirjad, vaatasid need seejärel läbi kooskõlas määruses sätestatud põhimõtetega.

Erinevalt varasemast käitumisjuhendist kohaldatakse määrust 1049/2001 kõigi asjaomase institutsiooni või asutuse valduses olevate dokumentide suhtes, sealhulgas väljastpoolt saadud dokumentide suhtes.

Määruse artiklis 4 on sätestatud erandid andmetega tutvumise õigusest. Enamik erandeid hõlmab nn kahjutesti: see tähendab, et erand on kohaldatav juhul, kui avalikustamine kahjustaks asjaomaste huvide kaitset.

Mõnede erandite puhul on lisaks võimalik, et avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Nii on see juhul, kui kaitstakse: ärihuvid; kohtumenetlus ja õigusnõustamine; ning inspekteerimiste, uurimiste ja auditite eesmärki. Ülekaaluka avaliku huvi korral on tegemist erandiga ja üldsuse juurdepääs tuleb tagada.

Ei ole siiski võimalik, et avaldamine teeniks ülekaalukaid üldisi huve seoses eranditega, mis puudutavad: avalik julgeolek; kaitse- ja sõjalised küsimused; rahvusvahelised suhted; finants-, raha- või majanduspoliitika; ning eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitset.

Kahju kriteeriumi rangemat versiooni kohaldatakse erandi suhtes, mille eesmärk on anda institutsioonidele nn mõtlemisruum. Erandit kohaldatakse üksnes juhul, kui avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustusprotsessi. Samuti on olemas võimalus, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

Määruses eristatakse juhtumeid, kus institutsioon ei ole veel oma mõtlemist lõpetanud; see tähendab juhul, kui ta ei ole veel teinud otsust küsimuses, mida dokument puudutab, ja juhul, kui mõtlemisaeg on lõppenud, sest otsus on juba tehtud.

Kui otsust ei ole veel tehtud, kohaldatakse erandit institutsiooni sisekasutuseks koostatud dokumentide ja kõigi sissetulevate dokumentide suhtes.

Kui otsus on tehtud, kohaldatakse erandit üksnes dokumentide suhtes, mis sisaldavad (tsiteeritud) „institutsioonisiseseks kasutamiseks mõeldud arvamusi osana institutsioonisisestest aruteludest ja eelkonsultatsioonidest“ (lõpptsitaat).

Probleemsed valdkonnad määruse 1049/2001 kohaldamisel

Arvestades Euroopa Liidu olemust, ei ole üllatav, et juurdepääsu käsitlevate siseriiklike õigusaktide ja ELi õiguse vaheline seos oleks pidanud olema üks vastuolulistest küsimustest seoses määrusega 1049/2001.

Esimese Astme Kohus on lahendanud peamise vastuolu, andes igale liikmesriigile vetoõiguse üldsuse juurdepääsuks mis tahes dokumendile, mille autor ta on, kas dokumendi saatmisel ELi institutsioonile või hiljem, ilma põhjendust esitamata (11).

Seda õigust ei kohaldata mitte ainult poliitikakujundamisele kaasaaitamise suhtes, vaid ka dokumentide suhtes, mille liikmesriik esitab komisjonile, kui komisjon uurib ELi õiguse võimalikku rikkumist nn artikli 226 kohases protsessis.

Teine küsimus, mis osutus vastuoluliseks, kuid mis on nüüd saanud kohtuliku lahenduse, puudutab institutsioonide õigusteenistuste arvamusi.

Ombudsman asus Euroopa Parlamendile esitatud eriaruandes seisukohale, et kohtumenetluste ja õigusnõustamise suhtes kohaldatavat erandit tuleks kohaldada üksnes arvamuste suhtes, mille institutsiooni õigusteenistus on esitanud seoses võimalike tulevaste kohtumenetlustega.

