1 Sissejuhatus

Daamid ja härrad, sõbrad ja kolleegid!

Tahaksin tänada Taani parlamendi ombudsmani Hans Gammeltoft-Hanseni ja Euroopa Nõukogu inimõiguste volinikku Alvaro Gil-Roblesit, kes andsid mulle võimaluse tutvustada teile oma mõtteid ombudsmani rolli kohta tulevases Euroopas ja ombudsmanide volituste kohta tulevases Euroopas.

Sellise esitluse jaoks on eriti sobiv Põhjamaade kontekst, Euroopa ombudsmanide üheksas ümarlauakohtumine ja Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku kohtumine. Nagu te kõik teate, asutas Rootsi 1809. aastal maailma esimese parlamendi ombudsmani ja Soome järgnes sellele 1919. aastal. 1955. aastal, mida toetas ajalooline hetk, mida määratles Teise maailmasõja järgne kasvav mure demokraatia, inimõiguste ja riigi sotsiaalse rolli pärast, lõi Taani lõpuks parlamentaarse ombudsmani rahvusvaheliselt jäljendatud mudeli. Selles mõttes ei ole Taani ombudsmani 50. aastapäev mitte ainult Taani jaoks oluline aastapäev, vaid ka kogu maailma ombudsmanide jaoks, kellele on inspiratsiooniks olnud kaasaegse ombudsmani institutsiooni Taani mudel.

Taani mudeli edu on sageli omistatud selle atraktiivsele kombinatsioonile kergesti tuvastatavatest põhiomadustest ja väga märkimisväärsest paindlikkusest, mis võimaldab tal kohaneda õigusliku, poliitilise ja institutsioonilise kontekstiga, millesse see on lisatud. See edu on seotud asjaoluga, et tingimused, mis algselt soodustasid selle tekkimist, on üle kandunud paljudesse Euroopa riikidesse. Praegu on rohkem kui 100 riigis, sealhulgas kõigis ELi liikmesriikides peale ühe, parlamentaarne ombudsman või sarnane institutsioon ning paljudes riikides, sealhulgas kuues ELi liikmesriigis, on olemas piirkondlikud ombudsmanid.

Hiljutised üleminekud demokraatiale Kesk- ja Ida-Euroopas on toonud kaasa parlamendi ombudsmani institutsioonide arvu järsu suurenemise. Kõigil selle piirkonna uutel ELi liikmesriikidel on selline institutsioon ning ELi kandidaatriigid, sealhulgas Türgi, kavatsevad asutada ombudsmani või on seda juba teinud.

Kvalifitseeritud prognooside tegemiseks Euroopa ombudsmanide tuleviku kohta on vaja lühidalt uurida, mida "Euroopa ombudsmanid" - kui tõesti on mõttekas sellist terminit kasutada - praegu tähendavad ja kuidas see on viimastel aastatel arenenud.

Selle üksikasjalik analüüs ei ole siin ilmselgelt võimalik. Lihtne meetod, mille ma soovitan kasutusele võtta, et saada vähemalt soovituslik ülevaade, on küsida, mil määral on ombudsmani prototüübi mudeli põhijooned tänapäeval Euroopa ombudsmani institutsioonides üldiselt äratuntavad.

Olen kindel, et te kõik teate ombudsmaniks olemise põhijooni, kuid püüan need siiski lühidalt kokku võtta käesoleva ettekande jaoks. Minu arusaamise kohaselt on põhijooned järgmised:

• ameti isiklik mõõde, mis põhineb avalikult tunnustatud ametikandjal;
• tema töö sõltumatus;
• kodanike vaba ja lihtne juurdepääs;
• põhitähelepanu kaebuste käsitlemisele (st selle reageerimisviisile);
• proaktiivsete vahendite kasutamine eesmärkide saavutamiseks;
• läbivaatamisfunktsioon, mis hõlmab õigusnorme ja -põhimõtteid; hea halduse põhimõtted; ning põhi- ja inimõigused;
• üldine volitus teha järelevalvet kogu avaliku halduse ulatuse üle (kuid harva laieneb see ka kohtutele); ja
• siduvate otsuste tegemise pädevuse puudumine; ning selge eelistus töötada selle asemel veenmise, moraalse autoriteedi ja mõnel juhul ombudsmani ametisse nimetanud valitsuse või kogu autoriteedi abil.

