# "Euroopa ombudsmani roll", Euroopa ombudsmani professor P. Nikiforos Diamandourose kõne Ühendkuningriigi ja Iirimaa ombudsmanide assotsiatsioonikonverentsil 2005, Warwicki Ülikool, Coventry, Ühendkuningriik, 8. aprill 2005 - Autor: Euroopa Ombudsman - Kuupäev: 2005-04-08T00:00+02:00[Europe/Paris] - [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/et/speech/et/330) --- **1 Sissejuhatus** Mul on hea meel, et konverentsi viimane täiskogu istung on pühendatud Euroopa Ombudsmani rollile. Olen tänulik Ann Abrahamile ja Gordon Adamsile selle eest, et nad andsid mulle võimaluse rääkida nii suure ja mitmekesise kuulajaskonnaga Iiri Vabariigi ja Ühendkuningriigi ombudsmanidest ja -üliõpilastest. Ühendkuningriik on Euroopa Liidu eesistujariik käesoleva aasta teisel poolel ja mul on kavas korraldada selle eesistumise ajal teabekülastus Ühendkuningriiki. Sellised külastused annavad mulle tavaliselt võimaluse kohtuda kodanike ja võimalike kaebuse esitajatega, et selgitada ombudsmani rolli, vahetada arvamusi riigiametnikega, et rõhutada kohtuväliste õiguskaitsevahendite tähtsust, ning arutada oma ombudsmani kolleegidega, kuidas kõige paremini kaitsta ja edendada kodanike õigusi. Kohtumistel valitsuse esindajate ja kõrgemate riigiametnikega saadab mind tavaliselt asjaomase liikmesriigi riiklik ombudsman, et rõhutada meie vastavaid pädevusi ja meie koostöö tähtsust. Sellel hästi korraldatud konverentsil osalemine, kus arutelu tase on olnud väga kõrge, on minu jaoks väga väärtuslik Ühendkuningriigis toimuva teabekülastuse ettevalmistamisel. Kavatsen sellel täiskogu istungjärgul rääkida umbes 20--25 minutit, et jätta aega küsimuste ja arutelude jaoks. Alustan lühikese ülevaatega sellest, mis on minu kontor ja mida see teeb. Seejärel selgitan mõningaid oma ombudsmani filosoofia põhielemente, keskendudes haldusomavoli uurimise ulatusele ning ombudsmani ja Euroopa kohtute vahelistele suhetele. Lõpetuseks vaatan tulevikku ja eriti koostöö edasist arengut Euroopa ombudsmanide võrgustiku kaudu. **2 Euroopa Ombudsman** Euroopa Ombudsmani büroo loodi Maastrichti lepinguga, et parandada suhteid kodanike ja Euroopa Liidu valitsemistasandi vahel. Esimese ombudsmani valis Euroopa Parlament 1995. aastal ja ta alustas tööd sama aasta septembris. Nii et oleme nüüd valmis oma 10. aastapäeva pidustusteks. Me oleme ikka veel suhteliselt väike operatsioon. aastal saime veidi üle 3700 kaebuse, mis on 53% rohkem kui 2003. aastal. Käesoleva aasta esimesel kahel ja poolel kuul oli kasv 30% võrreldes sama perioodiga 2004. aastal, nii et kaebuste aastane määr on nüüd lähenemas 5000-le. Algselt piirdusid volitused Euroopa ++Ühenduse++ institutsioonide ja asutustega, kuid 1997. aastal sisaldas Amsterdami leping ka kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö nn kolmandat sammast. Seetõttu on mul praegu võimalik uurida Europoli ja Eurojusti vastu esitatud kaebusi. Euroopa põhiseaduse lepingus, mille kohta ma saan aru, et referendumid toimuvad nii Iirimaal kui ka Ühendkuningriigis, on mandaat määratletud kui „liit, institutsioonid, organid ja asutused". See toob Euroopa Ombudsmani volituste hulka ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames loodud Euroopa Kaitseagentuuri ning võib-olla üllatavalt ka riigipeadest ja valitsusjuhtidest koosneva Euroopa Ülemkogu. *2.1 Vastuvõetavate kaebuste peamised liigid* Praktikas on umbes 70 % vastuvõetavatest kaebustest esitatud Euroopa Komisjoni vastu. See on mõistetav, sest komisjon on peamine ELi organ, kellel on ++otsesed++ suhted liidu kodanike ja