1 Sissejuhatus

Mul on hea meel, et konverentsi viimane täiskogu istung on pühendatud Euroopa Ombudsmani rollile. Olen tänulik Ann Abrahamile ja Gordon Adamsile selle eest, et nad andsid mulle võimaluse rääkida nii suure ja mitmekesise publikuga Iirimaa ja Ühendkuningriigi ombudsmanide praktikutest ja üliõpilastest.

Ühendkuningriik on Euroopa Liidu eesistujariik käesoleva aasta teisel poolel ja ma kavatsen teha teabevisiidi Ühendkuningriiki selle eesistumise ajal.

Sellised külastused annavad mulle tavaliselt võimaluse kohtuda kodanike ja võimalike kaebuse esitajatega, et selgitada ombudsmani rolli, vahetada arvamusi riigiametnikega, et rõhutada kohtuväliste õiguskaitsevahendite tähtsust, ning arutada ombudsmani kolleegidega, et teha kindlaks, kuidas kodanike õigusi kõige paremini kaitsta ja edendada. Kohtumistel valitsuse esindajate ja kõrgemate riigiametnikega saadab mind tavaliselt asjaomase liikmesriigi riiklik ombudsman, et rõhutada meie vastavaid pädevusi ja koostöö tähtsust.

Osalemine sellel hästi korraldatud konverentsil, kus arutelu tase on olnud väga kõrge, on mulle väga väärtuslik, kui valmistan ette oma teabevisiiti Ühendkuningriiki.

Sellel täiskogu istungjärgul on mul kavas rääkida umbes 20–25 minutit, et jätta aega küsimusteks ja aruteluks.

Alustan lühidalt sellest, mis on minu kontor ja mida see teeb.

Seejärel selgitan mõningaid oma ombudsmaniks olemise filosoofia põhielemente, keskendudes haldusomavoli uurimise ulatusele ning ombudsmani ja Euroopa kohtute vahelistele suhetele.

Lõpetuseks vaatan tulevikku ja eriti koostöö edasiarendamist Euroopa ombudsmanide võrgustiku kaudu.

2 Euroopa Ombudsman

Euroopa Ombudsmani büroo loodi Maastrichti lepinguga, et tugevdada suhteid kodanike ja Euroopa Liidu valitsemistasandi vahel.

Esimese ombudsmani valis Euroopa Parlament 1995. aastal ja ta alustas tööd sama aasta septembris. Nii et me oleme nüüd valmis meie 10. aastapäeva tähistamiseks.

Tegemist on suhteliselt väikese operatsiooniga. 2004. aastal saime veidi üle 3700 kaebuse, mis on 53% rohkem kui 2003. aastal. Käesoleva aasta esimese kahe ja poole kuu jooksul suurenes kaebuste arv võrreldes 2004. aasta sama perioodiga veel 30%, seega on kaebuste arv nüüd lähenemas 5000-le.

Algselt piirdusid volitused Euroopa Ühenduse institutsioonide ja asutustega, kuid 1997. aastal sisaldas Amsterdami leping ka kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö nn kolmandat sammast. Seetõttu saan praegu uurida Europoli ja Eurojusti vastu esitatud kaebusi.

Euroopa põhiseaduse lepingus, mille referendumid toimuvad minu arvates nii Iirimaal kui ka Ühendkuningriigis, määratletakse mandaat kui „liit, institutsioonid, organid ja asutused“. See toob Euroopa Ombudsmani volituste hulka Euroopa Kaitseagentuuri, mis loodi ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames, ning - võib-olla üllatavalt - Euroopa Ülemkogu, mis koosneb riigipeadest ja valitsusjuhtidest.

2.1 Vastuvõetavate kaebuste peamised liigid

Praktikas on umbes 70% vastuvõetavatest kaebustest esitatud Euroopa Komisjoni vastu. See on mõistetav, sest komisjon on peamine ELi organ, millel on otsesed suhted liidu kodanike ja elanikega, kellel on õigus mulle kaebusi esitada.

Nagu te hiljem avastate, näib 70% olevat ombudsmani jaoks maagiline näitaja.