Seevastu õigustalituse arvamused, mis on koostatud õigusaktide koostamise käigus, tuleks ombudsmani sõnul avalikustamisest vabastada üksnes juhul, kui need kuuluvad institutsiooni „mõtlemisruumi“ kaitsva erandi alla. See oleks tähendanud, et kui õigusakt on vastu võetud, kohaldatakse üldsuse juurdepääsu suhtes õigustalituse arvamustele kahju kriteeriumi „tõsiselt kahjustama“ versiooni koos võimalusega, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

Teises kohtuasjas tehtud otsuses andis Esimese Astme Kohus siiski teistsuguse tõlgenduse, leides, et „kohtumenetluse ja õigusnõustamise” erandit kohaldatakse kõigi õigustalituse arvamuste suhtes. Seetõttu tegi ombudsman Euroopa Parlamendile ettepaneku eriaruande suhtes edasisi meetmeid mitte võtta ning lõpetas kooskõlas kontrollikoja tõlgendusega uurimise ühe teise kaebuse suhtes, milles soovituse projekt põhines samal põhjendusel nagu eriaruanne (12).

Avalikke dokumendiregistreid puudutavad küsimused tekitavad jätkuvalt vaidlusi. See ei ole üllatav, sest võrgustike tihedus ja komiteede eri struktuuride keerukus muudavad ulatuslike registrite loomise märkimisväärseks haldusprobleemiks, kuid samal ajal tähendab see ka seda, et avalikud registrid on üldsuse juurdepääsuõiguse tõhusaks kasutamiseks hädavajalikud.

Nagu ma juba mainisin, sisaldab määrus 1049/2001 iga institutsiooni kohustust tagada üldsuse juurdepääs dokumendiregistrile.

Juhtumis, mille kohta ma käesoleva aasta alguses otsuse tegin, väitis kaebuse esitaja, et komisjoni dokumendiregister ei ole täielik. Komisjon möönis oma arvamuses sisuliselt, et tal ei ole veel täielikku registrit. Ta märkis, et ta alustas oma seadusandlikku tegevust hõlmavate dokumentide loetlemisega ja et registri ulatust laiendatakse järk-järgult. Ta lisas, et komisjonil ei saa kunagi olla ammendavat registrit, kuna määruses esitatud dokumendi määratlus on äärmiselt lai. Ma leidsin, et need üldised märkused ei õigustanud puudusi, millele kaebuse esitaja osutas seoses kaebusega seotud dokumentidega, ning tegin selle punkti kohta kriitilise märkuse (13).

Lõpuks eeldati, et üldsuse juurdepääsu ja andmekaitse vaheline seos tekitab lahkarvamusi. Praktikas on siiski tekkinud vähe probleeme. Eelmisel aastal koostas Euroopa andmekaitseinspektor Hustinx suurepärase dokumendi suhete kohta (14). Kuna meil on au teda täna pärastlõunal kuulata, siis ma seda teemat oma ettekandes edasi ei arenda.

4 Õiguskaitsevahendid

Juurdepääsutaotluse esitamise menetluste ja keeldumise vastu võetavate õiguskaitsevahendite osas säilitatakse määruses 1049/2001 käitumisjuhendiga kehtestatud süsteem.

Taotluste esitamiseks on kaheetapiline haldusmenetlus: esialgne taotlus, millele järgneb kordustaotlus, kui juurdepääsu taotletud dokumentidele ei võimaldata. Nii esialgsete kui ka kordustaotluste esitamise tähtaeg on 15 tööpäeva, mida võib pikendada 15 tööpäeva võrra, kui taotlus käsitleb väga pikka dokumenti või väga paljusid dokumente.

Kui kordustaotlus lükatakse täielikult või osaliselt tagasi, on taotlejal võimalik valida õiguskaitsevahend. Ta võib taotleda otsuse kohtulikku läbivaatamist või esitada kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

Praktikas saavad ombudsman ja kohus ligikaudu võrreldava arvu kohtuasju. Viimased kättesaadavad võrdlevad statistilised andmed pärinevad 2004. aastast, mil kohtule esitati üheksa kaebust, samas kui ombudsman tegi otsuse 11 kaebuse kohta.

Eelmisel aastal tegin määruse 1049/2001 alusel 14 otsust, millest 11 puudutasid komisjoni, kaks nõukogu ja üks Euroopa Parlamenti. Veel kaks kohtuasja puudutasid seda, kuidas Euroopa Keskpank ja Euroopa Investeerimispank kohaldasid oma eeskirju dokumentidele juurdepääsu kohta.