elanikega, kes on inimesed, kellel on õigus mulle kaebusi esitada. Nagu te hiljem avastate, näib 70% olevat ombudsmani jaoks maagiline näitaja. Vastuvõetavad kaebused hõlmavad peamiselt viit liiki esemeid: 1. Esiteks on vaidlusi hangete ja lepingute üle. See kategooria hõlmab igat liiki hankelepinguid, samuti lepinguid, mille alusel komisjon annab toetusi või subsiidiume; 2. Teine kategooria puudutab komisjoni rolli aluslepingu kaitsjana, mis tähendab Euroopa õiguse jõustamist liikmesriigi suhtes, kes ei järgi seadust. Nimetame neid artikli 226 kohasteks kaebusteks, mis järgnevad asutamislepingu artiklile, mis sisaldab komisjoni jõustamisvolitusi liikmesriikide vastu. 3. Kolmandaks on kaebusi personaliküsimuste kohta: olemasolevate töötajate värbamine ja kaebused. 4. Neljas kategooria puudutab avatuse puudumist, eelkõige dokumentidele juurdepääsu andmisest keeldumist. 5. Viies kategooria hõlmab kaebusi, mis kuuluvad haldusomavoli üldmõiste alla (halduseeskirjade eiramine, ebaõiglus, diskrimineerimine, võimu kuritarvitamine, vastamata jätmine, teabe andmisest keeldumine, tarbetu viivitamine jne). Samuti saame üha rohkem kaebusi ELi Pettustevastase Ameti (OLAF) uurimistegevuse kohta. Järgmisel kuul alustab tööd Euroopa Liidu Piirivalveamet (või Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur). Oleksin üllatunud, kui see ei tekitaks õigeaegselt ka märkimisväärset arvu kaebusi. *2.2 Vastuvõetamatud kaebused* Samuti saame suure osa kaebustest, mida me ei saa uurida, peamiselt seetõttu, et need on esitatud liikmesriikide riiklike, piirkondlike või kohalike ametiasutuste vastu. Ma hoiatasin teid nõuetekohaselt, nii et te ei ole üllatunud, kui ütlen teile, et need vastuvõetamatud juhtumid moodustavad umbes 70% kõigist kaebustest. Umbes 70%-l 70%-st (ma ütlesin teile, et see on maagiline näitaja) saame anda kaebuse esitajale nõu, milline on asjakohane organ selle küsimusega tegelemiseks. Võimaluse korral edastame juhtumi otse. Näiteks Prantsuse *Médiateur de la République'i seaduses on erisäte,* mis annab talle õiguse võtta vastu Euroopa Ombudsmanilt edastatud kaebusi. Tegemist on ühe juhtumiga, kus Prantsusmaa ombudsmanile esitatud kaebusi käsitlevat parlamendi filtrit ei saa kasutada. Ka paljudel teistel liidu riiklikel, piirkondlikel ja kohalikel ombudsmanidel on võimalik võtta vastu Euroopa Ombudsmanilt edastatud kaebusi, isegi kui puudub konkreetne õigusnorm. Eelmisel aastal soovitasime näiteks Ühendkuningriigi kaebuse esitajatel võtta ühendust muu hulgas parlamendi ombudsmani, tervishoiuteenistuse ombudsmani (loomulikult üks Ann Abrahami muudest kübaratest), finantsombudsmani teenistuse ja kohalike omavalitsuste ombudsmaniga. Samuti nõustasime kaebuse esitajaid mitmesugustes kaebuste esitamise menetlustes, näiteks õigusteenuste komisjoni ning töö- ja pensioniministeeriumi menetlustes. **3 Haldusomavoli** Aluslepingus minu uurimiste jaoks sätestatud läbivaatamiskriteerium on haldusomavoli. Loomulikult on see nii ainult ingliskeelses versioonis, mis on üks asutamislepingu 21 võrdselt autentsest keeleversioonist. „Haldusomavoli", nagu ka samaväärsed terminid ülejäänud 20 keeles, on aluslepingus määratlemata. Ma ei pea teistele ombudsmanidele ütlema, et igasugune haldusomavoli määratlus on piiratud väärtusega ja et haldusomavoliga seotud küsimuste selgitamine on palju kasulikum. Alates esimesest aastaaruandest 1995. aastal on Euroopa Ombudsman olnud järjekindlalt seisukohal, et kolme liiki ebaõnnestumised võivad viia haldusomavoli tuvastamiseni: - õigusnormi või -põhimõtte