Vastuvõetavad kaebused hõlmavad peamiselt viit liiki teemasid:

1. Esiteks on vaidlused hangete ja lepingute üle. See kategooria hõlmab igat liiki hankelepinguid, samuti lepinguid, mille alusel komisjon annab toetusi või subsiidiume;
2. Teine kategooria puudutab komisjoni rolli „asutamislepingu täitmise järelevalvajana”, mis tähendab Euroopa õiguse jõustamist liikmesriigi suhtes, kes seadust ei järgi. Nimetame neid artikli 226 kohasteks kaebusteks pärast asutamislepingu artikli numbrit, mis sisaldab komisjoni jõustamisvolitusi liikmesriikide vastu.
3. Kolmandaks on kaebusi personaliküsimuste kohta: olemasolevate töötajate värbamine ja kaebused.
4. Neljas kategooria puudutab avatuse puudumist, eelkõige dokumentidele juurdepääsu keelamist.
5. Viies kategooria hõlmab kaebusi, mis kuuluvad haldusomavoli üldmõiste alla (halduseeskirjade eiramine, ebaõiglus, diskrimineerimine, võimu kuritarvitamine, vastamata jätmine, teabe andmisest keeldumine, tarbetu viivitus jne).

Samuti saame üha rohkem kaebusi Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) uurimistegevuse kohta. Järgmisel kuul alustab tööd Euroopa Liidu Piirivalveamet (või Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur). Oleksin üllatunud, kui ka see ei tekitaks õigel ajal märkimisväärsel hulgal kaebusi.

2.2 Vastuvõetamatud kaebused

Samuti saame suure osa kaebustest, mida me ei saa uurida, peamiselt seetõttu, et need on liikmesriikide riiklike, piirkondlike või kohalike haldusasutuste vastu. Andsin teile nõuetekohase hoiatuse, nii et te ei ole üllatunud, kui ütlen teile, et need vastuvõetamatud juhtumid moodustavad umbes 70% kõigist kaebustest.

Umbes 70 % puhul 70 %st (ma ütlesin teile, et see on maagiline näitaja) saame anda kaebuse esitajale nõu, milline organ on asjaga tegelemiseks sobiv. Võimaluse korral saadame juhtumi otse üle. Näiteks Prantsuse Médiateur de la République’i seaduses on erisäte, mis annab talle õiguse võtta vastu Euroopa Ombudsmanilt edastatud kaebusi. Tegemist on ühe juhtumiga, mille puhul parlamendi filter Prantsusmaa ombudsmanile esitatud kaebuste kohta ei ole kohaldatav. Ka paljudel teistel liidu riiklikel, piirkondlikel ja kohalikel ombudsmanidel on võimalik võtta vastu Euroopa Ombudsmanilt edastatud kaebusi, isegi ilma konkreetse õigusnormita.

Näiteks eelmisel aastal soovitasime Ühendkuningriigi kaebuse esitajatel võtta muu hulgas ühendust parlamendi ombudsmaniga, tervishoiuteenistuse ombudsmaniga (muidugi Ann Abrahami ühe teise ametiga), finantsombudsmani teenistusega ja kohalike omavalitsuste ombudsmaniga. Samuti nõustasime kaebuse esitajaid mitmesugustes kaebuste esitamise menetlustes, näiteks õigusteenuste komisjoni ning töö- ja pensioniministeeriumi menetlustes.

3 Haldusomavoli

Aluslepingus minu uurimiste jaoks sätestatud läbivaatamiskriteerium on haldusomavoli. See on muidugi ainult ingliskeelne versioon, mis on üks 21st asutamislepingu võrdselt autentsest keeleversioonist.

Asutamislepingus ei ole määratletud haldusomavoli mõistet, nagu seda on kasutatud ülejäänud 20 keeles. Ma ei pea teistele ombudsmanide praktikutele ütlema, et haldusomavoli määratlusel on piiratud väärtus ja et palju kasulikum on selgitada, milliseid küsimusi haldusomavoli hõlmab.

Alates esimesest aastaaruandest 1995. aastal on Euroopa Ombudsman olnud järjekindlalt seisukohal, et haldusomavoli võib tuvastada kolme liiki rikkumiste puhul:
õigusnormi või -põhimõtte eiramine,
hea halduse põhimõtete eiramine või inim-
või põhiõiguste eiramine.

Need kolm kategooriat kattuvad. Näiteks on Euroopa Kohus otsustanud, et Euroopa inimõiguste konventsiooni ja liikmesriikide ühiste põhiseaduslike tavadega tagatud inimõigused on ka ühenduse õiguse üldpõhimõtted.