Mis puutub sellesse, kes otsustab esitada kaebuse ombudsmanile, siis 2004. ja 2005. aasta andmete põhjal esitati kokku 14 kaebust valitsusvälistelt organisatsioonidelt, 10 üksikisikutelt, üks tööstusühenduselt ja kaks äriühingutelt.

Ombudsmani õiguskaitsevahendi eripära

Erinevate omadustega alternatiivse õiguskaitsevahendi kättesaadavus võimaldab taotlejatel valida oma juhtumi jaoks sobivama õiguskaitsevahendi.

Ombudsmani valimise kaks ilmset eelist on see, et teenus on kaebuse esitajale suhteliselt kiire ja tasuta. Kohtuliku kontrolli kõige ilmsem eelis on see, et Euroopa Kohtu otsused on õiguslikult siduvad. Seega võib ta teha siduvaid otsuseid õigusliku tõlgendamise küsimustes, samas kui ombudsmanipoolne õiguse tõlgendamine ei ole siduv, nagu näiteks eespool mainitud juhtumi puhul, mis puudutas õigustalituste arvamusi.

Kuna ombudsmanil ei ole õigust teha õiguslikult siduvaid otsuseid, põhineb tema tulemuslikkus lõppkokkuvõttes moraalsel autoriteedil ja võimel veenda avalikku arvamust. Kuna Euroopa institutsioonid on tundlikud vajaduse suhtes parandada oma suhteid kodanikega, leian, et negatiivse avalikustamise väljavaade on üsna tõhus, et julgustada neid minu soovitusi järgima.

Kaebuse esitajatel on ka teatavad positiivsed eelised, mis tulenevad asjaolust, et minu otsused ei ole õiguslikult siduvad. Need eelised puudutavad nii läbivaatamise kriteeriume kui ka menetlusi. Käsitlen mõlemat aspekti üksikasjalikumalt, alustades kriteeriumidest.

Seaduslikkus ja haldusomavoli

Euroopa Ombudsmani ülesanne on uurida haldusomavoli.

Euroopa institutsioonid ja asutused peavad austama õigusriigi põhimõtet, nii et kui nad tegutsevad ebaseaduslikult, on tegemist haldusomavoliga. Vastupidine ei pea aga tingimata paika, sest hea halduse põhimõtted nõuavad institutsioonidelt enamat kui lihtsalt õigusvastase käitumise vältimist. Mulle meeldib öelda, et elu on väljaspool seaduslikkust. Lubage mul tuua teile kaks näidet, et illustreerida, mida ma mõtlen.

Esimene puudutab juurdepääsu teabele, mitte dokumentidele. Määrus 1049/2001 käsitleb üldsuse juurdepääsu olemasolevatele dokumentidele. Selles ei nõuta, et institutsioonid koostaksid uusi dokumente, mis sisaldavad teavet, mida keegi sooviks saada. Mõni aasta tagasi koostas ombudsman siiski hea haldustava eeskirja, mis sisaldab muu hulgas kohustust anda üldsusele taotluse korral teavet (15).

Selline kohustus ei saa muidugi olla absoluutne. Hea halduse põhimõttena tähendab see sisuliselt eeldust, et teave tuleb esitada, välja arvatud juhul, kui on mõjuv põhjus seda mitte teha.

Eelmisel aastal kohaldasin seda põhimõtet juhtumi puhul, kus kaebuse esitaja oli küsinud Euroopa Keskpangalt, kas ta oli sekkunud, et pehmendada USA dollari väärtuse langust ja euro väärtuse tõusu. Asusin seisukohale, et kui pank ei ole valmis seda teavet avaldama, peaks ta esitama kodanikule piisavalt konkreetsed põhjused, et näidata selgelt ja ühemõtteliselt keeldumise põhjuseid. Pank tõepoolest esitas sellised põhjused ja ma ei leidnud haldusomavoli (16).