mittejärgimine - hea halduse põhimõtete mittejärgimine või - inim- või põhiõiguste mittejärgimine. Need kolm kategooriat kattuvad. Näiteks on Euroopa Kohus sedastanud, et Euroopa inimõiguste konventsiooni ja liikmesriikide ühiste põhiseaduslike tavadega tagatud inimõigused on ka ühenduse õiguse üldpõhimõtted. Teisest küljest ei ole põhiõiguste harta veel õiguslikult siduv, kuid minu arvates ei oleks hea haldustava see, kui liidu institutsioonid, kes 2000. aasta detsembris harta pidulikult välja kuulutasid, ei järgiks selle sätteid. Samuti kattuvad mõningal määral õigusnormid ja põhimõtted ning hea halduse põhimõtted. Näiteks Euroopa Kohus ja Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohus viitavad mõnikord oma otsustes (mis on loomulikult õiguslikult siduvad) mõistele „usaldusväärne" või „hea" haldus. See tähelepanek toob mind ombudsmani ja kohtute vaheliste suhete üldise teema juurde. **4 Ombudsmani ja kohtute vahelised suhted** Esimene märkus selle teema kohta on see, et minu volituste hulka ei kuulu Euroopa Kohtu ja Esimese Astme Kohtu tegutsemine õigusemõistjana. Nii näiteks võin uurida kaebusi kohtutesse värbamise või nende sõlmitavate lepingute kohta, kuid mitte kaebusi kohtuasjade käsitlemise kohta. Alusleping ei luba mul uurida ka *seda, „kus väidetavad faktid on või on olnud kohtumenetluse objektiks".* Selles sättes ei ole määrava tähtsusega sõnad „võis või võis olla", vaid *„on või on olnud"*. See tähendab, et paljudel juhtudel on kodanikel võimalik valida õiguskaitsevahendi vahel: nad võivad pöörduda kas kohtu või ombudsmani poole. *4.1 Ombudsman kui alternatiiv kohtutele* Kodanikud võtavad valiku tegemisel kahtlemata arvesse, et ombudsmani poole pöördumine ei ole kulukas ja et me oleme tavaliselt kohtust kiiremad. Hoolimata tõlkevajadusest tulenevatest piirangutest on meie eesmärk lõpetada päringud aasta jooksul ja me saavutame selle eesmärgi umbes 95% juhtudest. On veel kaks tegurit, mis aitavad muuta Euroopa Ombudsmani tõeliseks alternatiiviks kontrollikojale. Esiteks kattuvad minu kohaldatavad kontrollikriteeriumid Euroopa Kohtu omadega, kuid ei ole nendega identsed. Nagu Esimese Astme Kohus on hiljuti tunnistanud, ei ole haldusomavoli tingimata õigusvastasus *(vt 28. oktoobri 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-219/02 ja T-337/02, punkt 101).* Seaduse rikkumine on haldusomavoli vorm, kuid hea halduse põhimõtted nõuavad rohkem institutsioone kui lihtsalt seaduse rikkumist. Teiseks on meie tööviis palju paindlikum kui kohtute oma. Mis puudutab näiteks vastuvõetavust, siis puudub nõue, et haldusomavoli puudutaks kaebuse esitajat isiklikult või et oleks olemas vaidlustatav ametlik akt. Seetõttu saan uurida artikli 226 alusel esitatud kaebusi, hoolimata asjaolust, et kaebuse esitajal ++ei++ oleks võimalik Euroopa Kohtusse pöörduda. Samuti võin kasutada õigust uurida omal algatusel kaebusi inimestelt, kes ei ole ei kodanikud ega elanikud, kui ma arvan, et on ühenduse institutsiooni või asutuse haldusomavoli probleem, mida tuleks uurida. Lisaks otsin alati, kui leian haldusomavoli, võimaluse korral sõbralikku lahendust. Liikumine sõbraliku lahenduse režiimi loob manööverdamisruumi, mida ma saan kasutada, et püüda tagada kõigile kasulik tulemus, mis rahuldab nii kodanikku kui ka asjaomast institutsiooni. Asjaolu, et minu otsused ei ole õiguslikult siduvad, on nende ombudsmani omaduste jaoks põhjapaneva tähtsusega. Seetõttu pean mittesiduvust tugevuseks, mitte nõrkuseks. Kodanik, kes soovib õiguslikult siduvat otsust oma õiguste ja