Teisest küljest ei ole põhiõiguste harta veel õiguslikult siduv, kuid ma leian, et ei oleks hea haldus, kui liidu institutsioonid, kes kuulutasid harta pidulikult välja 2000. aasta detsembris, ei järgiks selle sätteid.

Samuti kattuvad mõningal määral õigusnormid ja põhimõtted ning hea halduse põhimõtted. Näiteks Euroopa Kohus ja Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohus lisavad mõnikord oma otsustesse (mis on loomulikult õiguslikult siduvad) viite „usaldusväärse” või „hea” halduse mõistele.

See tähelepanek toob mind ombudsmani ja kohtute suhete üldise teema juurde.

4 Ombudsmani ja kohtute vaheline suhe

Esimene märkus selle teema kohta on see, et minu volituste hulka ei kuulu Euroopa Kohus ja Esimese Astme Kohus, kes tegutsevad õigusemõistjana. Nii saan näiteks uurida kaebusi kohtutesse värbamise kohta või lepinguid, mida nad sõlmivad, kuid mitte kaebusi juhtumite käsitlemise kohta.

Asutamisleping takistab mind uurimast ka seda, „kus väidetavad faktid on või on olnud kohtumenetluse objektiks“. Määravad sõnad selles sättes ei ole „võib või oleks võinud olla“, vaid „on või on olnud“. See tähendab, et paljudel juhtudel on kodanikel võimalik valida õiguskaitsevahend: nad võivad pöörduda kas kohtu või ombudsmani poole.

4.1 Ombudsman kui kohtu alternatiiv

Oma valikut tehes võtavad kodanikud kahtlemata arvesse, et ombudsmani poole pöördumine ei ole kulukas ja et me oleme tavaliselt kohtust kiiremad. Vaatamata tõlkevajadusest tingitud piirangutele on meie eesmärk viia päringud lõpule ühe aasta jooksul ja saavutame selle eesmärgi umbes 95% juhtudest.

On veel kaks tegurit, mis aitavad muuta Euroopa Ombudsmani kohtu tõeliseks alternatiiviks.

Esiteks kattuvad minu kohaldatavad kontrollikriteeriumid Euroopa Kohtu omadega, kuid ei ole nendega identsed. Nagu Esimese Astme Kohus hiljuti tunnistas, ei ole haldusomavoli tingimata õigusvastane (vt 28. oktoobri 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-219/02 ja T-337/02, punkt 101). Seaduse rikkumine on haldusomavoli vorm, kuid hea halduse põhimõtted nõuavad rohkem institutsioone kui lihtsalt seaduse rikkumist.

Teiseks on meie tööviis palju paindlikum kui kohtute oma. Näiteks vastuvõetavuse osas ei nõuta, et haldusomavoli puudutaks kaebuse esitajat isiklikult või et oleks olemas vaidlustatav ametlik akt. Seepärast saan uurida artikli 226 alusel esitatud kaebusi, hoolimata asjaolust, et kaebuse esitajal ei oleks võimalik kohtusse pöörduda.

Võin kasutada ka õigust uurida omal algatusel kaebusi inimestelt, kes ei ole ei kodanikud ega elanikud, kui ma arvan, et on olemas ühenduse institutsiooni või asutuse haldusomavoli probleem, mida tuleks uurida.

Lisaks otsin alati, kui leian haldusomavoli, võimaluse korral sõbralikku lahendust. Üleminek sõbraliku lahenduse režiimile loob manööverdamisruumi, mida saan kasutada, et püüda tagada mõlemale poolele kasulik tulemus, mis rahuldaks nii kodanikku kui ka asjaomast institutsiooni.

Asjaolu, et minu otsused ei ole õiguslikult siduvad, on nende ombudsmaniks olemise tunnuste puhul põhjapaneva tähtsusega. Seetõttu näen mittesiduvat külgetõmmet tugevuse, mitte nõrkusena. Kodanik, kes soovib õiguslikult siduvat otsust oma õiguste ja kohustuste kohta, võib pöörduda kohtusse. Mittesiduvus võimaldab ombudsmanil olla kohtu tõeline alternatiiv.

Selle alternatiivi kättesaadavus suurendab kodanike valikuvõimalusi. Kodanikul on õigus otsustada, milline on tema olukorras sobiv vaidluste lahendamise viis - kohus või ombudsman.