Teine näide, mis näitab, et õigusvastasus ja haldusomavoli ei ole tingimata identsed, on nõukogule esitatud etteheide selle kohta, et ta ei kohtu õigusloome käigus alati avalikult.

Asusin seisukohale, et nõukogu suhtes kehtib Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikes 2 sätestatud põhimõte, et otsused tuleks teha „nii avalikult kui võimalik“, ning et nõukogu enda varasemad meetmed näitasid selgelt, et tema seadusandliku tegevuse läbipaistvuse suurendamiseks tuleb ja võib võtta meetmeid praeguse ELi õiguse alusel. Kuna nõukogu ei esitanud mõjuvaid põhjusi, miks ta ei peaks õigusloome ajal avalikult kohtuma, tuvastasin haldusomavoli ja esitasin eriaruande Euroopa Parlamendile, kes võttis vastu resolutsiooni, millega kiideti heaks minu soovitus, et nõukogu peaks oma seisukoha läbi vaatama (17).

Paindlikud menetlused

Menetluste osas olen juba maininud ombudsmani õigust viia läbi omaalgatuslikke uurimisi, mille tulemusel võtsid paljud ELi institutsioonid ja organid vastu dokumentidele juurdepääsu eeskirjad. Ombudsmani menetluslik paindlikkus võib olla kasulik ka üksikutele kaebuse esitajatele.

Näiteks ühel juhul esitas valitsusväline organisatsioon komisjonile üsna üldiselt sõnastatud taotluse juurdepääsuks dokumentidele, mis käsitlevad teatavaid läbirääkimisi Maailma Kaubandusorganisatsioonis. Kaebuse tulemus oli sõbralik lahendus, milles komisjon esitas kaebuse esitajale asjakohaste dokumentide täieliku loetelu, hõlbustades seega täpsemat kohaldamist (18).

Veel kaks näidet on juhtumite kohta, kus komisjon keeldus andmast kaebuse esitajale juurdepääsu liikmesriigi dokumendile. Ühel juhul oli asjaomane dokument Ühendkuningriigi ametiasutuste vastus komisjoni teabenõuetele artikli 226 kohase uurimise raames. Teine juhtum puudutas Portugali rahandusministri poolt komisjonile ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames saadetud kirja.

Eelmisel aastal võtsin nende juhtumite käsitlemisel kasutusele uue lähenemisviisi. Lisaks sellele, et palusin komisjoni arvamust, palusin ka asjaomaste liikmesriikide ametiasutustel esitada oma seisukohad. Mõlemal juhul muutis komisjon oma seisukohta ja nõustus võimaldama juurdepääsu asjaomastele dokumentidele (19).

5 Kokkuvõte

Kokkuvõtteks tahaksin rõhutada, et kuigi olen õiguskaitsevahendite arutamisel keskendunud ombudsmanile, on õigus õiguskaitsele õigusriigi põhimõtte põhitagatis.

Kohtuliku kontrolli kättesaadavus õiguskaitsevahendina on seega oluline selleks, et üldsuse juurdepääs oleks liidu tasandil täitmisele pööratav õigus.

Ombudsmani roll täiendab kohtu rolli, pakkudes alternatiivset õiguskaitsevahendit, mille taotlejad võivad valida, kui nad peavad seda oma juhtumi puhul asjakohaseks.

Nagu ma juba mainisin, sõltub ombudsmani tõhusus moraalsest autoriteedist ja võimest avalikku arvamust veenda. See tähendab, et institutsioon töötab kõige paremini demokraatlikus keskkonnas.

Lisaks edendab ombudsman mitte ainult seaduslike õiguste ja seega ka õigusriigi põhimõtte austamist, vaid arendab ja kohaldab ka hea halduse põhimõtteid.

Nendes põhimõtetes on minu poolt juba kasutatud lühikeses lauses ette nähtud omamoodi „elu väljaspool seaduslikkust“. Minu arvates on need tihedalt seotud või tulenevad isegi demokraatlikust ideest, et avalik-õiguslikud institutsioonid on olemas kodanike teenimiseks, mitte vastupidi. (Mul ei ole praegu aega seda argumenti välja töötada, kuid teeksin seda hea meelega küsimuste ja arutelu ajal.)