kohustuste kohta, võib pöörduda kohtusse. Mittesiduvus võimaldab ombudsmanil olla kontrollikojale tõeline alternatiiv. Selle alternatiivi kättesaadavus suurendab kodanike valikuvõimalusi. Kodanik võib otsustada, milline on tema olukorras sobiv vaidluste lahendamise vorm - kohus või ombudsman. Kodanike valikuvõimalused parandavad demokraatia kvaliteeti. *4.2 Ombudsman täiendab kohtuid* Samuti täiendame kohtuid, tehes ennetavat tööd avaliku halduse kvaliteedi parandamiseks. Näiteks koostas minu büroo Euroopa hea haldustava eeskirja ja soovitas, et kõik liidu institutsioonid ja organid võtaksid selle vastu nii kodanikele kui ka ametnikele mõeldud juhendina. Euroopa ombudsmanide võrgustikul oli oluline roll teabe ja ressursside pakkumisel, et aidata tegevusjuhendit koostada: näiteks tegi toonane Iirimaa ombudsman Kevin Murphy inspiratsiooniallikana kättesaadavaks avalike *teenistujate parimate tavade standardite juhendi,* millest minu kabinet laialdaselt lähtus. Mitu võrgustiku ombudsmani on kasutanud tegevusjuhendit ka vahendina avaliku halduse kvaliteedi parandamiseks oma riigis, eelkõige hiljuti liiduga ühinenud või selleks läbirääkimisi pidavates riikides. Kavatseme juhendi avaldada 13 uues keeles enne käesoleva aasta suve, mis teeb kokku 24 keelt (20 ELi ametlikku keelt ja neli ELi kandidaatriikide keelt). **5 Vaadates tulevikku** Tahaksin selle ettekande lõpetada mõne märkusega selle kohta, kuidas ma näen oma büroo tulevikku ja eelkõige koostööd Euroopa ombudsmanide võrgustikus, mis on nii mitteametlik kui ka mitmekihiline. Nii Iirimaa kui ka Ühendkuningriik kavatsevad korraldada referendumi Euroopa põhiseaduse lepingu üle. Mina isiklikult pooldan väga põhiseadust, sest usun, et see võib tuua kodanikele tõelist kasu nii nende õiguste kaitse suurendamise kui ka liidu olemuse ja toimimise lihtsama mõistmise näol. Kuid olenemata põhiseaduse saatusest usun, et riiklike haldusasutuste koostöö ELi institutsioonidega ja riiklike haldusasutuste koostöö ELi institutsioonide kaudu areneb edasi. *5.1 Tõhustatud koostöö ja võimalikud ühisuurimised* Selleks et kaitsta kodanikke haldusomavoli eest, tuleb riiklike haldusasutuste vahelisele koostööle lisada ombudsmanide vaheline koostöö. Lubage mul tuua vaid üks näide. Sain ja saan jätkuvalt palju kaebusi Euroopa Komisjoni vastu Hispaania kodanikelt, kes usuvad, et komisjon püüab teha Hispaania ametivõimudele lõpu tasuta laenamisele avalikest raamatukogudest. Sain Hispaania ombudsmanilt teada, et ta tegeleb kaebustega, milles väidetakse, et Hispaania ametiasutused otsustavad rakendada ELi direktiivi, kehtestades avalikest raamatukogudest laenamisele tasusid, selle asemel et võtta vastu muid võimalikke lahendusi. Hispaania ombudsman ja mina leppisime kokku, et jagame teavet meie vastavate uurimiste kohta, ning ma palusin võrgustiku teistelt riiklikelt ombudsmanidelt teavet olukorra kohta nende riigis. Loodan, et sel viisil suudame vähemalt selgitada täpselt, kes mille eest vastutab, ja kasutada oma volitusi, kui see on asjakohane, tagamaks, et kõiki õiguslikult võimalikke lahendusi uuritakse asjakohaselt ja nõuetekohaselt. Tulevikus sooviksin koos liikmesriikide kolleegidega uurida, kas sedalaadi mitteametliku koostöö laiendamine ühisuurimistele mõnes olukorras on teostatav ja kasulik. Näiteks: uus ELi piiriagentuur, mida ma varem mainisin, hakkab töötama koostöös riiklike ametiasutustega. Kui kujutleda võimalikke stsenaariume, mis võiksid anda alust selle ELi asutusega seotud kaebuste esitamiseks, võib olla võimalik, et ainult uurimine