Kodanike valikuvõimalused parandavad demokraatia kvaliteeti.

4.2 Ombudsman täiendab kohtuid

Samuti täiendame kohtuid, tehes ennetavat tööd avaliku halduse kvaliteedi tõstmiseks. Näiteks koostas minu büroo Euroopa hea haldustava eeskirja ja soovitas kõigil liidu institutsioonidel ja organitel see vastu võtta, et sellest saaksid juhinduda nii kodanikud kui ka ametnikud.

Euroopa ombudsmanide võrgustikul oli oluline roll tegevusjuhendi koostamisele kaasa aitava teabe ja ressursside pakkumisel: näiteks tegi toonane Iirimaa ombudsman Kevin Murphy oma avalike teenistujate parimate tavade standardite juhendi kättesaadavaks inspiratsiooniallikana, millest minu büroo ulatuslikult lähtus.

Mitu võrgustikku kuuluvat ombudsmani on kasutanud tegevusjuhendit ka vahendina avaliku halduse kvaliteedi parandamiseks oma riigis, eelkõige hiljuti liiduga ühinenud või selle üle läbirääkimisi pidavates riikides. Kavatseme juhendi avaldada 13 uues keeles enne käesoleva aasta suve, suurendades seda kokku 24 keeleni (ELi 20 ametlikku keelt ja ELi kandidaatriikide neli keelt).

5 Vaadates tulevikku

Tahaksin lõpetada selle ettekande mõne märkusega selle kohta, kuidas ma näen oma büroo tulevikku ja eelkõige koostööd Euroopa ombudsmanide võrgustikus, mis on nii mitteametlik kui ka mitmekihiline.

Nii Iirimaa kui ka Ühendkuningriik kavatsevad korraldada referendumi Euroopa põhiseaduse lepingu üle. Mina isiklikult pooldan väga põhiseadust, sest usun, et see võib tuua kodanikele reaalset kasu nii nende õiguste kaitse suurendamise kui ka liidu olemuse ja toimimise lihtsama mõistmise mõttes.

Kuid olenemata põhiseaduse saatusest usun, et riiklike haldusasutuste koostöö ELi institutsioonidega ja riiklike haldusasutuste koostöö ELi institutsioonide kaudu areneb edasi.

5.1 Tõhustatud koostöö ja võimalikud ühisuurimised

Selleks et kaitsta kodanikke haldusomavoli eest, peab riiklike haldusasutuste vaheline koostöö käima käsikäes ombudsmanide vahelise koostööga.

Lubage mul tuua teile vaid üks näide. Sain ja saan jätkuvalt palju kaebusi Euroopa Komisjoni vastu Hispaania kodanikelt, kes usuvad, et komisjon püüab sundida Hispaania ametiasutusi lõpetama tasuta laenamist avalikest raamatukogudest.

Sain Hispaania ombudsmanilt teada, et ta tegeleb kaebustega, milles väidetakse, et Hispaania ametiasutused otsustavad rakendada ELi direktiivi, kehtestades avalikest raamatukogudest laenamise tasud, selle asemel et võtta vastu muid võimalikke lahendusi.

Hispaania ombudsman ja mina leppisime kokku, et jagame teavet meie vastavate uurimiste kohta, ning ma palusin teistelt võrgustikus osalevatelt riiklikelt ombudsmanidelt teavet olukorra kohta nende riigis.

Loodan, et sel viisil saame vähemalt selgitada, kes mille eest täpselt vastutab, ja vajaduse korral kasutada oma volitusi, et tagada kõigi õiguslikult võimalike lahenduste asjakohane ja nõuetekohane uurimine.

Tulevikus sooviksin koos liikmesriikide kolleegidega uurida, kas on võimalik ja kasulik laiendada sellist mitteametlikku koostööd mõnes olukorras ühistele uurimistele.

Toon ühe näite: uus ELi Piirivalveamet, mida ma eespool mainisin, hakkab tegema koostööd riiklike haldusasutustega. Kui kujutleda võimalikke stsenaariume, mis võiksid anda alust selle ELi asutusega seotud kaebuste esitamiseks, võib juhtuda, et ainult uurimine võib aidata selgitada, kes vastutab selle eest, mis on toimunud: amet, riiklikud asutused või mõlemad.