Minu külaskäigud kõikidesse ELi liikmesriikidesse ja ELi kandidaatriikidesse on jätnud mulle tugeva mulje, et Euroopa ombudsmanidel on väga olulisel määral need ühised põhijooned. Olulisi erinevusi on, kuid enamikul juhtudel võib neid seostada konkreetse kontekstiga, milles ombudsman tegutseb, või katsetega täiustada prototüübi mudelit.

Mind on rabanud ka institutsioonile paljudes riikides omistatud suur tähtsus. Pidades silmas viimase 10-15 aasta jooksul Euroopas loodud uusi ombudsmani institutsioone, on minu arvates ohutu öelda, et parlamendi ombudsmani ametikohta tunnustatakse jätkuvalt keskse ja tõhusa kaitseallikana üksikisikutele nende suhetes administratsiooniga.

Seda näitab selgelt asjaolu, et Kesk- ja Ida-Euroopa uute demokraatlike riikide ombudsmanidele on peaaegu kõigile antud volitused edendada inimõigusi. Inimõigustega seotud küsimuste tundlikkust nendes riikides ei saa üle hinnata. Nende ombudsmanidel ei ole seega mitte ainult oluline konkreetne ülesanne tagada inimõiguste austamine üksikjuhtudel, vaid neil on ka üldine vastutus aidata kaasa usalduse ja kindlustunde taastamisele valitsuse vastu ning kodanikuühiskonna toetamisele ja võimestamisele.

Nende lühikeste sissejuhatavate märkuste üldine järeldus on seega, et on täiesti mõistlik rääkida "Euroopa ombudsmanist". Seetõttu oli mul hea meel otsuse üle lisada Euroopa Liidu põhiseaduse lepingu eelnõusse viide ombudsmanile. Põhiseaduse 1. osas mainitakse Euroopa Ombudsmani nii kodakondsust ja põhiõigusi käsitleva jaotise artiklis I-10 kui ka liidu demokraatlikku elu käsitleva jaotise artiklis I-49. Ombudsmani ametit peetakse seega oluliseks seoseks liidu inim- ja põhiõigustega seotud kohustuste ning demokraatlike kohustuste ja püüdluste vahel.

Käsitlemaks küsimust, kuidas Euroopa ombudsman võiks tulevikus areneda, otsustasin oma tänases kõnes keskenduda kahele teemale: ombudsmanide tegevuse proaktiivne iseloom ja see, kuidas ombudsmanid saavad saavutada tulemusi partnerluse kaudu teiste institutsioonide ja asutustega.

2. Ombudsmaniameti proaktiivne olemus

Ombudsmanide ennetav töö väljendub nii ombudsmani institutsioonide kontrollifunktsioonis kui ka ombudsmanide toimimise viisis.

Ombudsmanide ülevaate sisu osas tahaksin eriti rõhutada avatud hea halduse põhimõtete sagedast kohaldamist. Üldiselt võimaldavad need põhimõtted ombudsmanil hinnata küsimusi paindlikumalt ja ettevaatavamalt, kui näiteks kohtud suudavad. Nagu minu eelkäija, esimene Euroopa ombudsman Jacob Söderman oma 1997. aasta aruandes märkis, "...on mõiste [haldusomavoli] tähtajatu olemus üks asi, mis eristab ombudsmani rolli kohtuniku rollist." Tegelikult võib selliste tähtajatute hea halduse põhimõtete kohaldamine isegi mõjutada äratuntavate õigusnormide ja põhimõtete väljatöötamist ja kohaldamist.