Ombudsman järgib seega õigusriigi põhimõtet ja demokraatiat institutsioonilises mõttes, samas kui avatuse põhimõte seob neid kontseptuaalsel tasandil.

Seetõttu pean eriti sobivaks, et isikutel, kes soovivad vaidlustada dokumentidele või teabele juurdepääsu keelamist liidu tasandil, on võimalus valida õiguskaitsevahend. Samuti usun, et Euroopa Ombudsmanina on mul eriline vastutus aidata võidelda demokraatia defitsiidiga, julgustades võimaluse korral suuremat avatust.

Tänan tähelepanu eest.

---

(1) assamblee 1. veebruari 1979. aasta soovitus nr 854 (1979); Ministrite komitee 25. novembri 1981. aasta soovitus nr R (81) 19 juurdepääsu kohta riigiasutuste valduses olevale teabele; Soovitus Rec(2002)2 liikmesriikidele ametlikele dokumentidele juurdepääsu kohta, mille Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis vastu 21. veebruaril 2002.

(2) Käesolev lõige tugineb eelkõige järgmisele: Maastrichti lepingule lisatud 17. deklaratsioon; kohtujurist Tesauro ettepanek kohtuasjas C-58/94: Madalmaad vs. nõukogu, EKL 1996, lk I-2169, ja kohtuasjas T-92/98: Interporc Im- und Export GmbH vs. komisjon („Interporc II”), EKL 1999, lk II-3521.

(3) Soovitus Rec(2002)2 liikmesriikidele ametlikele dokumentidele juurdepääsu kohta, mille Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis vastu 21. veebruaril 2002.

(4) The Observer ja Guardian vs. Ühendkuningriik, 14 EHRR 153.

(5) Leander vs. Rootsi 9 EHRR 433: Euroopa Kohus märgib, et õigus teabevabadusele keelab põhimõtteliselt valitsusel piirata isiku võimalust saada teavet, mida teised soovivad või võivad olla valmis talle edastama.

(6) Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta, ELT L 041, lk 26.

(7) nõukogu ja komisjoni tegevusjuhend üldsuse juurdepääsu kohta (EÜT 1993, L 340/41); nõukogu 20. detsembri 1993. aasta otsus 93/731 üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu dokumentidele (EÜT 1993, L 340/43); Tegevusjuhendit rakendati kahe institutsiooni eraldi tehtud otsuste kaudu: Komisjoni 8. veebruari 1994. aasta otsus 94/90 üldsuse juurdepääsu kohta komisjoni dokumentidele (EÜT 1994, L 46, lk 58).

(8) Autorsuse reegli kehtivust kinnitas Esimese Astme Kohus kohtuasjas T-92/98: Interporc Im- und Export GmbH vs. komisjon (EKL 1999, lk II-3521).

(9) Kohtuasjad 633/97/PD ja 634/97/PD.

(10) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

(11) 17. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas T-187/03: Isabella Scippacercola vs. komisjon, punktid 57-58. Määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 on sätestatud: „Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.“

(12) Ombudsman esitas 18. oktoobril 2001 eriaruande juhtumi 1542/2000/(PB)SM kohta ja 14. aprillil 2004 soovituse projekti juhtumi 2371/2003/GG kohta. Esimese Astme Kohus tegi otsuse 23. novembril 2004 kohtuasjas T-84/03: Turco vs. nõukogu.

(13) Juhtum 1764/2003/ELB, 12. jaanuari 2006. aasta otsus.

(14) Taustdokument nr 1, Üldsuse juurdepääs dokumentidele ja andmekaitse, juuli 2005.

(15) Euroopa hea halduse tava eeskirja artikkel 22.

(16) Juhtum 3054/2004/TN, 1. juuli 2005. aasta otsus.

(17) Juhtum 2395/2003/GG, 4. oktoobri 2005. aasta eriaruanne.

(18) Kohtuasi 415/2003/TN, 27. veebruari 2004. aasta otsus.

(19) 6. septembri 2005. aasta otsus kohtuasjas 3381/2004/TN ja 20. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas 116/2005/MHZ.