aitaks selgitada, kes vastutab toimunu eest: amet, riiklikud ametiasutused või mõlemad. Sellisel juhul oleks kindlasti kaebuse esitaja huvides, et asjaomased ombudsmanid jõuaksid asja juurde ja tegeleksid sellega, võimaluse korral ühise uurimise kaudu, mitte ei raiskaks aega, et arutada pädevusküsimusi ameti ja asjaomaste riiklike ametiasutustega. *5.2 Ühine huvi ombudsmaniks olemise idee edendamise ja kaitsmise vastu* Usun ka, et tulevikus peame üheskoos kaaluma, kuidas ombudsmani ideed kõige paremini edendada ja kaitsta. Mul on tugev vastumeelsus kasutada kodakondsusest või kodanike õigustest rääkides turukeelt. Kuid me peaksime ka tunnistama, et mõiste „ombudsman" on omamoodi kaubamärk. See kujutab endast kaudset lubadust kodanikele, sealhulgas kodanikele, kes kasutavad vaba liikumise õigust ühest liikmesriigist teise, institutsiooni olemuse kohta. Sõna „ombudsman" positiivne tähendus on ka meie kui praktikute jaoks oluline poliitiline ja kultuuriline väärtus. Seega on meil ühine huvi kaitsta ombudsmani kaubamärgi terviklikkust. Sellega seoses võib tekkida vajadus püüda kaitsta nii kodanike huve kui ka laiemat avalikku huvi, reguleerides õigust kasutada terminit „ombudsman" ja selle vastet teistes keeltes, nagu see on juba näiteks Taanis, Maltal, minu kodumaal Kreekas ja Uus-Meremaal. Samuti peame vältima ombudsmanide ülekoormamist, tekitades seeläbi ebaõnnestumise ohu, millel võib olla ülekanduv mõju ombudsmani usaldusväärsusele institutsioonilise valemina. Ma pean silmas kahte liiki potentsiaalset ülekoormust. Esimene on mõnes riigis, kus õigusriigi põhimõttel ja demokraatial (mis muidugi ei ole samad) on madalad juured või üldse mitte juured. Ombudsmani institutsioonide loomine sellistes riikides võib aidata neil liikuda õiges suunas ja parandada kodanike arvu. Seega on tegemist väärtusliku ettevõtmisega. Siiski on oluline mitte tekitada liialdatud ootusi selle kohta, mida institutsioon suudab saavutada. Eelkõige kahtlen ma, kas on realistlik arvata, et ombudsmani saab tõhusalt kasutada õiguskaitsevahendina kohtusüsteemi süsteemsete puuduste korral. Teisisõnu on ebatõenäoline, et ombudsmani institutsioon suudab õigusriigi põhimõtte ühepoolselt kehtestada seal, kus seda ei ole. Teist liiki ülekoormus on ehk tuttavam: Kaebuste suur hulk. Ma ei arva, et küsimus on ainult piisavates vahendites, kuigi ombudsmanidel peaksid tõepoolest olema piisavad vahendid, et tegeleda neile laekuvate kaebuste mahuga. Pean silmas, et kuigi ombudsman peaks kohtutega võrreldes tegutsema esimese abinõuna, peaksid kodanikud pöörduma ombudsmani poole alles siis, kui nad on ammendanud kõik sisemised vaidluste lahendamise menetlused. Sellest vaatenurgast vaadatuna on osa ombudsmani rollist julgustada nii porgandi kui ka piitsaga tõhusate esmatasandi kaebuste esitamise menetluste loomist, mitte toimida sellisena. **6 Kokkuvõte** Lõpetuseks tahaksin rõhutada, et „Euroopa" puudutab vaid piiratud määral seda, mis toimub Brüsselis või Strasbourgis. Alates Maastrichti lepingust, millega loodi muu hulgas Euroopa Ombudsman, on Euroopa äritegevus üha enam hõlmanud nn valitsustevahelist koostööd, mis tähendab ka koostööd riikide haldusasutuste vahel. Isegi traditsioonilise ühenduse meetodi puhul on rakendamine suures osas riiklike ametiasutuste pädevuses. Riiklike, piirkondlike ja eriombudsmanide panus, teie panus, on seega sama oluline kui minu panus, et tagada kodanikele hea haldus Euroopa asjades. Olen valmis teiega igal võimalikul viisil koostööd tegema, et aidata seda saavutada. Tänan tähelepanu eest.