Olen teadlik, et Taani kogemus on suurepärane näide sellest, kuidas ombudsman saab ennetavalt kaasa aidata õigusnormide väljatöötamisele. Mulle on isegi teatatud, et mitmed 1985. aasta Taani avaliku halduse seaduses sisalduvad õigusnormid on sisuliselt kodifitseeritud eeskirjad, mis olid sõnastatud Taani ombudsmani otsustes ja soovitustes.

Sellega seoses tahaksin meenutada küsimust, mille esitas endine Taani ombudsman, kadunud professor Lars Nordskov Nielsen seoses Taani ombudsmani 40. aastapäevaga, mis jääb sama aktuaalseks ka kümme aastat hiljem. Professor Nielsen küsis, kas avaliku halduse seadus peaks olema ainus alus ombudsmani hinnangule selle kohta, kas küsimust käsitleti õigesti.

Sama küsimuse võiks täna esitada Euroopale üldisemalt, kus oleme viimastel aastatel näinud väga märkimisväärset suundumust luua kirjalikke vahendeid - siduvaid või mitte -, mis sisaldavad eeskirju hea halduse kohta. Selle kulminatsiooniks oli väidetavalt õiguse heale haldusele lisamine Euroopa Liidu põhiõiguste hartasse (artikkel 41).

Sellised püüdlused selgitada ja tugevdada hea halduse põhimõtteid kirjalikes dokumentides saavad olla kasulikud ainult kodanikele. Ombudsmanide jaoks tõstatavad nad siiski küsimuse, kas me liigume etappi, kus me rahuldume üksnes järelevalvega juba sõnastatud hea halduse õigusnormide nõuetekohase rakendamise üle, või kas me jätkame hea halduse laia ja paindliku kontseptsiooni kohaldamist, mis suudab aidata kaasa halduskäitumise pidevale parandamisele.

Hilinenud professor Nielsen toetas jõuliselt hea halduse põhimõtte kui läbivaatamise paindliku aluse kaitsmise tähtsust ning ma järgin seda nõuannet oma igapäevases tegevuses Euroopa Ombudsmanina kindlasti. Mulle tundub, et seda lähenemisviisi kasutavad ka riiklikud ombudsmanid kogu Euroopas, kes näivad enamasti hoiduvat õiguslikust läbivaatamismudelist. Mind on julgustanud ka Euroopa Kohtu Luxembourgi esimese astme kohtu hiljutised otsused, milles Euroopa Kohus - kes ise kohaldab mõistet "hea haldustava" või "hea haldustava" - näis tunnustavat ombudsmanide kohaldatava paindliku hea haldustava põhimõtte säilitamise tähtsust.

Mul on selle üle isiklikult hea meel, eriti arvestades, et ombudsmanid toimivad ühenduslülina kõrgeimate ja kõige aluspõhimõtete vahel - nagu inimväärikus ja võrdsus seaduse ees - ning võib-olla prosaistliku, kuid siiski otsustava tähtsusega igapäevase halduskäitumise normide vahel kodanike suhtes (vastamine kirjadele, viisakus, teenistusvalmidus jne). Tõepoolest, see kombinatsioon eristab ombudsmani paljudest spetsialiseerunud asutustest, mida oleme viimastel aastatel näinud (andmekaitse järelevalveasutused ja pettusevastased ametid, kui tuua vaid kaks näidet).

Seega ei ole mitte ainult minu ootus, vaid ka lootus, et ombudsmani roll tulevases Euroopas on aidata kaasa halduskultuuri arendamisele, mis põhineb paindlikel hea halduse põhimõtetel ja suudab suurendada avaliku halduse suutlikkust järgida parimaid tavasid ja pakkuda kasutajatele kvaliteetseid teenuseid.

Mis puutub ombudsmanide töömeetoditesse, siis on hästi teada, et enamikul ombudsmanidel on lisaks oma põhivastutusele kaebuste käsitlemisel ka ametlikud ennetavad uurimisvolitused. Need hõlmavad volitusi viia läbi kontrolle ja algatada nn omaalgatuslikke uurimisi. Lisaks on enamikul ombudsmanidel õigus soovitada muudatusi seadustes ja haldustavades. Lisaks ametlikele proaktiivsetele volitustele on ombudsmanidel loomulikult ka oluline roll anda riigiametnikele juhiseid selle kohta, kuidas nad ise ja haldusasutused, kus nad töötavad, saavad pidevalt parandada oma suhteid üksikisikutega. Seda nimetatakse mõnikord ombudsmani "hariduslikuks" rolliks.