Sellisel juhul oleks kindlasti kaebuse esitaja huvides, et asjaomased ombudsmanid tegeleksid küsimusega, võimaluse korral ühise uurimise kaudu, selle asemel et raisata aega ameti ja asjaomaste riiklike ametiasutustega pädevusküsimuste arutamisele.

5.2 Ühine huvi ombudsmani idee edendamise ja kaitsmise vastu

Usun ka, et tulevikus peame koos kaaluma, kuidas ombudsmani ideed kõige paremini edendada ja kaitsta.

Mul on tugev vastumeelsus kasutada kodakondsusest või kodanike õigustest rääkides turukeelt. Kuid me peaksime tunnistama ka seda, et mõiste „ombudsman“ on omamoodi kaubamärk. See kujutab endast kaudset lubadust kodanikele, sealhulgas kodanikele, kes kasutavad vaba liikumise õigust ühest liikmesriigist teise, institutsiooni olemuse kohta. Sõna „ombudsman“ positiivne tähendus on ka oluline poliitiline ja kultuuriline väärtus meie kõigi kui praktikute jaoks.

Seetõttu on meil ühine huvi kaitsta ombudsmani kaubamärgi terviklikkust.

Sellega seoses võiks olla põhjust püüda kaitsta kodanike huve ja laiemat avalikku huvi, reguleerides õigust kasutada terminit „ombudsman“ ja selle vastet teistes keeltes, nagu see on juba näiteks Taanis, Maltal, minu kodumaal Kreekas ja Uus-Meremaal.

Samuti peame vältima ombudsmanide ülekoormamist, tekitades seeläbi läbikukkumise ohu, millel võib olla ülekanduv mõju ombudsmani kui institutsioonilise valemi usaldusväärsusele.

Ma pean silmas kahte tüüpi potentsiaalset ülekoormust.

Esimene on mõnes riigis, kus õigusriigil ja demokraatial (mis muidugi ei ole samad) on madalad juured või üldse mitte juured. Ombudsmani institutsioonide loomine sellistes riikides võib aidata neil liikuda õiges suunas ja suurendada kodanike arvu. Seega on tegemist väärt ettevõtmisega.

Siiski on oluline mitte tekitada liialdatud ootusi selle suhtes, mida institutsioon suudab saavutada. Eelkõige kahtlen, kas on realistlik arvata, et ombudsmani saab tõhusalt kasutada õiguskaitsevahendina kohtusüsteemi süsteemsete puuduste korral.

Teisisõnu ei suuda ombudsmani institutsioon tõenäoliselt üksi kehtestada õigusriigi põhimõtet seal, kus seda ei ole.

Teist tüüpi ülekoormus on ehk tuttavam: Kaebuste hulk on väga suur. Ma ei arva, et see on ainult piisavate vahendite küsimus, kuigi ombudsmanidel peaksid tõepoolest olema piisavad vahendid neile laekuvate kaebuste hulgaga tegelemiseks.

Mida ma silmas pean, on see, et kuigi ombudsman peaks olema kohtutega võrreldes esimene abinõu, peaksid kodanikud pöörduma ombudsmani poole alles siis, kui nad on ammendanud kõik sisemised vaidluste lahendamise menetlused. Sellest vaatepunktist vaadatuna on ombudsmani osa julgustada nii porgandi kui ka piitsaga tõhusate eesliinil kaebuste esitamise menetluste loomist, selle asemel et ise sellisena toimida.

6 Kokkuvõte

Lõpetuseks tahaksin rõhutada, et Euroopa on vaid piiratud määral seotud sellega, mis toimub Brüsselis või Strasbourgis.

Alates Maastrichti lepingust, millega loodi muu hulgas Euroopa Ombudsman, on Euroopa äritegevus üha enam hõlmanud niinimetatud valitsustevahelist koostööd, mis tähendab ka koostööd riiklike haldusasutuste vahel. Isegi ühenduse traditsioonilise meetodi valdkonnas on rakendamine suures osas riiklike ametiasutuste ülesanne.

Riiklike, piirkondlike ja spetsialiseerunud ombudsmanide panus, teie panus, on seega sama oluline kui minu panus, et tagada kodanikele hea haldus Euroopa küsimustes. Olen valmis teiega koostööd tegema igal võimalikul viisil, et aidata seda saavutada.

Tänan tähelepanu eest.