Minu mulje kolleegide külastamisest riiklikul tasandil kogu Euroopas on see, et neid ennetavaid volitusi kasutatakse väga laialdaselt uuemates ombudsmani institutsioonides ja neid kasutavad üha enam ka vanemad institutsioonid. Olen teadlik, et 1996. aasta muudatusega Taani ombudsmani bürood käsitlevates rakendusseadustes kehtestati selgesõnaline pädevus viia läbi omaalgatuslikke uurimisi, mis oli alanud juba 1988. aastal.

Sellega seoses on eriti olulised legitiimsusega seotud küsimused, mis tõstatatakse mõnevõrra paratamatult ombudsmanide üha enam kasutatavate proaktiivsete töömeetodite abil. Esimene aspekt puudutab seda, kuidas riigiametnikud tajuvad ombudsmani proaktiivsete volituste kasutamist. Erinevalt kaebuste menetlemisest, kus ombudsman lihtsalt reageerib sellele, kuidas üksikisik oma õigusi kasutab, kaasneb ennetavate töömeetodite kasutamisega vältimatult oht, et ametnikud võivad küsida, kas ombudsmani tegevus on tõepoolest vajalik ja põhjendatud. Minu arvates viitab haldusasutuste üha positiivsem reaktsioon ombudsmanide sellisele ennetavale tegevusele mitte ainult sellele, et tegelikke algatusi tajutakse hästi, vaid ka sellele, et ombudsmanide laialdast ennetavat rolli peetakse üldiselt loomulikuks ja õiguspäraseks.

Teine aspekt puudutab üldisi soovitusi, st soovitusi, mis käsitlevad pigem süsteemseid probleeme kui konkreetseid haldusotsuseid üksikisikute kohta. Klassikalises lähenemisviisis peetakse oluliseks ombudsmani üldiste soovituste järgimist, mis lähenevad 100%-le. Sellise seisukoha aluseks on mure, et kui administratsioon hakkab ombudsmani soovitusi tagasi lükkama, võib institutsiooni autoriteet kannatada korvamatut kahju.

Praegused arengud viitavad sellele, et seoses üldiste soovitustega on tekkimas riskipõhisem reformikäsitlus. Siin on põhjus selles, et ombudsmani roll pidevate reformide katalüsaatorina vähendab peaaegu 100 % nõuete täitmise määra asjakohasust. Tegelikult on neid, kes väidavad, et ombudsmani, kelle soovitusi alati aktsepteeritakse, võidakse tajuda ombudsmanina, kes on liigselt mures selle tagamise pärast, et tema soovitused oleksid administratsiooni aktsepteeritavates piirides.

Mulle tundub, et paljud riiklikud ombudsmanid, eriti need, kes loodi hiljuti, liiguvad riskipõhise lähenemisviisi suunas. Seega võib olla, et üks huvitav areng Euroopa ombudsmanide süsteemis on ombudsmanide mudelite esilekerkimine, mida iseloomustab suurem valmisolek suurendada riski selliste otsuste arvutamisel, mis on seotud üldiste soovitustega, mille eesmärk on käsitleda süsteemse haldusomavoliga seotud küsimusi.

Pean rõhutama, et need tähelepanekud on seotud ainult üldiste soovitustega - soovituste puhul, mis puudutavad üksikkaebusi ja -väiteid, ollakse endiselt seisukohal, et selliseid soovitusi tuleks tavaliselt alati järgida.

3. Tulemuste saavutamine partnerluste kaudu

Väita, et ombudsmanid ei tööta üksi, et nad sõltuvad oma institutsioonilistest koostööpartneritest ning et häid ja konstruktiivseid suhteid nende koostööpartneritega tuleks säilitada ja arendada, on võib-olla ilmselge.

Sellest hoolimata on selliste partnerluste ulatus ja laad üks valdkondi, kus Euroopa ombudsmanide institutsioonides esineb eriti suuri erinevusi. Seetõttu sooviksin lühidalt püüda kindlaks teha põhiküsimused ja pakkuda välja ühe või kaks tagasihoidlikku eesmärki tulevikuks.

Kohtud on loomulikult peamine õiguskaitsemehhanism õigusriigi põhimõtte järgimise tagamiseks. Ombudsmanide olemasolu korral võivad kodanikud kohtusse pöördumise alternatiivina valida kohtuvälise ombudsmani õiguskaitsevahendi. Kohtud ja ombudsmanid on omavahel seotud või neid saab omavahel siduda mitmel otsesel ja kaudsel viisil.

Oluline kaudne seos kohtute ja ombudsmanide vahel on otsuste vastastikune kasutamine. See tähendab, et ombudsmanid kohaldavad kohtute praktikat ja kohtud võivad pöörduda ombudsmani aruannete poole, et saada inspiratsiooni õiguse tõlgendamiseks. Äärmiselt raske on ennustada, kas selline kaudne teabevahetus tulevikus Euroopas areneb. Kõige rohkem võime öelda, et areng selles suunas näib olevat usutav võimalus, arvestades, et hea halduse põhimõtted on üha enam vormistatud kirjalikeks dokumentideks.

Sellist arengut võivad tegelikult toetada ka positiivsed kogemused otsese seosega, mida võib leida mõnes, kuigi vaid mõnes Euroopa riigis. Näiteks Hispaanias, Portugalis ja Poolas on ombudsmanil õigus esitada konstitutsioonikohtule küsimusi õigusaktide kehtivuse kohta. Ma mõistan oma kolleegidelt nendes riikides, et see võim on äärmiselt kasulik ja suurendab nende üldise töö tõhusust. See võim nõuab loomulikult suurt hoolt ja oskusi, et vältida poliitiliste vastuolude poolele ilmumist.

Mulle tundub, et Euroopa ombudsman on jõudnud küpsusjärku, kui soovite, mistõttu on asjakohane ombudsmanide kohtusse pöördumise küsimus uuesti läbi vaadata. Kui sellisesse otsese juurdepääsu süsteemi on sisse ehitatud asjakohased kaitsemeetmed - näiteks võimaldades kohtutel ombudsmani tõlgendamistaotlus tagasi lükata -, võib juurdepääs kohtutele olla enamikus Euroopa jurisdiktsioonides nii vastuvõetav kui ka kasulik.

Mis puutub ombudsmanide suhetesse valitsuste ja parlamentidega, siis käsitlen ainult õigusloome küsimust. Kooskõlas minu varasemate märkustega, mis käsitlevad kalduvust keskenduda rohkem ennetavatele töömeetoditele, näiteks omaalgatuslikele uurimistele, võib ombudsmanide ning nende vastavate valitsuste ja/või parlamentide vahel ette näha suurema dialoogi võimaluse, kui koostatakse ja arutatakse õigusakte, mis on seotud ombudsmani laialdaste mureküsimustega. Olen teadlik, et näiteks Rootsi ombudsmaniga konsulteeritakse süstemaatiliselt asjakohaste õigusaktide osas ning et Eesti ombudsmanil on õigus võtta sõna parlamendi ja valitsuse istungitel, kui nad arutavad õigusaktide ettepanekuid.

Jällegi võib mõnes riigis sellist tava pidada poliitilises protsessis liiga tihedaks osalemiseks ja sellega sageli seotud võimalikeks vastuoludeks. Teisest küljest on mulle jäänud mulje, et ombudsmane tajutakse seaduste rakendamisel üha enam väga oluliste teabeallikatena. Näiteks on Euroopa Komisjon mitmel korral kasutanud ELi kandidaatriikide ombudsmanide aruandeid, et saada teavet õigusi käsitlevate õigusaktide rakendamise seisu kohta.

Seetõttu võib juhtuda, et õigusaktide koostamisel võetakse üha enam arvesse ombudsmanide kumulatiivseid teadmisi ja kogemusi seoses õigusaktide rakendamisega.

Viimaseid koostööpartnereid, keda ma tahaksin mainida, nimetatakse tõesti paremini kolleegideks. Nad on Euroopa, riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi ombudsmanide perekond, kelle koostööst annavad tunnistust selle nädala sündmused Kopenhaagenis. Nagu enamik teist teab, on Euroopa ombudsmanid korrapäraselt kohtunud Euroopa Ombudsmani korraldatud seminaridel ja Euroopa Nõukogu korraldatud ümarlaudadel, et arutada ühist huvi pakkuvaid küsimusi.

Minu eelkäija Jacob Södermani loodud Euroopa ombudsmanide võrgustik koosneb praegu peaaegu 90 büroost 29 riigis ja teeb igapäevast koostööd juhtumite käsitlemisel ning vahetab pidevalt kogemusi ja parimaid tavasid seminaride ja kohtumiste, kaks korda aastas ilmuva uudiskirja, elektroonilise arutelufoorumi ja elektroonilise päevauudiste teenuse kaudu. Sellise koostöö intensiivsus suureneb tulevikus jätkuvalt nii geograafilisel tasandil ELi kasvades kui ka sisulisel tasandil, kuna ELi õiguse rakendamine riiklikul tasandil muutub riiklike ombudsmanide jaoks üha olulisemaks murevaldkonnaks. Euroopa, riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi ombudsmanide edaspidine koostöö võib üha enam toimuda ühisuurimiste, ühiste teabe- ja nõustamiskanalite loomise ning teabe ja parimate tavade jagamise uute viiside väljatöötamise vormis.

4. Järeldus

Kokkuvõtvalt on oluline meelde tuletada kahte suurt saavutust, mis meid kõiki mõjutavad: esiteks, et Euroopa põhiseaduses tunnustatakse ühemõtteliselt ombudsmani ametit, ja teiseks, et põhiseadusesse lisatakse põhiõiguste harta, mis sisaldab õigust heale haldusele. Tahaksin avaldada tunnustust oma eelkäija Jacob Södermani väsimatutele jõupingutustele nende kahe olulise edu saavutamisel.

Asjaolu, et Euroopa poliitikakujundajad on otsustanud ombudsmani staatust nii märkimisväärselt tugevdada, ei põhine üksnes ühisel tulevikuvisioonil. See on ka vastus väga suurele usaldusväärsusele, mida Euroopa ombudsmanid on viimastel aastakümnetel omistanud ombudsmani mõistele õigusriigi ja hea halduse tõhusa edendamise kaudu.

Minu arvates tähendab asjaolu, et me võime nüüd viidata ombudsmanile kui Euroopa õigusliku ja poliitilise traditsiooni osale, ka seda, et tuleb teha jõupingutusi, et tagada kodanike õiguste võrdne kaitse, olenemata sellest, millise ombudsmani poole nad pöörduvad. Kindlasti jätkavad ombudsmanid erinevate töömeetodite kohaldamist, kohandades hoolikalt oma individuaalseid büroosid vastavalt oma poliitilisele ja institutsioonilisele keskkonnale ja kultuurile. Kodanike õiguste tase peaks aga olema kõikjal ühesugune. Selle tagamine ei ole selgelt mitte ainult ombudsmanide endi ülesanne, vaid nõuab pidevat dialoogi seadusandjatega, kellel palutakse lõpuks anda ombudsmanidele selle eesmärgi saavutamiseks vajalikud õiguslikud volitused ja vahendid.

Ootan omalt poolt huviga koostöö tihendamist ombudsmanidest kolleegidega kogu Euroopas, et saaksime üheskoos aidata muuta õigused kõigi kodanike jaoks elavaks reaalsuseks.

Tänan tähelepanu eest!